文◎李 云

也談檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制的完善

文◎李 云*

經(jīng)過為期兩年的調(diào)研論證和多方征求意見，2009年7月31日，湖北省11屆人大常委會11次會議審議通過了《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，從9個方面對加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作作出規(guī)定，具有突出的湖北特色，受到充分肯定和廣泛關(guān)注?！蛾P(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》的出臺，是堅持和完善中國特色司法制度極為重要的探索，是地方立法活動的重大創(chuàng)新，適應(yīng)了人民群眾日益增長的司法需求，對于著力解決執(zhí)法司法不公、不嚴、不廉等突出問題，切實保障人民群眾合法權(quán)益、促進社會和諧，維護社會公平正義，維護憲法法律正確統(tǒng)一實施，推動湖北檢察工作科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展具有很強的針對性和可操作性。

一、完善檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制的意義

（一）銜接機制的合法性分析

首先，從憲法依據(jù)來看，我國《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，國家以根本大法的形式作出這一規(guī)定，一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國國家制度的一項重要內(nèi)容，同時確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位，即檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)。這意味著檢察機關(guān)承擔國家的法律監(jiān)督職能，對國家法律實施的各個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，既要監(jiān)督司法機關(guān)的執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，這既符合立法本意，也為銜接機制的建立提供了根本法上的依據(jù)。其次，從單行法律依據(jù)來看，我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定，人民檢察院通過查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪，而對違法行政行為進行監(jiān)督。當行政執(zhí)法工作人員的違法行政行為達到構(gòu)成犯罪的程度，人民檢察院就會依照刑事法律去追究其瀆職、侵權(quán)犯罪責(zé)任，在追究瀆職、侵權(quán)犯罪的過程中，行政執(zhí)法活動自然會同時受到檢察機關(guān)的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@是人民檢察院民事行政檢察間接監(jiān)督行政執(zhí)法活動的方式。這些規(guī)定均表明，檢察機關(guān)具有監(jiān)督行政執(zhí)法行為的職責(zé)。最后，從法規(guī)依據(jù)來看，2001年7月國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，均明確指出，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不移送時，檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督；《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定，人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議，說明檢察機關(guān)在辦案時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行政情況的，可以通過發(fā)檢察建議的形式提出意見，促使行政機關(guān)自行糾正，這本身就是在履行監(jiān)督職責(zé)；全國人大常委會批準國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督”；2004年3月，最高人民檢察院、全國“整頓辦”、公安部會簽了《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》；2006年元月，最高人民檢察院、全國“整頓辦”、公安部、監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，其中第14條規(guī)定為：“人民檢察院依法對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況實施監(jiān)督……”；同年2月，最高人民檢察院又會同監(jiān)察部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下發(fā)了《關(guān)于加強行政機關(guān)與檢察機關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定：“國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當邀請最高人民檢察院參加；地方各級人民政府或政府授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當邀請同級檢察機關(guān)參加?！彼羞@些規(guī)定，為檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)建立“銜接機制”、介入行政執(zhí)法活動和行政調(diào)查活動提供了法律依據(jù)。

（二）銜接機制的正當性分析

首先，從行政權(quán)的本質(zhì)來看，在越來越多的社會管理中，國家行政權(quán)正發(fā)揮著越來越重要的保障社會穩(wěn)定和秩序的功能，社會的需要使行政權(quán)越來越強大。但行政權(quán)本質(zhì)上的特征，致使行使行政權(quán)力的行政主體在維護公共利益的同時，其自身的發(fā)展、膨脹必然形成對個體利益的侵害或威脅，產(chǎn)生行政主體的權(quán)力濫用。延伸到執(zhí)法層面的執(zhí)法個體上，行政權(quán)本身所具有的擴張性容易引發(fā)一系列職務(wù)犯罪。其次，從完善憲政體制的需要看，法治的本質(zhì)就是以權(quán)力制約權(quán)力，建設(shè)法治國家的核心是實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力。我國的檢察機關(guān)被設(shè)定為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，國家權(quán)力架構(gòu)之所以要做這樣的設(shè)計，其目的之一就是要彰顯對行政權(quán)的制約。中央提出的司法體制改革意見中強調(diào)了“完善法治就是要強化法律監(jiān)督”的思想，檢察機關(guān)審時度勢，及時開展對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督工作，根植于對國家公權(quán)力的制衡理論，是對完善憲政監(jiān)督體制的有益探索。再次，從法律監(jiān)督的含義來看，法律監(jiān)督又稱法制監(jiān)督，有廣、狹兩種理解。狹義的法律監(jiān)督是指有關(guān)國家機關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對立法、執(zhí)法和司法活動的合法性進行的監(jiān)察和督促。廣義的法律監(jiān)督是指由所有的國家機關(guān)、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)察和督促。憲法把檢察權(quán)定位為監(jiān)督權(quán)，承襲了蘇聯(lián)的法律監(jiān)督理論，將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，這其中必然包含著對一般監(jiān)督理論部分內(nèi)容及其合理性的認同。正是基于此，憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”應(yīng)作一般性的理解，雖然組織法和三大訴訟法規(guī)定的法律監(jiān)督基本上局限于對司法權(quán)的監(jiān)督，對行政的監(jiān)督基本上局限于行政機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督，但是根據(jù)憲法規(guī)定的一般性理解，不排除開辟法律監(jiān)督新的領(lǐng)域。最后，從法律監(jiān)督的價值定位來看，法律監(jiān)督存在的價值和全部內(nèi)容就在于維護公平正義。法律監(jiān)督就是要維護法的正確實施和統(tǒng)一。法律監(jiān)督的價值還在保障人權(quán)，保障人權(quán)是現(xiàn)代法治社會的標志，也是必須恪守的準則，法律監(jiān)督的要義不在于監(jiān)督民眾是否守法，而是監(jiān)督執(zhí)法者是否依法，其根本目的之一還在于避免執(zhí)法者利用權(quán)力侵犯公民的基本人權(quán)。法律監(jiān)督的價值在于保護社會，法律監(jiān)督必然是人權(quán)保障與社會保護的統(tǒng)一。當社會秩序混亂、人權(quán)保障被無端漠視、公平正義的社會價值目標受到挑戰(zhàn)時，建立銜接機制，適時介入執(zhí)法環(huán)節(jié)，便具有了重要意義。

（三）銜接機制的合理性分析

在我國原有的對行政權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督體系中，人大對政府工作報告審查、執(zhí)法檢查、述職評議、個案咨詢等方式，發(fā)現(xiàn)存在的問題十分有限，處理機制比較遲緩，彈劾、罷免機制不成熟?！般暯訖C制”的建立使檢察機關(guān)不僅對行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的人和事是否移交公安機關(guān)有權(quán)進行監(jiān)督，而且將移交案件情況與檢察機關(guān)對公安機關(guān)的刑事立案監(jiān)督銜接起來，賦予了檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法情況的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。形成既監(jiān)督行政執(zhí)法行為，又監(jiān)督行政執(zhí)法人員，同時啟動對公安機關(guān)立案活動和偵查活動的監(jiān)督程序，為人民檢察院全面履行法律監(jiān)督職能提供了契機和空間，豐富了檢察監(jiān)督的內(nèi)涵，更加彰顯了人民檢察院的地位和職能。一是可以有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進依法行政。違法行政行為，單靠主管部門或其他平行的監(jiān)督機關(guān)，不能達到應(yīng)有的監(jiān)督效果。而被侵害群體迫于行政權(quán)的強制力，多數(shù)不愿、不敢或不便尋求司法救助，尤其當違法行政行為侵犯的對象是公共利益時，更是無人主張訴權(quán)。檢察機關(guān)以公權(quán)力加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，有效地彌補了行政管理部門管理的滯后性和受侵害主體的被動性，從而有效地規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進依法行政。二是可以避免國家利益或公共利益遭受損失。對于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關(guān)系原則的制約，公民無法起訴。尤其是對當事人雙方惡意串通致使國有資產(chǎn)流失的情況，無人監(jiān)督就會造成大量國有資產(chǎn)流失。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，可以有效地避免因法律規(guī)定的制約機制的疏漏、而造成國家利益或公共利益的損失。三是可以維護處于弱勢地位群體的合法利益，促進社會和諧穩(wěn)定。作為國家司法機關(guān)的檢察機關(guān)，利用司法權(quán)對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，在出現(xiàn)訴訟時，介入訴訟，并以監(jiān)訴人參加訴訟，可以切實保護公民的合法權(quán)益及公共利益，化解社會矛盾。

二、檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制的現(xiàn)狀

最高人民檢察院會同有關(guān)部門下發(fā)的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，明確了檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件進行監(jiān)督的具體程序，拓寬了監(jiān)督渠道，完善了監(jiān)督手段，為檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)建立銜接機制提供了法律依據(jù)。僅2006年，全國檢察機關(guān)建議行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件857件，查辦徇私舞弊不移交刑事案件的行政執(zhí)法人員130人，取得了一定成效。但從各地實踐看，仍存在諸多問題。

（一）銜接機制不完善有待探索

檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)建立銜接機制是近年來檢察機關(guān)為強化對經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪案件的查處力度、克服以罰代刑的狀況、全面加強執(zhí)法監(jiān)督而進行的一項探索性的工作，由于沒有具體可行的成熟經(jīng)驗和做法，在探索建立機制上難免存在不完善的地方。一是未建立專人辦理和負責(zé)的聯(lián)系制度，一般除了每年兩次的聯(lián)席例會外，平時的通報制度沒有真正的起到作用。二是案件移送的相關(guān)文書制度沒有制定，沒有統(tǒng)一標準的案件線索移送文書，在查處案件時往往大都是通過口頭通知的形式，這就在案件的移送方面大大降低了辦事的效率。三是缺少責(zé)任和制約條款的規(guī)定。由于目前沒有法律明文規(guī)定，檢察機關(guān)與各行政執(zhí)法機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的各種規(guī)則和辦法，其效力位階很低，對行政執(zhí)法機關(guān)沒有強制效力，缺乏對行政機關(guān)責(zé)任的規(guī)定。行政機關(guān)是否嚴格執(zhí)行這些規(guī)定全憑自覺和對案件移送的認識，這就使得這些規(guī)定的效力大打折扣。四是在機制中對基層黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用沒有足夠的重視。各地黨政機關(guān)是當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，它理應(yīng)在維護市場經(jīng)濟秩序中發(fā)揮重要領(lǐng)導(dǎo)作用、積極參與和協(xié)調(diào)檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制中的矛盾，統(tǒng)一認識，從嚴、從快打擊犯罪活動，維護社會穩(wěn)定。但是，在機制的建立和平時的聯(lián)系中，一般都沒有發(fā)揮好當?shù)攸h委政府及主要領(lǐng)導(dǎo)的重要作用。

（二）認識和觀念不到位存在缺陷

近年來，行政執(zhí)法機關(guān)在查處案件上存在“四多、四少”的現(xiàn)象，即實際發(fā)生多、查處少；行政處理多，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；移送經(jīng)濟犯罪多，移送職務(wù)犯罪的少，這與有些行政執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)不高，認識和觀念不到位是分不開的。一方面是對法律的理解和掌握不到位。尤其是在對已發(fā)現(xiàn)的違法行為是否屬于刑事案件范疇這個問題上，不知道該行為違法程度是否已達到刑事立案標準，不能確定是否應(yīng)向司法機關(guān)移交該案，仍沿襲長期形成的習(xí)慣，往往以罰款了之。此外，由于長期以來行政執(zhí)法機關(guān)與公安、檢察機關(guān)聯(lián)系脫鉤，更加導(dǎo)致了“以罰代刑”現(xiàn)象的泛濫。另一方面是對社會危害性認識不到位。查閱行政機關(guān)的案件調(diào)查材料不難發(fā)現(xiàn)，有相當比例的經(jīng)濟處罰結(jié)案的行政處罰案件涉案數(shù)額已經(jīng)達到追刑標準，這反映出一些負有執(zhí)法權(quán)的行政單位，對經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪的危害性沒有深刻的認識，這也說明了“以罰代刑”問題不單單是個經(jīng)濟問題，更主要的是一個執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法觀念的問題。盡管建立起了銜接機制，如果一些行政執(zhí)法人員和單位的執(zhí)法素質(zhì)不高、執(zhí)法認識和觀念還不到位，那么這些機制也會存在致命的缺陷。

（三）法律規(guī)定不明確缺乏支持

雖然檢察機關(guān)享有監(jiān)督權(quán)，但這種權(quán)力的行使在法律的層面上沒有調(diào)查權(quán)和調(diào)卷權(quán)的保障。盡管許多檢察機關(guān)與相關(guān)行政執(zhí)法單位在建立的銜接機制中約定了檢察機關(guān)有調(diào)查和核實情況的權(quán)力，可以調(diào)閱有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)的相關(guān)執(zhí)法材料，但是在實際操作中，檢察機關(guān)所能看到的只是行政執(zhí)法機關(guān)愿意提供的那些材料。有時候，出于部門保護主義，行政執(zhí)法機關(guān)向檢察機關(guān)提供的材料往往是有限的，甚至是片面的。依據(jù)這些材料，檢察機關(guān)無法很好行使監(jiān)督權(quán)。而且，檢察機關(guān)由于沒有相應(yīng)的處罰權(quán)，無法對這些濫用職權(quán)而又尚不構(gòu)成犯罪的違法責(zé)任人給予相應(yīng)的處罰，監(jiān)督難以達到很好的效果，最終使得一些犯罪分子逃脫了法律的懲罰。

（四）犯罪行為更隱蔽難以查處

科技進步和創(chuàng)新帶來社會經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也帶來經(jīng)濟犯罪的多樣性和復(fù)雜性。由于經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生的各種交換、流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟行為日益復(fù)雜，而且存在著時間長、流轉(zhuǎn)快、地區(qū)廣等特點，一些犯罪分子往往采取化整為零的方式逃避查處，比如有些制售假煙的犯罪分子在表面上只有少量的假煙銷售，即使被查處也只是被行政處罰而已。由于行政執(zhí)法機關(guān)自身在查處此類案件的手段和方式上不像公安機關(guān)那樣具有較強的偵查能力和手段，在查處的力度上不夠深入，往往達不到追究違法行為人刑事責(zé)任的要求。同時，也由于行政執(zhí)法人員對相關(guān)的法律規(guī)范沒有學(xué)習(xí)好，理解不深透，導(dǎo)致移送刑事犯罪案件不及時、不主動，必然導(dǎo)致檢察機關(guān)在獲取案件信息、固定證據(jù)工作相對滯后，給犯罪分子留下了可乘之機。這些問題的存在，導(dǎo)致了行政執(zhí)法行為的不規(guī)范甚至不合法，行政執(zhí)法力度弱化，不利于打擊合力的形成。

三、檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制的完善

在10月19日湖北省人大常委會召開的專題座談會，省人大常委會副主任周堅衛(wèi)要求司法機關(guān)、行政執(zhí)法部門要進一步提高對出臺《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》重要意義的認識，加強配套制度建設(shè)，細化落實措施，加強督促檢查等舉措，全面推進、切實做好貫徹落實工作。來自湖北省高級法院、公安廳、司法廳、監(jiān)察廳、省政府法制辦等有關(guān)部門的負責(zé)人一致表示，將提高認識，強化措施，狠抓落實，增強接受檢察機關(guān)法律監(jiān)督的自覺性和主動性，配合、支持和幫助檢察機關(guān)加強和改進法律監(jiān)督工作。這些都為我們完善檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制打下了基礎(chǔ)。

（一）建立配套制度

為加強檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)之間的協(xié)作配合和監(jiān)督制約，各地結(jié)合具體實際，建立了檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制，并取得一定成效，但還需進一步完善。重點要立足于各職能單位在各司其職、各負其責(zé)、互相配合、互相制約的基礎(chǔ)上保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系，以形成打擊和預(yù)防合力，有效推進工作的順利開展。

1.建立聯(lián)席會議制度。一般檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)每年要召開二次以上的聯(lián)席會議例會，通報同期和年度打擊各類行政違法情況以及懲治與預(yù)防職務(wù)犯罪工作情況，分析工作中遇到的新情況、新問題，研究階段性的工作重點和措施。如遇工作中需要溝通的情況時，要隨時召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。

2.建立線索移送制度。各行政執(zhí)法機關(guān)在查處案件過程中，如發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作人員有貪污、賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪線索時，應(yīng)當及時向檢察院移送；檢察院在辦案過程中，如發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位和個人有其他違法違紀行為尚不構(gòu)成犯罪，但須追究黨紀、政紀、經(jīng)濟責(zé)任的，應(yīng)當提出檢察建議并連同證據(jù)材料移送相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)處理。

3.建立備案審查制度。公安機關(guān)之外的其他行政執(zhí)法機關(guān)對查處的重大行政違法案件和構(gòu)成犯罪向公安機關(guān)移送的案件，應(yīng)將有關(guān)材料報送檢察院相關(guān)職能部門備案審查；檢察院對查辦的行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件線索以及行政執(zhí)法機關(guān)工作人員涉嫌貪污、賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件的個案情況，應(yīng)適時向有關(guān)部門通報。如遇需為國家挽回經(jīng)濟損失的，檢察院應(yīng)將相關(guān)材料提供給相關(guān)部門。

4.建立介入調(diào)查制度。各行政執(zhí)法機關(guān)在開展重大執(zhí)法檢查活動和重大違法案件調(diào)查時，可以邀請檢察院相關(guān)部門派員參加；檢察院在查辦行政執(zhí)法機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件時，根據(jù)需要，也可邀請相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)派員協(xié)助調(diào)查；檢察院在查辦案件過程中，如需調(diào)取相關(guān)材料，或者就政策性、專業(yè)性問題提出咨詢，或者提請作出鑒定時，各相關(guān)職能部門應(yīng)予以配合。

5.建立日常聯(lián)系制度。確定各行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察科（大隊）負責(zé)人和檢察院預(yù)防部門負責(zé)人為日常聯(lián)絡(luò)員，及時通報刑法、行政法律、法規(guī)的最新規(guī)定，實行重大執(zhí)法信息共享。各職能單位在進行干部培訓(xùn)時，可邀請對方業(yè)務(wù)骨干授課，以提高執(zhí)法能力和專業(yè)化水平。各行政執(zhí)法機關(guān)進行重大建章立制需向檢察院預(yù)防部門咨詢時，預(yù)防部門要及時進行研究，并提出建議，共同做好相關(guān)執(zhí)法機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作。現(xiàn)在在部分檢察系統(tǒng)推行的“共建學(xué)習(xí)型組織”是日常聯(lián)系經(jīng)?；某晒嵺`，應(yīng)充實銜接機制的主體和內(nèi)容后，全面推開。

（二）提高執(zhí)法能力

要樹立全局觀念，形成打擊合力。行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、人民檢察院都要從有利于打擊犯罪的大局出發(fā)，加強工作聯(lián)系，加強協(xié)調(diào)配合，切實解決涉嫌犯罪案件移送中存在的突出問題，實現(xiàn)檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)的有效銜接，促進執(zhí)法資源的合理利用，提高工作效率，增強打擊的力度。行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)還應(yīng)從建立和完善法制經(jīng)濟的需求出發(fā)，認真履行法律賦予的職責(zé)，切實強化隊伍建設(shè)，有針對性地開展培訓(xùn)工作，提高執(zhí)法、司法人員的業(yè)務(wù)水平。一要開拓認識視野，在人才觀念上求突破；二要堅持用先進思想、科學(xué)發(fā)展觀武裝司法、執(zhí)法人員頭腦，增強隊伍的政治素質(zhì)和職業(yè)道德修養(yǎng)；三要健全對集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)以及執(zhí)法人員的檢查監(jiān)督機制和紀律約束制度，教育、督促集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)自覺接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、人民檢察院的監(jiān)督，切實加強和改進執(zhí)法作風(fēng)，確保嚴格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法。

（三）強化監(jiān)督職能

一要規(guī)范提前介入機制。檢察機關(guān)應(yīng)向前延伸法律監(jiān)督觸角，把監(jiān)督工作從執(zhí)法結(jié)果向執(zhí)法過程延伸，提前介入人民群眾反映強烈的行政執(zhí)法案件；提前介入檢察機關(guān)在檢查中發(fā)現(xiàn)的違法金額較大，涉及面廣，影響惡劣的尚未移送的案件；提前介入對于移送標準把握不準的涉罪案件。通過提前介入，強化對個案的協(xié)調(diào)和溝通，引導(dǎo)收集、固定和保全證據(jù)，防止時過境遷，造成證據(jù)流失，從而無法立案、訴訟。二要規(guī)范檢察建議制度。尤其是從法律上應(yīng)進一步明確檢察建議的法律效力，拒不落實檢察建議的要追究責(zé)任。三要規(guī)范責(zé)任追究。目前，不移交、不備案刑事案件問題已是引發(fā)執(zhí)法不公，社會矛盾激化的重要原因之一。刑法雖然有明確的不移交刑事案件罪，但現(xiàn)在均是部門行為，瀆職責(zé)任主體在司法實踐中已發(fā)生明顯變化，法律應(yīng)重新審視和規(guī)范。四要規(guī)范檢務(wù)公開。檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)在定期向黨委匯報案件查處情況的基礎(chǔ)上，應(yīng)當建立新聞發(fā)言人制度，定期向社會通報行政執(zhí)法和刑事司法有關(guān)情況，將法律監(jiān)督融入到社會監(jiān)督中，增強執(zhí)法的透明度和公正度。刑事司法與行政執(zhí)法的中心任務(wù)都是維護社會和諧穩(wěn)定，建立和完善檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)銜接機制，就是要協(xié)調(diào)、規(guī)范法律監(jiān)督與行政執(zhí)法工作的關(guān)系，最大限度地節(jié)約執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能，促進執(zhí)法公正。

（四）規(guī)范經(jīng)費保障

行政機關(guān)出于自身利益因素而大量進行 “以罰代刑”的狀況，從表面上看，問題出在部門和人員身上，但癥結(jié)與一些政府部門“只給權(quán)不給錢”的思維方式、在制度建設(shè)中預(yù)設(shè)的“以權(quán)力為資源”的傾向模式有關(guān)。而當權(quán)力事實上被執(zhí)法者默認為權(quán)力時，權(quán)力的公共性也就不復(fù)存在了。因此要真正解決行政機關(guān)“以罰代刑”的問題，從行政機關(guān)本身出發(fā)，政府部門必須確保行政執(zhí)法機關(guān)吃上“皇糧”，不吃“雜糧”，確保罰款決定與罰款收繳分離，實現(xiàn)真正意義上的收支兩條線，從制度上有效切斷執(zhí)法者權(quán)力與利益之間的聯(lián)系，讓他們專心執(zhí)法，嚴格執(zhí)法。

（五）探索相關(guān)立法

首先，對行政機關(guān)和檢察機關(guān)的信息共享機制應(yīng)當由全國人大通過專門法律予以確認。其次，作為配套措施，檢察機關(guān)對行政機關(guān)和刑事案件偵查機關(guān)的監(jiān)督，更適合通過全國人大修改《行政處罰法》和《刑事訴訟法》的形式，將監(jiān)督的范圍、程序和違反的法律后果以及行政執(zhí)法行為、行政訴訟證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位予以明確規(guī)定。再次，犯罪案件移送制度立法要細化。現(xiàn)行法律法規(guī)在如何保障各項監(jiān)督職權(quán)的行使方面規(guī)定得過于原則，甚至存在許多缺失和空白，使得許多監(jiān)督工作往往因為無據(jù)可依或者依據(jù)缺乏可操作性而舉步維艱，所以法律的制定一定要細化。對于行政機關(guān)刑事案件的移送，應(yīng)該而且必須制定統(tǒng)一的案件移送標準，這樣才能杜絕實踐中案件移送的隨意性。第四，行政責(zé)任與刑事責(zé)任要呼應(yīng)。要進一步完善行政責(zé)任與刑事責(zé)任的呼應(yīng)，加強行政立法與刑事立法之間的銜接。由于行政法里面規(guī)定的遞進為犯罪的行為，有些在現(xiàn)行刑法里沒有明確的罪名與之呼應(yīng)，根據(jù)“法無明文規(guī)定不為罪”的原則，就很難通過刑事處罰來規(guī)范此類行為，必然產(chǎn)生降格處理、以罰代刑的現(xiàn)象。由于我國目前行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接基本是采取遞進適用或二者并用法。所以，必然要求我們在修改、完善刑事法律時，必須充分考慮行政責(zé)任與刑事責(zé)任的呼應(yīng)問題，在刑事法律中明確設(shè)定與行政法中關(guān)于遞進為犯罪的行為相銜接的罪名，既符合罪刑法定原則，又增強行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接的操作性和實踐性。第五，要明確并完善檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督的范圍和方式。要建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制，加大檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督力度，法律賦予檢察機關(guān)更具體、可操作的權(quán)限。為了有效遏制當前執(zhí)法實踐中存在的“以罰代刑”現(xiàn)象，法律規(guī)范應(yīng)當賦予檢察機關(guān)對行政機關(guān)案件處理結(jié)果的調(diào)查權(quán)、對不移送理由的質(zhì)詢權(quán)和對違法不送的檢察建議等基本措施。另外，在法律賦予檢察機關(guān)各項權(quán)力的同時，還應(yīng)當明確實施的程序和相應(yīng)的法律后果，統(tǒng)一證據(jù)標準。對于行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)依法獲取的材料要統(tǒng)一證據(jù)標準，對在行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實物證據(jù)，可以視為司法機關(guān)依法收集、調(diào)取的證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)；對有關(guān)檢驗報告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料，司法機關(guān)只作出要式程序?qū)彶?，即可決定是否作為刑事訴訟證據(jù)；對在執(zhí)法過程制作的調(diào)查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄、自書材料等言詞證據(jù)材料，原則上要求司法人員重新制作（或收集），但確因有不可抗力原因（如原證人、陳述人死亡），經(jīng)公安機關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法事實的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)。對檢察機關(guān)、公安機關(guān)在立案前，應(yīng)行政執(zhí)法機關(guān)要求介入涉嫌犯罪案件參與聯(lián)合調(diào)查，按照最高人民檢察院、公安部有關(guān)刑事訴訟規(guī)定制作的調(diào)查筆錄，經(jīng)立案偵查階段依法核實，也應(yīng)當作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

*湖北省宜都市人民檢察院副檢察長［443300］