文◎宜都市人民檢察院“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”課題組

宜都市農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪現(xiàn)狀調(diào)查及預(yù)防對(duì)策研究

文◎宜都市人民檢察院“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”課題組

農(nóng)村基層組織人員是我國各級(jí)組織中最基層的干部，是直接面向群眾、面對(duì)基層工作的“村官”。他們手中掌握著一些直接涉及群眾利益的權(quán)力，行使著村基層組織的一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)、決定權(quán)和支配權(quán)。權(quán)力雖然有限，但直接面對(duì)基層群眾，其一言一行直接關(guān)系黨和政府的形象。近年來，村干部腐敗現(xiàn)象在一些地方日趨嚴(yán)重，違法犯罪案件頻發(fā)，令人深思。我們通過調(diào)查宜都市農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀入手，分析其原因，并提出村干部職務(wù)犯罪的預(yù)防對(duì)策。

一、宜都市農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪基本情況與原因分析

2001年以來，宜都市檢察院按照高檢院“依法打擊影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的犯罪活動(dòng)，重視查辦發(fā)生在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)、扶貧開發(fā)、退耕還林、農(nóng)村綜合改革等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中的職務(wù)犯罪，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的要求，充分發(fā)揮檢察職能作用，把查辦和預(yù)防農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪作為服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑，共立案查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件17件17人，占查辦職務(wù)犯罪案件總數(shù)的16.8%，其中涉案金額在貪污受賄5萬元以上、挪用公款10萬元以上大案7件。

（一）村干部自身素質(zhì)不高

一是少數(shù)村干部文化層次、政治素質(zhì)偏低。在宜都市檢察院查辦的職務(wù)犯罪的村干部中，大多數(shù)文化程度低，公仆意識(shí)淡化，全心全意為人民服務(wù)的思想不牢，特別是受社會(huì)上不正之風(fēng)的影響，私欲膨脹，貪占心理和僥幸心理日益增加。日常生活中，能占則占，能撈則撈。二是法律意識(shí)較差，法制觀念淡薄。部分村干部受文化教育程度的局限，加上平時(shí)不注重對(duì)政策和法律知識(shí)的學(xué)習(xí)研究，僅憑想當(dāng)然工作，一旦遇到問題，自己就分不清哪些行為是合法的，哪些是違反政策或違法犯罪行為，尤其表現(xiàn)在對(duì)挪用公款與正常借貸往往劃不清界限，把違法犯罪行為當(dāng)成正常經(jīng)濟(jì)往來去處理，從而稀里糊涂走上犯罪的道路。如某村書記曹某某在擔(dān)任會(huì)計(jì)期間，挪用征地補(bǔ)償款給他人做生意，案發(fā)后竟對(duì)檢察院辦案人員說：“借點(diǎn)錢給別人怎么就犯罪了？”

（二）村務(wù)公開流于形式

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。但該法從頒布至今，村務(wù)公開仍未落到實(shí)處。有的村“猶抱琵琶半遮面”，將一些無關(guān)緊要的東西寫進(jìn)村務(wù)公開欄，只公開一些不疼不癢的村務(wù)，而對(duì)反映強(qiáng)烈的村務(wù)卻巧妙回避，給群眾以避重就輕的感覺。如對(duì)群眾關(guān)心的村財(cái)務(wù)問題只公布幾項(xiàng)大的收支項(xiàng)目，具體支出項(xiàng)目群眾無法知曉。有的村則只公開成績，不公開問題，把村務(wù)公開欄變成了村干部不廉潔的擋箭牌，弄虛作假的“蓋頭”。有的村雖然公開了一些村務(wù)，但是公開后對(duì)群眾有何意見，有何反映不及時(shí)反饋，沒有達(dá)到真公開的目的。

（三）村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

目前，宜都市在村級(jí)財(cái)務(wù)管理上實(shí)行“村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”制度，即實(shí)行報(bào)帳會(huì)計(jì)，帳和錢均由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所統(tǒng)管。但從查辦的大部分發(fā)案村的財(cái)務(wù)管理情況來看，財(cái)務(wù)管理制度大多已裝框上墻，表面看起來雖然很健全，但大多只是寫在紙上、貼在墻上，講在會(huì)上，在實(shí)際執(zhí)行中存在漏洞，給不法分子提供了可趁之機(jī)。主要表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所對(duì)村財(cái)務(wù)支出缺乏實(shí)質(zhì)審查，對(duì)村集體財(cái)政違規(guī)開支未能做到事前控制，監(jiān)督效果不理想。如枝城鎮(zhèn)某村書記曹某某在擔(dān)任會(huì)計(jì)期間，僅憑轉(zhuǎn)帳支款申請即從鎮(zhèn)財(cái)政所將未簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，且未到帳的征地補(bǔ)償款23萬元預(yù)先支取。二是財(cái)務(wù)管理制度不健全。有的村主要干部為了掌握財(cái)經(jīng)大權(quán)，刻意削弱會(huì)計(jì)的職責(zé)，甚至直接兼任會(huì)計(jì)，按照財(cái)務(wù)制度要求應(yīng)由會(huì)計(jì)處理的財(cái)務(wù)工作，會(huì)計(jì)卻不能做，或根本就不知道是怎么回事；有的村會(huì)計(jì)甚至違背自己的意志幫助村主要領(lǐng)導(dǎo)干部弄虛作假；有的財(cái)會(huì)人員缺乏執(zhí)行財(cái)務(wù)制度的自覺性和原則性，對(duì)村主要干部言聽計(jì)從，成為村主要干部貪污挪用公款犯罪的幫手，甚至與村主要干部共同作案。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)以及集體資源管理不規(guī)范。有些村在集體企業(yè)、土地轉(zhuǎn)讓、出租、承包以及工程承包時(shí)，從不經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論，由個(gè)別村干部說了算，有的村干部為了個(gè)人利益在發(fā)包時(shí)偏向親友或搞假承包。如陸城街道辦事處某村書記劉某某在幫助他人辦理戶口遷移和建房手續(xù)、工程承包中大肆收受賄賂，村民集體上訪，造成了極壞的社會(huì)影響。

（四）監(jiān)督制約機(jī)制乏力

重使用、輕管理的后果導(dǎo)致村干部素質(zhì)下降，自律能力降低。對(duì)村干部中違法違紀(jì)的問題，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部片面理解“教育從嚴(yán)，處理從寬”的原則，一味強(qiáng)調(diào)教育，放棄法紀(jì)的懲處作用。有的借愛護(hù)之名，行袒護(hù)之實(shí)，該刑事處罰的只給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。有的對(duì)所謂“能人”、“功臣”的違法亂紀(jì)行為失之于寬、失之于軟，致使村干部逐漸蛻化、腐敗并走上違法犯罪道路。

二、預(yù)防對(duì)策

現(xiàn)在各地都在搞新農(nóng)村建設(shè)，涉及的物力、財(cái)力很大，如果不能有效地監(jiān)督農(nóng)村基層組織人員，預(yù)防他們的職務(wù)犯罪，有可能“新農(nóng)村建起來，村干部倒下去”，給農(nóng)村發(fā)展留下隱患。必須抓好農(nóng)村基層黨員干部廉政建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，增強(qiáng)解決自身問題的能力，才能充分發(fā)揮黨組織堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘作用，帶領(lǐng)農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村。

（一）加強(qiáng)對(duì)村干部的選用、教育和管理

一是從組織上嚴(yán)把干部質(zhì)量關(guān)，選好用好干部。對(duì)農(nóng)村干部的選用要充分考慮農(nóng)村不同于城鎮(zhèn)的人才資源和其他相對(duì)特定的環(huán)境、條件，首先考慮從本鄉(xiāng)本土中懂得鄉(xiāng)規(guī)民俗，尤其兼具一定群眾基礎(chǔ)，能得到當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)可、認(rèn)同的人中選用。另外，還可以多渠道、多形式地選調(diào)有涉農(nóng)專業(yè)、專長的“知識(shí)分子”到基層當(dāng)“村官”。二是加強(qiáng)對(duì)村干部的教育。主要包括文化素質(zhì)教育、權(quán)力觀教育和法治教育，增強(qiáng)村干部自律意識(shí)和法律意識(shí)。要真正遏制村干部職務(wù)犯罪，必須經(jīng)常對(duì)他們進(jìn)行黨的路線、方針、政策的宣傳教育和法律知識(shí)的普及，不斷提高其政策水平和法律意識(shí)，讓其明白自己手中的權(quán)力來自人民，屬于人民，權(quán)力應(yīng)服務(wù)于人民。三是加強(qiáng)對(duì)村干部的管理。通過對(duì)村干部實(shí)行任期目標(biāo)責(zé)任制、評(píng)議考核制、離任審計(jì)制，促使他們認(rèn)真聽取群眾意見，自覺接受群眾監(jiān)督。

（二）完善和落實(shí)監(jiān)督制約機(jī)制

一是要加強(qiáng)村級(jí)組織內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮村民組織的監(jiān)督主體作用。對(duì)容易發(fā)生犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，適當(dāng)分解權(quán)力，重大的事項(xiàng)由集體決定，不能一人說了算。二是進(jìn)一步完善“村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組”參與村級(jí)政務(wù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的制度。目前，宜都市各村由村民選舉若干人員組成“村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組”，參與村級(jí)政務(wù)、財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理。但是，查辦的村干部職務(wù)犯罪案件中暴露出來的小組成員普遍文化水平低、缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)常識(shí)等實(shí)際問題，削弱了其應(yīng)有的監(jiān)督作用，是村干部犯罪的一個(gè)客觀因素，需進(jìn)一步完善。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織、人事部門要完善對(duì)村干部的考評(píng)機(jī)制；紀(jì)檢監(jiān)察部門要強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要確保村民選舉能公平、公正、公開地進(jìn)行；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管，督促其建立、健全并落實(shí)財(cái)務(wù)管理制度；信訪部門要及時(shí)了解民意，對(duì)村民反映的問題要及時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)部門給予解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行全方位的有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，讓村民真正享有自治權(quán)，消除村民委員會(huì)的權(quán)力真空，有效防止村干部職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。

（三）適當(dāng)提高村干部福利待遇

農(nóng)村工作，千頭萬緒，紛繁復(fù)雜，都離不開村干部。村干部負(fù)責(zé)著最基層的工作，不但管行政，還管生產(chǎn)經(jīng)營；不但管人，還管地。扶貧濟(jì)困，由他們組織實(shí)施；修橋鋪路，也由他們統(tǒng)籌規(guī)劃；甚至紅白喜事，也離不開他們的參與。從身份來看，村官既是干部，又是農(nóng)民。機(jī)關(guān)干部，有一定的行政級(jí)別和相應(yīng)的工資福利待遇，而村干部卻沒有。做得再好，還是村干部，工資還是那么多。農(nóng)忙時(shí)，他們也要耕作收割。由于這些原因，不少村干部的積極性、主動(dòng)性難以調(diào)動(dòng)，很容易產(chǎn)生“能撈則撈，不撈白不撈”的補(bǔ)償心理，這也是當(dāng)前農(nóng)村基層干部所面臨的實(shí)際問題和困難。因此，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適當(dāng)提高村干部職務(wù)津貼標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村基層干部的生活提供一定的物質(zhì)保障。

（四）探索建立健全村級(jí)紀(jì)檢組織，改善村干部結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村設(shè)立村級(jí)紀(jì)檢小組或者在村黨支部設(shè)立紀(jì)檢委員，形成市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)紀(jì)檢網(wǎng)絡(luò)。紀(jì)檢小組或紀(jì)檢委員每半年以黨風(fēng)廉政建設(shè)、村級(jí)財(cái)務(wù)管理等為內(nèi)容向支部黨員大會(huì)報(bào)告一次工作，對(duì)農(nóng)村基層黨員干部進(jìn)行黨的紀(jì)律與工作作風(fēng)監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村黨員干部行為，推進(jìn)基層廉政建設(shè)，為新農(nóng)村建設(shè)、為構(gòu)建和諧社會(huì)提供有力保障。

（五）堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、打防結(jié)合”的方針，加大打擊預(yù)防力度

一方面，對(duì)農(nóng)民投訴舉報(bào)多的村干部，加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)督，進(jìn)行廉政談話、誡勉談話和警示談話。通過建立農(nóng)村巡回檢察室，定期到農(nóng)村開展職務(wù)犯罪預(yù)防咨詢服務(wù)巡回接待，并根據(jù)村委會(huì)的需要，以講座、座談、檢察建議等形式提出職務(wù)犯罪預(yù)防建議。另一方面，針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中，農(nóng)民群眾反映村干部違紀(jì)、違法、犯罪問題突出的現(xiàn)狀，在加大查辦村干部職務(wù)犯罪的同時(shí)，加強(qiáng)與紀(jì)檢、審計(jì)、信訪等部門的協(xié)調(diào)溝通，重視農(nóng)民的舉報(bào)和上訪內(nèi)容，特別是對(duì)群眾意見大，多次上訪，影響一方穩(wěn)定的大案堅(jiān)決從快查處，依法嚴(yán)肅處理，并將處理結(jié)果向群眾反饋。對(duì)不構(gòu)成犯罪的違紀(jì)案件，既要將查辦結(jié)果向群眾說明情況，同時(shí)也要給人民群眾一個(gè)滿意的答復(fù)，化解干群矛盾，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、農(nóng)民收入增加創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。