文◎田 超

做好檢察建議工作增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效

文◎田 超*

檢察建議是檢察職能的重要組成部分，對(duì)于增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效，預(yù)防和減少犯罪具有特定的作用。2009年11月17日，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）出臺(tái)，對(duì)檢察建議的提出原則、發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作了明確規(guī)定。但不可否認(rèn)的是，在實(shí)際工作中，由于種種原因，檢察建議的作用發(fā)揮并不充分，對(duì)檢察建議的落實(shí)還存在亟待解決的問(wèn)題。本文擬從分析實(shí)踐中檢察建議的工作現(xiàn)狀著手，探討做好檢察建議工作，增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效的辦法。

一、工作現(xiàn)狀

《規(guī)定》指出，檢察建議是是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。檢察建議主要是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的發(fā)案單位或有關(guān)部門在管理中存在的漏洞或弊端而提出的，起到亡羊補(bǔ)牢，預(yù)防犯罪再發(fā)生的作用，具有一定的效力和權(quán)威性。目前，在實(shí)際工作中，檢察建議還存在一些不容忽視的問(wèn)題：

一是形式不統(tǒng)一，管理不規(guī)范。檢察建議一般由各局科室自行制發(fā)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理要求。

二是質(zhì)量不高，針對(duì)性不強(qiáng)。部分檢察建議對(duì)發(fā)案的原因、特點(diǎn)和規(guī)律分析不夠細(xì)致，問(wèn)題把握不準(zhǔn)，原因挖掘不透，建議的理由闡述也不充分，針對(duì)性不強(qiáng)，改進(jìn)措施不具體，缺乏可操作性；建議事項(xiàng)泛泛而談，流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

三是發(fā)送對(duì)象單一，執(zhí)行效果差。在制發(fā)檢察建議時(shí)，有的檢察院過(guò)多地為發(fā)案單位著想，不管什么案件，都把建議直接并且只發(fā)給發(fā)案單位，而自己糾正自己的錯(cuò)誤往往是最難的，特別是當(dāng)涉案人員為單位主要負(fù)責(zé)人時(shí)，最終可能導(dǎo)致建議內(nèi)容無(wú)法落實(shí)、執(zhí)行。

四是跟蹤監(jiān)督未跟上，應(yīng)付了事。部分檢察建議發(fā)出后，由于承辦人工作任務(wù)繁忙或重視不足等原因，沒(méi)有及時(shí)與收文單位溝通交換意見(jiàn)，督促、協(xié)助其整改落實(shí)，特別是當(dāng)建議質(zhì)量本身不高時(shí)，很難引起收文單位重視。等到對(duì)案件進(jìn)行回訪考察時(shí)，承辦人才匆忙督促收文單位落實(shí)、回復(fù)，而收文單位此時(shí)往往也是草草完成回復(fù)、應(yīng)付了事。

五是考評(píng)機(jī)制不科學(xué)，為發(fā)而發(fā)。在對(duì)檢察建議落實(shí)情況的考核中，往往只以是否有收文單位的書(shū)面回復(fù)作為主要標(biāo)準(zhǔn)，而收文單位具體落實(shí)情況往往不重視。因此，承辦人普遍抱有見(jiàn)到回復(fù)就大功告成的想法，很少有在收到回復(fù)后還去開(kāi)展跟蹤回訪，了解收文單位的真實(shí)整改情況，從而導(dǎo)致部分檢察建議事實(shí)上“石沉大?！?，沒(méi)能達(dá)到制發(fā)檢察建議的初衷。

二、原因分析

一是對(duì)檢察建議的重視不夠。制發(fā)方和被建議單位在一定程度上有應(yīng)付形式、走過(guò)場(chǎng)思想。有的局科室為了考核加分而隨意發(fā)出檢察建議書(shū)，被建議單位對(duì)于檢察院發(fā)來(lái)的檢察建議書(shū)，通常只是讓辦公室的人寫(xiě)一篇回復(fù)交差了事，很少有認(rèn)真思考，找出問(wèn)題，進(jìn)行整改的，弱化了檢察建議的效果。

二是檢察建議在法律上缺乏權(quán)威性。檢察建議一詞沒(méi)有出現(xiàn)在國(guó)家的基本法律規(guī)定中而是出現(xiàn)在作為人民檢察院規(guī)范自身刑事訴訟行為的規(guī)范性文件之中。至今還沒(méi)有一部法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有檢察建議權(quán)，也沒(méi)有對(duì)其適用范圍、程序和保障等相關(guān)問(wèn)題作出法律規(guī)范。這種立法缺位的后果就直接導(dǎo)致了檢察建議缺乏法定性、職權(quán)性、程序性、約束性等法律屬性的特征，不能與檢察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的其他法律監(jiān)督行為相提并論，所以收到檢察建議的單位就可以將其置之不理，實(shí)踐中這樣的情況并不少見(jiàn)。

三是時(shí)間精力難以保證。一般來(lái)講，自偵部門一個(gè)案件從初查立案到偵查終結(jié)，干警要付出大量艱辛的勞動(dòng)，身心俱疲。刑檢部門面臨人少案件多的困境，為了使案件不在檢察環(huán)節(jié)梗塞，干警們加班加點(diǎn)審結(jié)案件，再開(kāi)展檢察建議工作在時(shí)間和精力上都難以保證，大多草率應(yīng)付。

四是工作主動(dòng)性不強(qiáng)。按檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作職能分工，不少部門都有發(fā)檢察建議的職責(zé)，但實(shí)際工作中，一些干警大局意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督意識(shí)弱化，對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在的漏洞視而不見(jiàn)，存在就案辦案的思想。

五是對(duì)檢察建議的格式、內(nèi)容等方面缺乏嚴(yán)格、統(tǒng)一的要求。

三、對(duì)策探討

一是強(qiáng)化針對(duì)性和操作性，寧缺勿濫。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)的一種外部法律文書(shū)，在制發(fā)前應(yīng)權(quán)衡利弊，充分考慮發(fā)出后可能產(chǎn)生的法律效果和社會(huì)效果，做到慎之又慎，確有必要發(fā)出的，方可依法制發(fā)，切忌為了應(yīng)付了事而濫發(fā)。為提高建議的針對(duì)性，在制作檢察建議時(shí)要充分利用偵查、審查中發(fā)現(xiàn)和查證的事實(shí)，深入了解收文單位行業(yè)規(guī)范、工作流程，剖析發(fā)案的深層次原因，否則建議就會(huì)變成外行指導(dǎo)內(nèi)行。建議的內(nèi)容要一針見(jiàn)血，做到言之有物、言之有理、言之有據(jù)，切忌含糊不清。以指出發(fā)案單位管理上存在漏洞為例，檢察建議不但要指出存在漏洞，還要指出是什么環(huán)節(jié)存在漏洞，存在什么樣的漏洞；對(duì)于如何整改，也要有基本明確的措施，這才能引起收文單位的重視，便于其執(zhí)行、落實(shí)。

二是規(guī)范審批和應(yīng)用制度，確保質(zhì)量?！兑?guī)定》第9條要求：“各級(jí)人民檢察院辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書(shū)的文稿審核、編號(hào)工作”。工作中，辦公室主要是對(duì)檢察建議的行文格式進(jìn)行審核，避免出現(xiàn)多種格式的檢察建議。內(nèi)容上主要還是業(yè)務(wù)部門自身把關(guān)，可以要求承辦人制作檢察建議后，由部門負(fù)責(zé)人審核，再呈送檢察長(zhǎng)或主管檢察長(zhǎng)簽發(fā)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。同時(shí)，也應(yīng)明確要求辦公室審核的范圍要包括建議所提到的問(wèn)題、對(duì)策，若發(fā)現(xiàn)建議內(nèi)容明顯缺乏針對(duì)性、操作性的，應(yīng)與承辦部門協(xié)商后作相應(yīng)修改。

三是將檢察建議發(fā)往或抄送發(fā)案單位的主管部門。將檢察建議發(fā)往或抄送發(fā)案單位的主管部門，可以幫助主管部門詳細(xì)了解下屬單位存在的問(wèn)題和原因，并督促其落實(shí)，從而很好地解決建議內(nèi)容執(zhí)行、落實(shí)難的問(wèn)題。

四是強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，依法提高建議的執(zhí)行力。對(duì)于收文單位認(rèn)為建議正確，愿意接受建議的，要積極協(xié)助其完善整改措施。對(duì)于收文后無(wú)動(dòng)于衷的，要主動(dòng)聯(lián)系、走訪，分析其原因：因?yàn)榻ㄗh本身不妥的，要及時(shí)糾正；對(duì)建議本身沒(méi)有問(wèn)題而拒不接受的，可以依法建議其相關(guān)主管部門督促其落實(shí)。對(duì)涉及職務(wù)犯罪預(yù)防的檢察建議，可以由自偵部門與預(yù)防部門共同組織實(shí)施，做到辦案與預(yù)防同步進(jìn)行，并由預(yù)防部門牽頭承擔(dān)建議發(fā)出后的溝通、協(xié)調(diào)工作。這樣，既也可以使自偵部門盡早從個(gè)案中解放出來(lái)，又可以拓寬預(yù)防部門工作領(lǐng)域，增強(qiáng)預(yù)防實(shí)效。

五是加強(qiáng)回訪考察，確保建議取得實(shí)效。檢察機(jī)關(guān)收到被建議單位的回復(fù)后，應(yīng)當(dāng)組織人員適時(shí)對(duì)收文單位開(kāi)展回訪，考察檢察建議落實(shí)情況。在必要和適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，還可以與收文單位建立起預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)系機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大檢察建議的后續(xù)預(yù)防作用。

六是完善考核辦法。建議上級(jí)院在制定考核辦法時(shí)，不只考核檢察建議數(shù)量，更要考核建議質(zhì)量，既考核檢察建議書(shū)的制作質(zhì)量，還要考核檢察建議的效果質(zhì)量，只有這樣，才能使檢察建議更能發(fā)揮積極有效的作用。

*湖北省宜都市人民檢察院政治處副主任［443300］