□ 劉劍雄 朱雄兵

技術(shù)移民的國際經(jīng)*驗與中國改革趨勢

□ 劉劍雄 朱雄兵

技術(shù)移民是各國人力資源的重要組成部分?，F(xiàn)代技術(shù)移民對接受國來說已經(jīng)成為一支不可忽視的建設(shè)力量。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要積極應(yīng)對全球化的潮流,推動勞動力資源在全球?qū)用嫔系牧鲃优渲?既包括人力資源的輸出也包括人力資源的輸入。許多國家在技術(shù)移民問題上,已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的政策經(jīng)驗,我們要借鑒這些成功的理念和技術(shù),在準(zhǔn)入制度、綠卡制度、永久居留權(quán)等方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新,推動中國出入境管理法的改造和重塑,適時制定中國的《移民法》,使中國關(guān)于技術(shù)移民的公共政策盡快成熟和完善起來。應(yīng)該把技術(shù)移民上升到戰(zhàn)略高度,推動各相關(guān)政策部門協(xié)調(diào)合作,制定專門的吸引人才回流計劃和吸引外國高級人才計劃,并提供專項資金,制定特殊政策,以使更多高級人才為我國所用。

技術(shù)移民 國際經(jīng)驗 公共政策

從20世紀(jì)80年代以來,各個重要國家移民法的核心由親屬移民、人道主義移民轉(zhuǎn)向了技術(shù)移民和投資移民,也就是經(jīng)濟(jì)移民。經(jīng)濟(jì)移民制是20世紀(jì)60、70年代發(fā)展起來的,以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸收本國所需要的資本和技術(shù)人才為目的的一項新型移民制度。經(jīng)濟(jì)移民包括技術(shù)移民和投資移民。經(jīng)濟(jì)移民制集中體現(xiàn)了這些國家移民政策上的傾向,是指移民接受國根據(jù)本國對專業(yè)人才和外國資本的需求,確定并適時調(diào)整外國技術(shù)性人才和投資者永久移民的條件、程序和配額,按照遞交申請先后予以審批的一項移民管理制度。經(jīng)濟(jì)移民主要通過計分制或者縝密的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批,也是當(dāng)今世界永久移民體系中最為重要的移民類別。經(jīng)濟(jì)移民為移民接受國創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。[1]

本文首先從理論上對技術(shù)移民問題做了梳理,然后介紹美國、加拿大等移民國家比較規(guī)范的技術(shù)移民政策和法規(guī),最后,對中國的技術(shù)移民政策改革提出相應(yīng)的政策建議。

一、導(dǎo)言

當(dāng)前在許多國家,國際移民不可避免地占據(jù)了公共議事日程的一席之地?，F(xiàn)代移民對接受國來說已經(jīng)成為一支不可忽視的建設(shè)力量。不過,本地的公民與外來的移民在民族、宗教和文化方面的差異,也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)、社會和政治問題。尤其是主要的發(fā)達(dá)國家,成為發(fā)展中國家移民的主要目的地。在這些國家,國際移民已經(jīng)成為公共政策的一個主要議題,被推到公共的聚光燈下,引起了公眾的關(guān)心。國際移民在政治上的意義,吸引了大量地理學(xué)家、人口學(xué)家、社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及其他社會科學(xué)家的注意。這些移民接受國按照國家發(fā)展的需求,不斷推出積極的移民政策,以克服社會老齡化的趨勢、不斷充實勞動力市場新興的精英力量。另外一個方面,他們也采取了若干政策,以期消除或至少是減少這種短期、中期內(nèi)看來不可能改變的潮流所帶來的不利影響?？偠灾?國際移民問題已經(jīng)成為人力資本建構(gòu)的一個方面,成為這些發(fā)達(dá)國家公共政策的一個重要議題。

在我國,移民問題探討的重心是國內(nèi)移民問題。20世紀(jì)90年代中后期,我國出現(xiàn)了往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)工潮現(xiàn)象。這最先得到社會學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的關(guān)注。這些研究者最先嘗試用新古典主義經(jīng)濟(jì)理論,尤其是阿瑟·劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論來描述和解釋這種勞動力要素的重新配置現(xiàn)象。這之后又引申到人口增長與長期經(jīng)濟(jì)增長、城市化與工業(yè)化問題的探討。其實,勞動力的流動配置除了國內(nèi)勞動力市場的考察外,還應(yīng)該包括勞動力資源的輸出和輸入問題,也就是國際移民的問題。這是勞動力要素在全球進(jìn)行優(yōu)化配置的一個過程。但是在我國,國際移民問題作為一項公共政策在研究界的探討還較為薄弱,在公共政策的議題當(dāng)中還沒有從一項被動的策略轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椫鲃拥膽?zhàn)略來加以審視。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界,國際移民的研究主要集中在歷史學(xué)界、文化學(xué)界、地理學(xué)界、人口學(xué)界或者國際關(guān)系領(lǐng)域,對國際學(xué)界的人口遷移理論作了些許譯介和梳理,探討較多的是國際人口流動的動因、特點和發(fā)展趨勢,對國際移民的后果和影響以及真正把中國作為輸出國和接受國的探討則較少。在公共政策層面上,也開始了對各國國際移民政策比較的研究,但總體上還沒有將其作為人力資本培育的一項戰(zhàn)略納入長期的公共政策安排當(dāng)中來考慮。

我國在歷史上外來移民所占比例很小,所以國際移民一直沒有像在西方一些國家那樣重要。在美國、加拿大等移民國家,外來移民是國家建立的主體,國際移民已經(jīng)成為長期經(jīng)濟(jì)增長、社會建構(gòu)相關(guān)聯(lián)的一個部分。尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束以來,全球化的進(jìn)程加速了各國之間移民的流動,不單是發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家的單向流動,而是呈現(xiàn)出發(fā)展中國家之間、發(fā)達(dá)國家之間、發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間多向流動的景象。各國紛紛把國際移民作為一支重要的國家建設(shè)力量來利用,不斷調(diào)整公共政策,使其朝著有利于國家利益的方向來引導(dǎo)。各國把移民劃分為若干類,對其中某些類的移民加以鼓勵,而對另一些則加以限制。如果不了解推動移民流動的經(jīng)濟(jì)、社會和文化因素,并以此作為制訂政策的根據(jù),則各種推動和限制條例未必能產(chǎn)生作用(UNDP,1999)。我國自明清以來就是作為一個移民輸出國,尤其是改革開放三十年來對外移民的數(shù)量大幅增加,速度也呈加快趨勢,在研究和政策中,我們也歷來倚重于對宗主國華人華僑的描述和研究。同時,隨著中國在全球的地位和吸引力都在逐步上升,我國作為移民輸出國和接受國的雙重形象越來越明顯。這要求我們把國際移民的輸出和輸入作為一個完整的課題來研究,把國際移民作為人力資本培育、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部力量,納入到公共政策的長遠(yuǎn)討論和設(shè)計當(dāng)中來。

二、部分典型國家和地區(qū)技術(shù)移民政策

技術(shù)移民是國際移民中的最重要的部分,也是各國制定相關(guān)法律法規(guī)比較詳細(xì)的部分。技術(shù)移民或技術(shù)工人移民(skilled worker)“是指沒有親屬關(guān)系而完全依靠個人的專業(yè)技能申請移民的外國人,一般包括企業(yè)家、醫(yī)生、工程師、商人、投資者以及退休人員等。技術(shù)移民由于沒有經(jīng)濟(jì)擔(dān)保人,因而必須對其學(xué)歷、年齡、工作年限及職業(yè)進(jìn)行計分考核,達(dá)到規(guī)定的分?jǐn)?shù)才能被批準(zhǔn)?！盵2](P16)以下簡略介紹一些典型國家和地區(qū)的技術(shù)移民政策。

(一)美國的技術(shù)移民政策

美國1952年頒布的《外來移民與國籍法》中關(guān)于優(yōu)先入境原則規(guī)定,總限額中的50%將優(yōu)先用于那些具有技術(shù)專長和突出才能的移民。[3]1988年3月,美國參議院通過了《肯尼迪——辛普森法案》,美國移民政策開始轉(zhuǎn)向主要以專業(yè)技能和英語水平來考慮接納外國移民。根據(jù)這個法案,外國的熟練工人、工程師和經(jīng)營管理人員被優(yōu)先批準(zhǔn)遷居美國。1990年11月28日由布什總統(tǒng)簽署的新的移民法把該法案中的一些主要條款全部列入,并正式付諸實施。[4]

美國稱技術(shù)移民為職業(yè)移民或工作移民。根據(jù)1996年的移民法案,美國每年提供14萬個移民簽證給職業(yè)移民、特殊移民和投資移民。目前職業(yè)移民的分類和配額均按1996年移民法案而定。

美國近些年來對移民加以選擇和限制,優(yōu)先考慮美國緊缺技術(shù)和才能的任何專業(yè)人員以及在藝術(shù)和科學(xué)方面具有特殊才能者。職業(yè)優(yōu)先的有三類[5](PP78-79):

第一類:一是具有特別能力者,指在科學(xué)、藝術(shù)、教育、商業(yè)和體育領(lǐng)域中具有超出普通人能力的人。此人應(yīng)具有公認(rèn)的杰出成就并享有全國或世界聲譽(yù);二是杰出教授或研究人員,指在某一學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域中取得杰出成就的教授或研究人員,其成就也必須為國際所公認(rèn)并獲得重大學(xué)術(shù)獎;三是跨國公司行政主管和經(jīng)理。

第二類:首先是具有高等學(xué)位的專業(yè)人員。專業(yè)人員,即從事那些至少需要經(jīng)過高等專業(yè)教育或具有同等專業(yè)知識水平才能夠從事之專業(yè)性工作的人。從事典型的專業(yè)性工作一般包括律師、會計師、醫(yī)生、工程師、化學(xué)家等;二是具有杰出才能的外國人,這一分類僅指在科學(xué)、藝術(shù)和商業(yè)領(lǐng)域中具有杰出才能的人。

第三類:這一類優(yōu)先職業(yè)共分為三個小類,即沒有高等學(xué)位的專業(yè)人員、技術(shù)工人和非技術(shù)工人。特別的,技術(shù)工人指所從事的工作既不是專業(yè)性工作,也無須取得學(xué)位即能從事之工作。但該工作至少需要2年的培訓(xùn)或工作經(jīng)驗方能從事。當(dāng)然,這里只是泛指。如果某項特定的工作,比如印刷機(jī)械修理,需要3年的培訓(xùn)或工作經(jīng)驗才能算技術(shù)工人,那么申請時也須符合這一要求。

(二)澳大利亞的技術(shù)移民政策[6]

澳大利亞是一個移民國家,移民政策是其基本國策之一,而技術(shù)型移民政策在其移民政策中占有重要地位。

從澳大利亞發(fā)展的歷史來看,移民政策同政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)息息相關(guān)。二戰(zhàn)后初期,澳大利亞政府為彌補(bǔ)勞動力短缺,一般基于移民的勞動能力而讓其入境。工業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)建設(shè)對非技術(shù)勞動力的需求引發(fā)了二戰(zhàn)后澳大利亞第一移民潮。

不過,近30年來,澳大利亞政府大幅度修改了移民政策,移民的選擇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了重大變化,技術(shù)型移民日益占有重要地位。

惠特拉姆政府1972年上臺執(zhí)政后開始引入“入境的移民必須擁有澳大利亞所需要的某種技術(shù)”的理念。在結(jié)構(gòu)化選擇評估體制(Structured Selection Assessment System)下,移民官員根據(jù)澳大利亞所需技術(shù)人才和其他條件制作表格,然后對申請者的個人及社會因素進(jìn)行評估。

1979年,弗雷澤政府開始以一種更加細(xì)化的、被稱為量化多因素評估體制(Numerical Multi-factor Assessment System)的積分制取代了結(jié)構(gòu)化選擇評估體制。該體制試圖更多地強(qiáng)調(diào)移民的技術(shù)水平,給予高技術(shù)和高學(xué)歷者一定的積分。

20世紀(jì)80年代以來,澳大利亞一直鼓勵具有專業(yè)技術(shù)的移民入境。1982年,移民評估體制(Migrant Assessment System)取代了量化多因素評估體制。新體制給予申請者的技術(shù)以更多的積分,大量技術(shù)型移民涌入澳大利亞。

1988年和1989年,著名的“菲茨杰拉德報告”(Fitzgerald Report)和“加諾特報告”(Gamaut Report)相繼出臺,在很大程度上改變了澳大利亞移民政策的走向,開始強(qiáng)調(diào)具有高技術(shù)的“人力資本”(Human Capital),而不把注意力放在制造業(yè)工人上,開始注重移民的素質(zhì),對家庭團(tuán)聚型移民和難民的人道主義關(guān)注開始減弱?！胺拼慕芾聢蟾妗苯ㄗh政府將每年的移民計劃增至15萬名,將移民選擇的焦點轉(zhuǎn)向“有專業(yè)技術(shù)的”年輕移民,認(rèn)為移民選擇的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是技術(shù)因素而不是人道主義和家庭因素。

澳大利亞對技術(shù)型移民的選擇標(biāo)準(zhǔn)包括接受教育的水平、工作經(jīng)驗、英語能力和年齡等。

(三)加拿大的技術(shù)移民政策

加拿大也是成功吸引技術(shù)移民的國家,根據(jù)官方統(tǒng)計,加拿大每年吸收約20萬移民,其中技術(shù)移民占60%以上。[7](P263)準(zhǔn)許入境的技術(shù)工人分為兩類:一類是企業(yè)家、投資者和經(jīng)過考核的技術(shù)工人。準(zhǔn)許入境的技術(shù)移民一般是看其教育和技術(shù)水平。

加拿大技術(shù)移民具有以下的特點:不要求申請人在加拿大有親屬或經(jīng)濟(jì)擔(dān)保;不必在加拿大找到雇主才能申請;一人成功,即可實現(xiàn)家庭移民;申請者移民獲準(zhǔn)有利親屬移民;可申請的職業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域?qū)拸V;不需托福等英語成績。[2](P16)

對技術(shù)移民資格的認(rèn)定,加拿大移民局有一整套相當(dāng)復(fù)雜的計分方法。該方法主要是根據(jù)申請人的學(xué)歷、專業(yè)、語言(英語、法語)程度、工作經(jīng)驗、年齡、在加拿大有無親屬、在加有否工作安排等情況計分。按照這種方法計算出的總分最低須達(dá)到70分①后下調(diào)為67分,見加拿大聯(lián)邦技術(shù)移民分?jǐn)?shù)下調(diào)為67分[J].國際人才交流,2004(2).,其技術(shù)移民申請才有可能被接受。但是達(dá)到70分并不能保證移民一定成功,還要看申請人所從事的專業(yè)是否為加拿大所需要。加拿大移民部公布一份加拿大目前所需專業(yè)的清單,這份清單上的專業(yè)根據(jù)就業(yè)市場的變化而經(jīng)常調(diào)整。如果申請人從事的職業(yè)是工程師、技師、職業(yè)理療師等,還需要做職業(yè)資格評估。[8]

(四)英國的技術(shù)移民政策

英國是一個高福利國家,國民享有免費醫(yī)療、教育等,由于英國社會老齡化問題嚴(yán)重,所以迫切需要具有一定技能的社會成員支撐起國家的福利制度。為此,英國政府一直在有計劃地吸收高素質(zhì)的技術(shù)工人。2002年1月28日,在經(jīng)過數(shù)年的醞釀和辯論后,英國高技術(shù)移民政策出臺了。當(dāng)年這一移民政策就為英國招徠了7000多名世界各地的高技術(shù)雇員。2003年1月28日,這一政策正式實施。英國這一吸引技術(shù)人才的移民政策相對比較完善,澳大利亞就參照了英國移民政策對本國的商業(yè)移民政策做了修改。英國的移民也采取評分制度,另外英國的技術(shù)移民沒有硬性地對語言、職業(yè)做出苛刻的規(guī)定。不過英國政府的這一計劃下的“移民”只是一個長期工作簽證,通常有效期為一年,期滿后如果滿足條件可以申請續(xù)簽。[9]

(五)法國的技術(shù)移民政策

法國早在1945年就頒布了《外國人入境和居留法》,同時成立了國家移民局,由移民局主管審查、接收外國勞工移民和入境居留期間的管理。1978年和1981年先后兩次修訂了《外國人入境和居留法》,規(guī)定無論是旅游者還是做工者,都必須具備充足的經(jīng)濟(jì)來源,才能獲準(zhǔn)入境。1987年7月18日,法國又通過了新《外國人入境與居留法》,對在法國境內(nèi)非法居留的外國人,作出了嚴(yán)厲懲罰的規(guī)定。按照法國頒布的《外國人入境和居留法》的規(guī)定,經(jīng)許可入境的外國人,在法國期間分別享有三種居留資格,即臨時居留者資格、短期居留者資格和長期居留者資格。2006年5月17日,法國國民議會通過了由原內(nèi)政部長(現(xiàn)法國總統(tǒng))薩科齊提交的一項旨在加強(qiáng)移民控制的法案。該法案貫徹了薩科齊變“被動接受移民”為“主動選擇移民”的主張,提出對高學(xué)歷、高技術(shù)移民進(jìn)行有選擇的接納。

“選擇性移民”政策,是在英美及其他西歐國家已經(jīng)廣泛實施,并被證明行之有效之后,被法國所采納。法國的新移民法案和其他各國“選擇性移民”大同小異,也是按行業(yè)篩選短缺性技術(shù)移民,按積分篩選留學(xué)生,按技能、年齡篩選經(jīng)濟(jì)性移民等等。其出發(fā)點都是為了“實用”,即讓新移民能填補(bǔ)短缺行業(yè)的勞動力需求,而限制新移民占據(jù)法國人的勞動崗位。[10]

(六)其他一些國家和地區(qū)的政策

作為美國和加拿大的最大的人才供應(yīng)地,亞洲面臨著人才開發(fā)和人才回流的問題。亞洲各國如韓國、新加坡、印度、中國臺灣地區(qū)都加大了吸引人才回歸的力度,在“拉力”的作用下,“人才回流”逐漸形成。

韓國在20世紀(jì)50-70年代是典型的人才外流國,90%左右的留學(xué)生學(xué)成不歸。而進(jìn)入80年代,其外流的人才紛紛回國,特別是90年代以來,其人才回歸迅速增多,回歸率達(dá)到60%。這與他們采取有效的人才回歸的戰(zhàn)略直接相關(guān)。韓國從20世紀(jì)60年代,就開始擬定了“人才回歸計劃”,在美國、日本和歐洲相繼建立了“韓國科學(xué)家工程師協(xié)會”,吸引了大量人才?！绊n國政府為剛回國的科學(xué)家建立科研院所,并且授予他們受人尊敬的職位和科研自主權(quán)。雖然,以后私營機(jī)構(gòu)在為回國人員提供資助方面發(fā)揮了巨大作用,但開始時,回國的費用是由國家承擔(dān)的,而且國家給予了他們高薪待遇。”[11]

新加坡采取行之有效的措施,吸引人才回國。新加坡以前約有1/3人才流向海外。為了吸引海外人才回歸,新加坡政府于1978年設(shè)立科技部,先后資助并組織實施了“長期回國計劃”、“臨時回國計劃”、“外國學(xué)者訪問計劃”。從20世紀(jì)80年代開始,新加坡就已經(jīng)有計劃、有組織地實施吸引海外科技專業(yè)人才的政策和措施。

印度政府采取積極有效的措施,吸引“海歸”。從20世紀(jì)60年代開始,印度政府就投資創(chuàng)建了“科學(xué)人才庫”,負(fù)責(zé)接納愿意回國工作的印度人。印度政府在主要發(fā)達(dá)國家都建有海外專家人才數(shù)據(jù)庫,尤其重視那些能為印度重點項目解決難題的人才。為吸引人才回國,印度政府還斥巨資興建了科學(xué)城,作為國外人員回國工作的永久基地。從20世紀(jì)開始,印度政府對軟件產(chǎn)業(yè)實行了一系列政策優(yōu)惠,創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境,為海外留學(xué)或者工作人員回國開辦軟件企業(yè)或者從事軟件開發(fā)大開“綠燈”。[12]

中國臺灣地區(qū)在吸引科學(xué)家和工程技術(shù)人員回流方面也進(jìn)行了積極的努力。臺灣為留學(xué)回歸人員提供路費,幫助他們解決就業(yè)安置的問題,還為他們的商業(yè)投資提供資助。去美國招募人才時,官員向臺灣移民許以可與美國收入相媲美的工資、改善了的工作和生活條件,以及學(xué)校的優(yōu)惠。[11]

三、中國的技術(shù)移民政策

(一)中國的技術(shù)移民問題

最近20年以來,中國公費派出留學(xué)人員達(dá)到32萬人,其中僅11萬人學(xué)成歸國,自費留學(xué)的人員回國率與此相比更低?！爸橇ν饬鳌眴栴}我們并不陌生,關(guān)于這一話題的討論貫穿了改革開放三十年的歷程。不同的是,似乎20世紀(jì)80年代的討論側(cè)重于留學(xué)與愛國主義的關(guān)系等涉及國家政治和個人情感的問題,而90年代更多聚焦于經(jīng)濟(jì)維度:留學(xué)被看作一項可以用金錢量化的人力資本投資,較少賦予政治含義。

改革開放30多年來,來華留學(xué)的外國學(xué)生數(shù)量也大幅增長。2008年度來華留學(xué)人數(shù)首次突破20萬。其中韓國、美國、日本三國來華留學(xué)人數(shù)位列前三甲。2008年共有來自189個國家和地區(qū)的223, 499名各類來華留學(xué)人員,分布在全國31個省、自治區(qū)、直轄市的592所高等院校、科研院所和其他教學(xué)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí),比2007年增長了14.32%。2008年,中央財政對來華留學(xué)工作加大了投入力度,中國政府獎學(xué)金發(fā)放規(guī)模及受益范圍明顯擴(kuò)大。2008年,中國政府獎學(xué)金總?cè)藬?shù)達(dá)到了13,516名,同比增長33.15%。自費留學(xué)人員達(dá)到了209,983人,同比增長13.29%。雖然來華留學(xué)學(xué)生并不是所有學(xué)生均有機(jī)會留在中國工作,不過隨著來華留學(xué)人員數(shù)量的增加,完成學(xué)業(yè)后留在中國短期或長期工作的人員越來越多。

需要注意的新現(xiàn)象是,中國已經(jīng)迎來了海外留學(xué)生的回潮時期,這表現(xiàn)在“海歸派”的涌現(xiàn)和不絕于耳的相關(guān)討論。近些年有學(xué)者做過研究,在對2000名硅谷移民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),來自大中華區(qū)的華人占到硅谷外來技術(shù)移民的46%,其中43%愿意在未來適當(dāng)時機(jī)回國工作,77%在硅谷的華人稱自己已有一個以上的朋友或同事回國。在此之前也曾經(jīng)歷過類似的現(xiàn)象,兩者背后都隱藏著大中華地區(qū)高速增長的經(jīng)濟(jì)誘因。對于這些華人華僑,我們的相關(guān)政策要作好充分的引流工作,使其成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、充實勞動力市場的精英力量,成為提升人力資本的新興力量,以深化我國的改革開放的進(jìn)程。另外隨著我國國力的提升,我國在世界上的地位和吸引力也都在不斷提高,來我國投資、經(jīng)商、學(xué)習(xí)、工作的外來移民越來越多。這些國際移民中既有短期移民也有長期移民,既有來自發(fā)達(dá)國家的也有發(fā)展中國家的。這些移民帶來了投資、技術(shù)、觀念,有利于我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也有利于我們文化、社會的多元化。這些國際移民成為他國了解我國的一個載體,能夠促進(jìn)我國國際形象的傳播,促進(jìn)我國改革開放、融入全球化的進(jìn)程。作為國際移民接受國,海外的華人華僑和外國人士都是我們引流和吸收的對象,我們在國際移民的政策安排中,要充分發(fā)揮這些國際移民的積極力量,使其促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。

(二)中國的技術(shù)移民政策

1983年7月8日,鄧小平同志約見幾位中央負(fù)責(zé)同志,發(fā)表了《利用外國智力和擴(kuò)大對外開放》的重要講話。這篇講話,把利用國外智力的問題放在了我國對外開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略位置上。境外來中國大陸工作的專家從20世紀(jì)80年代末每年不足1萬人次到2008年的達(dá)近48萬人次。[13]

在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2002 -2005年全國人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》中就已經(jīng)提出了我國將研究制定投資移民法和技術(shù)移民法,以便吸引更多的海外高級人才到我國工作。

不過,我國的技術(shù)移民問題長期以來沒有擺在國家戰(zhàn)略高度上,納入我國的公共政策議題。

近幾年中國也開始采取了一些相應(yīng)措施,盡量減少人才外流,并盡最大可能爭取外流的人才回流和吸引發(fā)達(dá)國家人才逆流。

在一些省市,實行如下措施:鼓勵學(xué)有所成的人才回國創(chuàng)辦企業(yè);給予歸國人員以高薪水,減免征稅,提供減息貸款,免征進(jìn)口器材關(guān)稅,享受外幣交易的優(yōu)惠政策,保護(hù)知識產(chǎn)權(quán),來去自由,甚至還可以享受一些私人優(yōu)惠政策,例如獲得子女上學(xué)補(bǔ)助或獲得住房、汽車。中國政府在吸引人才方面表現(xiàn)出了務(wù)實態(tài)度,甚至允許留學(xué)生不用回國,只要在國外“報效祖國”即可。

這些措施收到了一定效果。近10年來,中國由于快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì),不斷改善投資環(huán)境以及日益完善的人才激勵機(jī)制,對海外人才的吸引力和凝聚力逐漸增強(qiáng)。特別是1993年11月中共中央提出“支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由”的留學(xué)方針后,1994年以來,歸國留學(xué)人員以每年13%的速度遞增。[14]

不過,我們也應(yīng)該看到,這些措施從總體上來看還是一些臨時性的政策安排,我們還需要從整體上來處理國際移民問題,適時地推動移民管理體制的專門化和法律化。

四、中國技術(shù)移民政策改革趨勢

技術(shù)移民與一國的人力資本建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān),制定符合國家發(fā)展水平的適當(dāng)技術(shù)移民政策,有利于促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)。

借鑒國際經(jīng)驗,結(jié)合目前我們的政策實踐,中國的技術(shù)移民政策還有一些有待進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

(一)要加強(qiáng)各相關(guān)部門協(xié)調(diào),推動政策制定和實施

技術(shù)移民問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全、民族、歷史、法律等問題,這就要求我們的相關(guān)政策要跟多學(xué)科和跨學(xué)科的研究結(jié)合起來。一方面,我們需要與聯(lián)合國和國際移民組織,還有各國政府和許多民間團(tuán)體的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和政策機(jī)構(gòu),加強(qiáng)聯(lián)系,了解最新動態(tài)、吸收最新的科研成果。另一方面,在我國國內(nèi),外交部、公安部、人力資源與社會保障部、商務(wù)部、文化部等多個政策部門,也要加強(qiáng)內(nèi)部的聯(lián)系和協(xié)調(diào),共同來推動國際移民的公共政策的建立。改變我們目前工作中存在的把僑務(wù)工作和移民工作人為地割裂開來,管移民的不管僑民、管僑民的不管移民的情況,實際上我們需要從國際移民的角度認(rèn)識華僑華人問題,把僑務(wù)整體地納入到移民的公共政策中來。

(二)在條件成熟時,研究制定《移民法》

西方傳統(tǒng)的一些工業(yè)國家,為了保持國家的競爭力和優(yōu)勢地位,開始調(diào)整移民政策,加大打擊非法移民的力度,大幅度地減少接納經(jīng)濟(jì)難民的數(shù)量,大大提高了移民申請的門檻;同時又把吸引國際人才作為一項長期戰(zhàn)略,先后出臺了各自的以“商務(wù)移民”、“高技術(shù)人才移民”等為內(nèi)容的新移民政策和計劃。他們通過專門的移民法形式,在對國際移民的定位、價值取向、機(jī)構(gòu)、技術(shù)、原則等基本理論方面有了新的突破。在經(jīng)濟(jì)移民制、技術(shù)移民制、投資移民制、親屬移民制、難民和非法移民和學(xué)生簽證等移民具體制度上不斷創(chuàng)新,在移民法、移民融入和國籍關(guān)聯(lián)等操作和配套措施方面日趨完善。中國很有必要對之進(jìn)行系統(tǒng)審視和認(rèn)真思考,結(jié)合中國國情,創(chuàng)造性地實現(xiàn)中國出入境管理法跨越式發(fā)展。我國正在制訂起草的《出境入境管理法》,是對1986年《公民出境入境管理法》、1986年《外國人入境出境管理法》和2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》的統(tǒng)一,也是中國實現(xiàn)出入境管理法向移民法轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。我們要充分發(fā)揮作為移民法后發(fā)國家的優(yōu)勢,推動中國出入境管理法的改造和重塑。在條件成熟時,我們需要制定更現(xiàn)代的統(tǒng)籌兼顧國籍、護(hù)照、簽證、出入境檢查、外國人居留、外國人安居等移民問題的中國移民法,制定統(tǒng)一的外國人在華長期居留和永久居住政策。

(三)要制定和實施吸引人才回流的計劃

1.要建立外流人才信息庫,全面掌握在國外的專業(yè)人才的各方面情況,以便有計劃和目標(biāo)地吸引人才回國。

從1993年開始,中國教育部國際合作與交流司組織駐外使(領(lǐng))館教育處建立了海外優(yōu)秀尖子人才信息庫,并開發(fā)了《留學(xué)人員信息管理系統(tǒng)》,加強(qiáng)了對優(yōu)秀尖子留學(xué)人員的跟蹤和管理。中國教育部還組織中國留學(xué)服務(wù)中心開發(fā)建成了“中國留學(xué)服務(wù)信息網(wǎng)”。到目前為止,中國國內(nèi)已有130余個部門和單位加入了該“信息網(wǎng)”。該網(wǎng)已發(fā)布了1.5萬余條留學(xué)人才、技術(shù)項目供需信息。[15](P147)

2.要建立吸引外流人才回國服務(wù)的專項計劃,并建立相應(yīng)的專項基金。

在國家重點創(chuàng)新項目、重點學(xué)科、重點實驗室建設(shè)、企業(yè)重點研究項目和金融服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面積極吸引海外高層次人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

在本國外流人才比較集中的國家和地區(qū)設(shè)立人才招聘機(jī)構(gòu),與外流人才保持經(jīng)常的聯(lián)系,組織他們回國參觀和進(jìn)行短期服務(wù)。還可以以招標(biāo)的方式讓他們參加科研項目。改善國內(nèi)人才培育環(huán)境,為科技人才提供稱心如意的工作和生活條件。通過制定法規(guī),對留學(xué)人才市場進(jìn)行規(guī)范管理,加強(qiáng)宏觀控制,弱化直接管理職能。

3.完善外國高層次人才在準(zhǔn)入、管理和待遇等方面的制度措施。健全外國高層次人才評價體系。

(四)完善綠卡簽證制度,開辟海外人才引進(jìn)綠色通道

自1985年11月全國人大常委會通過的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和1994年7月修訂的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細(xì)則》實施以來,中國政府已批準(zhǔn)3000多名外國人在中國定居。盡管2004年8月出臺的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》已經(jīng)對外國人在華定居進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范,不過相較其他國家,我國的資格要求依然過于嚴(yán)格。而且,從總體上看,目前審批管理工作還不夠規(guī)范、不夠具體。

綠卡制度建設(shè)的核心是要對持有我國“綠卡”的海外人才可以享有的基本國民待遇作出明確規(guī)定并建立相應(yīng)的執(zhí)行體系。基本國民待遇主要涉及社會保險、稅收、求職、信用貸款、政府項目申請、職業(yè)資格認(rèn)定、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、住房購置、子女就學(xué)等方面。

對于投資移民,國外一般要求直接投資或創(chuàng)造10個就業(yè)崗位即可獲得綠卡,新加坡的商業(yè)入境證甚至可以憑商業(yè)計劃申請居留兩年,一般都是先認(rèn)證,再發(fā)綠卡,最后經(jīng)營企業(yè)。而我國的規(guī)定則要求連續(xù)三年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好,這意味著外國人先認(rèn)證,并經(jīng)營企業(yè)三年,才可能發(fā)綠卡。

對于技術(shù)移民,我國則要求具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇,已連續(xù)任職滿4年,4年內(nèi)在中國居留累計不少于3年且納稅記錄良好的。這些要求都非?？量?且僅僅是獲得綠卡而非國籍。

我國不承認(rèn)雙重國籍,相關(guān)政策也沒有為原籍中國的海外留學(xué)生或移民制定特別方案,沒有考慮到在國外工作很多年,具有高專業(yè)技能,但在國內(nèi)工作4年以下的留學(xué)人才如何更方便申請綠卡。從實際情況來看,我國在雙重國籍政策上也需要進(jìn)行進(jìn)一步深入的研究。

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[13]北京舉行紀(jì)念鄧小平引智重要講話發(fā)表25周年座談[EB/OL],http://202.123.110.5/jrzg/2008-07/08/content-1039304.htm。

[14]陳力.國際人才爭奪戰(zhàn)中的策略與作法[EB/OL], http://www.china.org.cn/chinese/2003/Dec/470439.htm.

[15]程希.當(dāng)代中國留學(xué)生研究[M].香港社會科學(xué)出版社有限公司,2003.

(責(zé)任編輯:李宗開)

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*作者:劉劍雄,中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士后流動站博士后,中國社會科學(xué)院研究生院講師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,主要從事新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府政策與公共管理、民營經(jīng)濟(jì)研究,郵編:100102;朱雄兵,清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院2010級博士研究生,主要研究方向為宏觀經(jīng)濟(jì)與國際金融,郵編:100084