□ 胡洪彬 吳玲玲

近年來(lái)政府公信力研究綜述

□ 胡洪彬 吳玲玲*

政府公信力是影響政治發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。提升政府公信力,有助于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系,提升政府的執(zhí)政根基,完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)政府公信力總體狀況是好的,但也存在逐漸流失的問(wèn)題,對(duì)政府聲譽(yù)、政府執(zhí)行力以及社會(huì)信用體系的建設(shè)等均形成不良影響,而其根源主要是由政府權(quán)力制約機(jī)制缺失,政府職能轉(zhuǎn)變不到位,政府信息不透明等因素綜合所致。提升政府公信力,必須強(qiáng)化政府的服務(wù)理念,轉(zhuǎn)變政府職能,加強(qiáng)制度建構(gòu)以及與公民社會(huì)的合作互動(dòng),并加強(qiáng)比較研究、實(shí)證調(diào)研和多視角多學(xué)科的綜合分析。

政府公信力 政府形象 政府職能 提升策略

一、政府公信力研究的基本概況

長(zhǎng)期以來(lái),由于受我國(guó)傳統(tǒng)行政體制的影響和制約,學(xué)術(shù)界對(duì)“公信力”的相關(guān)研究大都集中在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中,以行政學(xué)的視角,直接對(duì)政府公信力的探討相對(duì)較少,但自《廣州政報(bào)》2001年發(fā)表《電子政府:如何提高政府公信力》一文起,有關(guān)“政府公信力”的學(xué)術(shù)論文開(kāi)始逐年見(jiàn)多,尤其是2003年非典的肆虐,大大提升了人們對(duì)政府公信力的關(guān)注程度,同時(shí)也引起了中央高層的密切關(guān)注。2006年3月,溫家寶總理在十屆人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中明確指出:“要加快推進(jìn)行政管理體制改革,建立健全行政問(wèn)責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力?！边@是“政府公信力”的概念第一次被寫(xiě)進(jìn)中央正式文件,它標(biāo)志著“政府公信力”建設(shè)正式被納入國(guó)家綜合治理的范疇。此后,黨的十七大對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步闡述。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府公信力的探討也隨著中央政策的演進(jìn)而不斷走向深化,通過(guò)中國(guó)期刊網(wǎng)的統(tǒng)計(jì),其中僅篇名包含“政府公信力”的文章就已達(dá)180余篇,中國(guó)重要報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)中也有近百篇,此外,理論界還召開(kāi)了一系列研討會(huì)?？梢哉f(shuō),這些成果都是學(xué)界對(duì)中央文件精神做出的積極反應(yīng),體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代品質(zhì)。

按照中央相關(guān)政策的演進(jìn),我們大致可以將此項(xiàng)研究概括為三個(gè)階段:(1)從2001年開(kāi)始至2006年第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議正式提出政府公信力的概念,此為研究的第一階段,可稱為研究成長(zhǎng)期,這期間主要是基于社會(huì)發(fā)展實(shí)踐,對(duì)政府公信力進(jìn)行一些探索性研究,為后面的進(jìn)一步鉆研奠定根基。(2)從“政府公信力”正式進(jìn)入政府工作報(bào)告至十七大召開(kāi)前夕,為研究的壯大期。政府工作報(bào)告明確提出“政府公信力”的概念和任務(wù),為該項(xiàng)研究的展開(kāi)進(jìn)一步指明了方向,也促進(jìn)了學(xué)者們的研究熱情。此后截止到十七大召開(kāi),時(shí)間雖不長(zhǎng),但學(xué)術(shù)界卻積極抓住機(jī)遇,大力推進(jìn)了該項(xiàng)研究的理論層次朝縱深發(fā)展。(3)從2007年11月至今,走向新的發(fā)展階段。在黨的十七大報(bào)告中,胡錦濤總書(shū)記明確提出了政府公信力建設(shè)的要求,使得這一研究進(jìn)入了新的階段。目前,學(xué)術(shù)界積極以十七大和十七屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo),積極強(qiáng)化這一領(lǐng)域的探索和研究,以為我國(guó)政府公信力建設(shè)實(shí)踐提供更加堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

二、政府公信力研究的主要成果

(一)政府公信力的本質(zhì)屬性與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

何謂政府公信力?這是進(jìn)行該項(xiàng)研究的邏輯起點(diǎn)和根本前提。為解決這一問(wèn)題,學(xué)者們首先展開(kāi)了對(duì)其本質(zhì)屬性及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究。其中,對(duì)政府公信力本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)主要體現(xiàn)在對(duì)其概念的界定上,目前我國(guó)學(xué)者對(duì)政府公信力的概念界定主要有三類觀點(diǎn):

第一類觀點(diǎn)從政府“當(dāng)局者”的角度進(jìn)行解釋。由于政府公信力是政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要根基,因此,許多學(xué)者紛紛抓住政府這個(gè)直接關(guān)涉者對(duì)這一概念進(jìn)行闡釋。如徐珂認(rèn)為,政府公信力是政府通過(guò)自身行為獲取社會(huì)公眾信任、擁護(hù)和支持的一種能力。政府行使公共權(quán)力,必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)結(jié)果的反饋,而這個(gè)結(jié)果反饋中最重要一點(diǎn)就是人們對(duì)政府是否信任、擁護(hù)和支持。[1]舒小慶則認(rèn)為,政府公信力即政府的影響力與號(hào)召力,是政府行政能力的客觀結(jié)果,它既包括政府能否做到依法行政,秉公辦事,也包括政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策和規(guī)定是否公正可行,政策制定的程序和過(guò)程是否合法,各種新舊政策之間是否有一定的連續(xù)性等多方面的因素。[2]

第二類觀點(diǎn)從民眾“旁觀者”的視角進(jìn)行解釋。有些學(xué)者認(rèn)為,政府公信力的狀況如何,不是由政府一己決定的,判定其強(qiáng)弱最終決定者是人民群眾,因此,民眾的視角給學(xué)者們分析政府公信力的概念提供了重要窗口。中央黨校李良棟教授直接指出,政府公信力實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)公眾對(duì)政府的普遍信賴所產(chǎn)生的認(rèn)同力和信服力。[3]鄭旭輝對(duì)此表示贊同,其認(rèn)為政府公信力是民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷,是政府行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在民眾中所形成的一種心理反映,它既包括民眾對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)、情感、態(tài)度、期望和信念等,也體現(xiàn)為民眾自愿地配合政府行政,以提高公共行政效率,而政府公信力的具體表現(xiàn)形式也是復(fù)雜多樣的,如民眾信賴政府,民眾支持、擁護(hù)政府行為,相信政府是真誠(chéng)地為人民服務(wù)等等。[4]

第三類觀點(diǎn)從政府與民眾雙邊關(guān)系的視角進(jìn)行解釋。這類觀點(diǎn)對(duì)政府公信力建設(shè)中政府和民眾的要素進(jìn)行了綜合分析,因此,相比前二者要更為綜合全面。國(guó)家行政學(xué)院唐鐵漢教授認(rèn)為,公信力既是政府的影響力與號(hào)召力,是政府行政能力的客觀結(jié)果,同時(shí)也是人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià),反映了人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度。他用一個(gè)公式對(duì)政府公信力的概念進(jìn)行了解釋:政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度。[5]楊勇則更為明確地指出,政府公信力這一概念在范圍上包含政府和社會(huì)公眾兩個(gè)主體,在實(shí)踐中則涉及到政府與民眾“信”與“被信”兩個(gè)行為,即政府之誠(chéng)信和民眾之信任。政府向民眾提供真實(shí)有效的公共服務(wù),在民眾中建立起的誠(chéng)實(shí)公正的外在形象,民眾也給予政府足夠的信任,雙方形成互依互信、協(xié)同合作的關(guān)系狀況。[6]

以概念辨析為基礎(chǔ),學(xué)者們繼而探討了政府公信力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在何顯明看來(lái),政府公信力的強(qiáng)弱與政府信用密切相關(guān),政府信用是政府履行其對(duì)公眾承諾(包括法定的政府職責(zé)、政府制定的公共政策所包含的信用責(zé)任等等)的狀況,它是現(xiàn)代法治條件下責(zé)任政府的重要標(biāo)識(shí)。評(píng)判政府公信力的標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度,這種信用資源既包括意識(shí)形態(tài)上的(如公民對(duì)政府的政治合法性的信仰,公民對(duì)政府制度及公共選擇過(guò)程的公正性、合理性的認(rèn)可程度等等)、物質(zhì)上的(如政府的財(cái)力),也包括政府及其工作人員在公民心目中的具體形象等等。政府公信力體現(xiàn)的是政府的信用能力,它反映了公民在何種程度上對(duì)政府行為持信任態(tài)度。[7]陳紅英對(duì)此則進(jìn)行了具體劃分,他認(rèn)為評(píng)價(jià)政府公信力的強(qiáng)弱有四大標(biāo)準(zhǔn):其一是政府的誠(chéng)信度。即政府能否始終做到依法行使行政權(quán)力,言行一致,向民眾兌現(xiàn)的承諾得到切實(shí)有效履行。其二是政府的服務(wù)度。政府作為公共管理的領(lǐng)導(dǎo)者,其核心要義就是為民服務(wù),政府為民服務(wù)程度是評(píng)價(jià)政府公信力的具體表現(xiàn)。其三是政府的依法行政度。政府依法行政的程度是評(píng)價(jià)政府公信力的基本標(biāo)準(zhǔn)。其四是政府民主化程度。即政府民主政治建設(shè)水平,決策是否做到科學(xué)民主等。[8]而國(guó)家行政學(xué)院薄貴利教授的分析則要更為詳細(xì)和徹底,他直接將政府公信力的標(biāo)準(zhǔn)分成了人道、民主、法治、科學(xué)、廉潔、文明、服務(wù)、效能、改革和創(chuàng)新等十大方面。[9]

可見(jiàn),目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府公信力的本質(zhì)屬性及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)做了一定科學(xué)分析和探討,但未達(dá)成一致意見(jiàn)。筆者認(rèn)為,就概念而言,政府公信力的定義應(yīng)是理論與實(shí)踐密切結(jié)合的,要對(duì)其作出科學(xué)地界定,就必須堅(jiān)持動(dòng)態(tài)分析與靜態(tài)分析、現(xiàn)實(shí)考察與歷史考察相統(tǒng)一的原則,站在構(gòu)建理論體系的高度,對(duì)其地位、作用、價(jià)值等做出系統(tǒng)綜合的解釋。而對(duì)于其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而言,則更應(yīng)立足于政府本身的職能定位,明確其在推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人民利益過(guò)程中的地位和作用,如此,才能確保對(duì)政府公信力的標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)值取向真正不被偏離。

(二)提升我國(guó)政府公信力的重要意義

關(guān)于提升我國(guó)政府公信力的價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義,目前學(xué)者們的觀點(diǎn)主要可歸納為三個(gè)方面:

其一,提升政府公信力,有助于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系,激發(fā)民眾的參與熱情。劉仕博認(rèn)為,大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系,是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路的必然要求,而政府公信力反映了其對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的踐行程度。良好的政府公信力,表明政府較好地踐行了社會(huì)主義核心價(jià)值體系,整個(gè)社會(huì)對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值體系也將產(chǎn)生高度認(rèn)同。[10]劉學(xué)民則認(rèn)為,政府公信力建設(shè)對(duì)促進(jìn)公民政治參與熱情具有積極意義。其認(rèn)為政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容,我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作,號(hào)召?gòu)V大人民群眾通過(guò)各種渠道積極參與國(guó)家政治生活,而人民對(duì)政治生活的參與程度取決于人民的參與意愿和能力,在這種情況下,人民只有對(duì)政府有足夠的認(rèn)同和信任,其才會(huì)主動(dòng)積極地履行自身的參與權(quán)利。因此政府公信力提升,必將激發(fā)民眾政治參與熱情,推動(dòng)我國(guó)政治民主化進(jìn)程。[11]

其二,提升政府公信力,有助于提升政府的合法性根基,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。盧漢橋從政府執(zhí)政的視角指出,一切政治權(quán)力要想獲得持久鞏固的根基,都必須以民眾的認(rèn)可、信仰和支持為前提,而作為政治權(quán)力重要組成部分的政府的合法性取決于其有效性,政府只有使自己的路線、方針、政策受到公眾的普遍理解、信任和支持,政府才能以較小的成本實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的有效性,進(jìn)而強(qiáng)化其政治合法性。[12]趙雪則基于社會(huì)的視角強(qiáng)調(diào)了政府公信力對(duì)于社會(huì)和諧發(fā)展的積極意義。其認(rèn)為,若社會(huì)公眾對(duì)政府公信力的認(rèn)可低于一定限度,社會(huì)成員就會(huì)放棄通過(guò)國(guó)家公權(quán)力來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益,而轉(zhuǎn)向用私權(quán)力尋求自我保護(hù),從而使社會(huì)不穩(wěn)定因素增多,因此,政府作為公共管理的核心,只有具備了較高公信力,才能將依法治國(guó)與以德治國(guó)統(tǒng)一起來(lái),正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定之間的關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。[13]

其三,提升政府公信力,有助于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),更好地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。張葆君指出,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一定的秩序?yàn)榍疤?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有賴于全體社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的自覺(jué)遵守和信任,缺乏秩序規(guī)約,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將無(wú)法存在。由于政府是社會(huì)秩序與市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和倡導(dǎo)者,政府如果缺乏公信力,整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必將出現(xiàn)混亂,因此,加強(qiáng)政府公信力建設(shè)是維護(hù)良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵,有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。[14]賀培育則從國(guó)際經(jīng)濟(jì)的視角切入認(rèn)為,隨著對(duì)外開(kāi)放的不斷深入,我國(guó)迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇,但面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),我國(guó)政府職能也開(kāi)始走向復(fù)雜化。在這種情況下,政府只有通過(guò)重新職能定位,積極促進(jìn)自身從“干預(yù)政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變,大力提升依法執(zhí)政的社會(huì)公信力,才能在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中更好地為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。[15]

(三)我國(guó)政府公信力的現(xiàn)狀及危害性

我國(guó)政府公信力的現(xiàn)狀如何,這是該項(xiàng)研究的一個(gè)重點(diǎn),也是目前學(xué)者們所關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn),學(xué)者們紛紛從各自角度出發(fā),對(duì)其進(jìn)行了較為深入的分析。許多學(xué)者皆認(rèn)為,自改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)各級(jí)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)水平的不斷提高,我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,人民生活水平也實(shí)現(xiàn)飛速提升,因此,政府公信力也是不斷提高的,這一主流應(yīng)該給予充分肯定。然而,在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi),由于受一系列主客觀因素的影響和制約,目前我國(guó)政府公信力的客觀現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。唐鐵漢教授指出,目前在政府公共治理的實(shí)際工作中還存在著一系列問(wèn)題,對(duì)政府自身公信力的提升產(chǎn)生了不利的影響和制約。如一些政府官員缺乏“民本”意識(shí),不關(guān)心群眾疾苦,不顧民力和財(cái)力搞“政績(jī)工程”與“形象工程”;一些政府部門(mén)則為了維護(hù)自己利益,擴(kuò)大自身的收費(fèi)、處罰和許可權(quán),導(dǎo)致“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化和利益法制化”現(xiàn)象的出現(xiàn),嚴(yán)重侵害了公民權(quán)利;此外,還有些政府部門(mén)和執(zhí)法人員甚至濫用權(quán)力、貪污腐敗,以權(quán)謀私,從而造成了極端惡劣影響,致使政府公信力下降。[5]學(xué)者李貴成進(jìn)一步將我國(guó)政府公信力的下降具體劃分為行為公信力弱化、政策公信力弱化、政府績(jī)效公信力弱化和資信公信力弱化四個(gè)層面。[16]而學(xué)者張旭霞則對(duì)此進(jìn)行了具體的實(shí)證調(diào)研,通過(guò)數(shù)據(jù)分析顯示,受調(diào)查者中對(duì)政府持“信任”態(tài)度的約占20%,持“不信任”態(tài)度的則占到了80%。[17]由此可見(jiàn),目前學(xué)術(shù)界對(duì)政府公信力的現(xiàn)狀持有不容樂(lè)觀的態(tài)度。對(duì)于政府而言,公信力的流失也絕不是一個(gè)好現(xiàn)象,其由此帶來(lái)的危害性不容小覷:

首先,毀壞政府聲譽(yù),誘發(fā)群體性事件。吳光蕓認(rèn)為,政府公信力弱化必然會(huì)使政府原本良好的社會(huì)聲譽(yù)受到嚴(yán)重侵蝕,結(jié)果不僅會(huì)導(dǎo)致政府與公眾之間無(wú)法建立相互信任的合作機(jī)制,而且也使得地方政府與公眾之間的關(guān)系演變?yōu)橐环N非合作的博弈關(guān)系。由于公眾對(duì)政府的信用產(chǎn)生質(zhì)疑,對(duì)政府的治理策略必將難以認(rèn)同,其要么弄虛作假,要么我行我素,形成有令不行、有禁不止的局面,迫使政府為達(dá)到治理目的不得不投入更大的人力和物力。[18]陳先兵進(jìn)一步認(rèn)為,政府公信力的缺失也增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生,在其看來(lái),現(xiàn)代國(guó)家雖然在法理上壟斷了暴利的使用權(quán),但這種壟斷也是建立在政府公信力基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前,全國(guó)范圍內(nèi)群體性事件的高發(fā),其深層次的原因正是政府公信力的缺失所致,由于民眾不再把政府視為價(jià)值中立的裁判者,而是民眾利益的剝奪者,最終導(dǎo)致政府和公眾之間的矛盾的公開(kāi)與激化,并帶來(lái)了可怕的社會(huì)后果。[19]

其次,阻礙政府執(zhí)行力提升,影響公共產(chǎn)品供給。趙長(zhǎng)茂認(rèn)為,政府的公信力與執(zhí)行力是相輔相成、相互制約的,執(zhí)行力弱的政府,公信力必然缺失。反之,政府公信力弱,不能取得公眾足夠信任,其結(jié)果也必定是有令難行,政府不能有很強(qiáng)的執(zhí)行力。加之由于政府本身是公共服務(wù)的核心,因此,公信力弱的政府進(jìn)一步會(huì)影響到其對(duì)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。一方面,隨著市場(chǎng)化改革的逐步深入和多元利益格局的形成,各級(jí)地方政府具有了越來(lái)越多的自身利益,個(gè)別的甚至在一定程度上演變成了一種利益型政府,一屆政府在自身利益的驅(qū)使下,可能隨意地變更和廢止上屆政府的政策,并在不顧及下屆政府的信用能力的情況下制定短期效益的公共政策,導(dǎo)致公共服產(chǎn)品的供給缺乏穩(wěn)定性。另一方面,由于一些地方政府官員的行政理念還停留在單純管制層面上,習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力發(fā)號(hào)施令,強(qiáng)制性地推行自己的行政目標(biāo),這種拍腦袋作風(fēng)也使政府公共政策缺乏足夠的討論和檢驗(yàn),結(jié)果導(dǎo)致政府公共服務(wù)走向失靈的危機(jī)。[21]

最后,敗壞社會(huì)信用體系,嚴(yán)重影響投資環(huán)境。石薛橋認(rèn)為,政府信用是社會(huì)信用存在和發(fā)展的基礎(chǔ),而政府信用的缺失及其公信力的下降,必將嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)信用體系的制度支撐,導(dǎo)致社會(huì)陷入一種低信用均衡,在這種低信用社會(huì)約束下,機(jī)會(huì)主義者將以不講信用、坑蒙拐騙作為實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化的理性選擇,而那些自身利益受到機(jī)會(huì)主義行為嚴(yán)重?fù)p害的行為主體,為避免吃虧,也會(huì)紛紛加入失信者行列,由此形成惡性循環(huán)。此外,政府公信力的不足也將影響到區(qū)域投資環(huán)境的改善,進(jìn)而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成現(xiàn)實(shí)阻滯。在實(shí)踐中,由于一些地方政府出于狹隘的地方利益,大搞“上有政策,下有對(duì)策”,在介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是在招商引資時(shí),單方面違背協(xié)議或拒絕履行事前做出的承諾,失信于投資者;使地方政府的信用出現(xiàn)縮水,政府公信力遭受空前侵蝕,結(jié)果導(dǎo)致投資者信心喪失,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。[21]

(四)我國(guó)政府公信力流失的根源分析

當(dāng)前,我國(guó)政府公信力流失的根源到底在哪里?學(xué)者們對(duì)此也進(jìn)行了重點(diǎn)分析,綜合其觀點(diǎn),主要包括以下幾個(gè)方面:

其一,政府缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制,腐敗問(wèn)題屢禁不止。高衛(wèi)星認(rèn)為,權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗,即使在現(xiàn)代民主制的條件下,如果缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,掌握權(quán)力的政府也有可能侵害人民的利益。其認(rèn)為,人民把權(quán)力交給政府,政府利用權(quán)力為人民服務(wù)這是現(xiàn)代民主政治的基本原理,因此,公共權(quán)力如果腐敗就意味著政府在愚弄人民,其公信力就無(wú)從談起的。改革開(kāi)放以來(lái),盡管我國(guó)各項(xiàng)法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展,但目前仍然存在不夠健全的弊病,以致一些政府部門(mén)或官員不能從違法亂紀(jì)、貪污腐敗現(xiàn)象中得到有效懲罰,并致使一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)淡化,嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民心目中的形象,造成政府公信力的流失。[22]

其二,政府職能轉(zhuǎn)變不到位,相關(guān)決策欠缺科學(xué)性。唐鐵漢教授指出,自從新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)雖經(jīng)歷了數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革,但在政府職能設(shè)置與履行上依舊存在許多問(wèn)題,一些政府還是管了一些不該管也管不好的事,一些地方政府片面追求G DP增長(zhǎng),過(guò)多地充當(dāng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的角色,忽視了政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步之間出現(xiàn)了失衡,尤其是在涉及群眾利益的問(wèn)題上積累了許多矛盾。此外,還有一些地方政府官員獨(dú)斷專行,甚至把個(gè)人意志當(dāng)作政府決策強(qiáng)制推行,導(dǎo)致決策不科學(xué)或決策錯(cuò)誤。隨著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程,人民群眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求不斷上升,對(duì)政府的期望值不斷提高,在這種情況下,政府職能若不及時(shí)轉(zhuǎn)變,相關(guān)決策依舊欠缺科學(xué)性,必然侵害公民利益,傷害民心,并有損政府形象,導(dǎo)致人民群眾對(duì)政府信用度的主觀評(píng)價(jià)降低。[5]

其三,政府信息缺乏足夠透明度,政府行政行為不規(guī)范。楊金木認(rèn)為,中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民,人民對(duì)政府在政治經(jīng)濟(jì)文化各個(gè)領(lǐng)域的重大事件享有知情權(quán),然而,當(dāng)前我國(guó)一些地方政府卻無(wú)視民眾要求行政公開(kāi)、透明的知情訴求,采取“暗箱操作”甚至欺騙手段,阻礙信息公開(kāi),其結(jié)果必然使得政府信譽(yù)度受到破壞,[23]而周紅則認(rèn)為,政府信息透明度的欠缺進(jìn)一步導(dǎo)致了政府行政行為的不規(guī)范。譬如,有的政府機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)行上沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),缺少必要程序;有的則在行政執(zhí)行中自由裁量權(quán)過(guò)大,根據(jù)不同的對(duì)象辦關(guān)系案,根據(jù)不同的人給予不同的處理和對(duì)待等等,而在行政審批上,有些行政管理部門(mén)的行政審批程序也過(guò)于繁瑣,審批標(biāo)準(zhǔn)隨意性大,或違反法律法規(guī),越權(quán)審批,或設(shè)置障礙,不予批準(zhǔn)。政府這一弊端隨著現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)入信息時(shí)代,公眾掌握信息的渠道在不斷增多,必將影響到政府在民眾中的公信力。[24]

其四,部分政府官員官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重,公民參與實(shí)踐不足。鄭建艇從中國(guó)歷史發(fā)展的視角指出,中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)是一個(gè)典型的官民對(duì)立的二元社會(huì),官是統(tǒng)治者,民是被統(tǒng)治者,官民對(duì)立的思想根深蒂固,并一直流傳和影響到今天,造成了部分官員官僚主義作風(fēng)盛行。在實(shí)踐中,部分政府官員頭腦中依然存在著“民可使由之,不可使知之”的錯(cuò)誤觀念,不把公民作為平等主體看待,只惟上、不惟下,對(duì)人民福祉和百姓利益漠然視之,結(jié)果致其在民眾心目的形象大打折扣,同時(shí)也降低了民眾的政治參與熱情。對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō),目前通過(guò)非正規(guī)、非制度化渠道進(jìn)行政治參與的現(xiàn)象依舊較為普遍,這種參與方式的前提是民眾沒(méi)有意識(shí)到或故意無(wú)視制度的存在,是長(zhǎng)期人治社會(huì)條件下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力大于制度的現(xiàn)實(shí)迫使人們選擇的參與方式。官僚主義的實(shí)行導(dǎo)致民眾監(jiān)督意識(shí)的欠缺,而政府執(zhí)行只能附著于官僚體制的既定權(quán)力鏈條上,最終致使政府在缺乏有效民意的支持,政府公信力出現(xiàn)流失。[25]

(五)提升政府公信力的策略分析

其一,主張強(qiáng)化服務(wù)理念,樹(shù)立良好的政府形象。政府形象與政府公信力直接相關(guān),良好的政府形象有助于促進(jìn)政府合法性根基的鞏固和社會(huì)公信力的提升。當(dāng)前,各級(jí)政府應(yīng)積極通過(guò)各種手段,強(qiáng)化自身建設(shè),練好內(nèi)功,樹(shù)立起積極為民的形象。唐鐵漢教授指出,以人為本,執(zhí)政為民,情為民所系,權(quán)為民所用,利為民所謀,是提升政府公信力的思想基礎(chǔ)。政府的一切工作,都要以維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),通過(guò)大力不斷增強(qiáng)服務(wù)理念,提升自身的服務(wù)意識(shí),樹(shù)立良好的政府形象,為政府公信力提升打下基礎(chǔ)。一方面,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實(shí)地,有諾必踐,講究信用,靠自己求真務(wù)實(shí)的作風(fēng),在群眾面前樹(shù)起良好的誠(chéng)信形象。另一方面,公務(wù)員是政府人員構(gòu)成中的主體,他們的誠(chéng)信度如何,對(duì)政府信用度起著舉足輕重的作用。因此要加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)道德建設(shè),使其忠于國(guó)家、恪盡職守和服務(wù)為本,努力用自己優(yōu)良的品行來(lái)為政府良好形象的樹(shù)立作出貢獻(xiàn)。[5]

其二,主張加強(qiáng)法制建設(shè),推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。劉達(dá)禹認(rèn)為,國(guó)家相關(guān)法制的欠缺,導(dǎo)致政府公共政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,提升政府公信力,必須把完善相關(guān)制度,推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化放在重要位置。首先,要優(yōu)化和健全政府決策的法制環(huán)境。各級(jí)政府及其部門(mén)必須對(duì)現(xiàn)有的法制狀況進(jìn)行著力分析,努力堵塞法制漏洞,以保證政府在制定涉及全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性利益等重大行政事項(xiàng)時(shí)都必須有相應(yīng)的法律依據(jù),切實(shí)做到有法可依、違法必究。其次,全面推廣重大決策事項(xiàng)公開(kāi)和聽(tīng)證制度,拓寬人民群眾參與渠道。各級(jí)政府在制定重大決策時(shí),對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng),均必須廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn),保障民眾知情權(quán)。同時(shí),要建立政府與民眾對(duì)政府有關(guān)信息的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制,提高政府的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)能力,在調(diào)動(dòng)各方積極性的基礎(chǔ)上謀求決策的民主化科學(xué)化。最后,強(qiáng)化決策的責(zé)任制。一項(xiàng)政策的制定和實(shí)施,必須要有相應(yīng)的責(zé)任負(fù)責(zé)機(jī)制,對(duì)因違反決策程序和決策失誤給國(guó)家和群眾利益造成重大損失,必須追究當(dāng)事人的責(zé)任,絕不姑息隱瞞。[26]

其三,主張轉(zhuǎn)變政府職能,加強(qiáng)政府與社會(huì)的互動(dòng)與合作。肖云認(rèn)為,提升政府公信力,關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府從“無(wú)限”到“有限”的職能轉(zhuǎn)變,以形成“小政府大社會(huì)”和“小政府大保障”的政治格局。在此前提下,政府不再簡(jiǎn)單地直接干預(yù)和指揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng),而是從著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向出發(fā),為經(jīng)濟(jì)主體和全社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。政府在實(shí)踐中要積極提高自身效率,加快建立健全社會(huì)保障體系,努力化解各類社會(huì)矛盾,維護(hù)公平正義,為社會(huì)的和諧發(fā)展和民生問(wèn)題的不斷解決作出努力。同時(shí),政府還應(yīng)積極加強(qiáng)社會(huì)的合作與互動(dòng),以增進(jìn)雙方互信。一方面,政府可將民眾訴求納入政策評(píng)估體系,為政府政策制定提供現(xiàn)實(shí)來(lái)源。另一方面,政府也可在公共治理上加強(qiáng)同民間組織的合作,積極利用民間組織靈活性、公益性等優(yōu)勢(shì),為完善政府治理提供幫助,由此也進(jìn)一步提高公眾對(duì)政府的滿意度與信任度。[27]

其四,主張政務(wù)公開(kāi),增強(qiáng)政府信息透明度。吳光蕓認(rèn)為,提升政府公信力必須做到政務(wù)公開(kāi),只有使政府成為透明的信息中心,讓公眾知道政府做什么,了解和理解政府,在此基礎(chǔ)上才能形成政府與公眾間的互信與溝通。因此,政府在政策制定和執(zhí)行上務(wù)必做到公開(kāi)透明。一方面,政府應(yīng)堅(jiān)持做到將重大決策通過(guò)各類新聞傳媒進(jìn)行公開(kāi),廣泛征求民意。政府還要積極建立政府與公眾之間的知情平臺(tái)和公眾表達(dá)平臺(tái),通過(guò)民主懇談、協(xié)商對(duì)話和新聞發(fā)言人等多種渠道吸引公眾對(duì)公共事務(wù)發(fā)表意見(jiàn),并對(duì)其進(jìn)行收集分析與合理采納。另一方面,地方政府還要積極推行電子政務(wù)。電子政務(wù)是政府公共管理發(fā)展的必然訴求,也是政府更好地做到為民服務(wù)的重要保證。政府應(yīng)積極利用多種現(xiàn)代信息技術(shù)手段與公眾在公共服務(wù)、土地管理等方面進(jìn)行協(xié)商,積極杜絕政府暗箱操作的不正之風(fēng)。[28]

其五,主張“馬上就辦”,提升政府工作績(jī)效。提高政府公信力從哪里入手?在毛偉看來(lái),政府能做到的實(shí)行“馬上就辦”不失為其中的一個(gè)重要突破口。他指出,“馬上就辦”充分表達(dá)了民意,體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的宗旨,反映了行政管理體制改革的內(nèi)在要求,且能與時(shí)俱進(jìn),因此具有旺盛的生命力。政府不斷提高辦事效率,人民的事能馬上就辦的就“馬上就辦”,盡其努力滿足人民利益要求,這樣的政府才能形成向心力、凝聚力,本身的公信力也才能得到切實(shí)提升。[29]舒小慶也認(rèn)為,在現(xiàn)代社會(huì),政府面臨的機(jī)遇是很多的,但往往會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝,在這個(gè)過(guò)程中,如果政府時(shí)效觀念落后,執(zhí)行速度過(guò)慢,對(duì)政策、計(jì)劃等執(zhí)行拖泥帶水、效率低下,那么必將影響政府在人民群眾中的崇高形象,并錯(cuò)失一些良好的發(fā)展機(jī)遇,無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此,加強(qiáng)政府行政能力建設(shè),大力促進(jìn)政府績(jī)效的提高,有助于改善政府在公眾心中的權(quán)威地位,政府公信力也就因而得到提升。[2]

三、存在的不足與研究展望

通過(guò)以上綜述可以看出,近年來(lái)國(guó)內(nèi)理論界對(duì)政府公信力進(jìn)行了有意義的探索,也取得了眾多理論成果,為黨和政府的科學(xué)發(fā)展和執(zhí)政水平的提升提供了堅(jiān)實(shí)的理論根基和智力支撐,但同時(shí)我們也看到,目前的研究中還存在一些問(wèn)題和不足:(1)對(duì)政府公信力的比較研究不夠。從已有的成果來(lái)看,大多側(cè)重于對(duì)我國(guó)政府公信力建設(shè)的意義及其策略的分析,橫向的不同國(guó)家和地區(qū)之間的比較研究還相對(duì)缺乏。事實(shí)上,政府公信力的問(wèn)題本身是帶有普遍性的,無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家,其政府都必將有所面臨和涉及,同時(shí)在我國(guó)國(guó)內(nèi),縱向的上下級(jí)政府以及橫向的各基層政府之間,政府公信力的強(qiáng)弱情況也必然存在差異,有強(qiáng)必有弱,其比較分析應(yīng)該說(shuō)是具有十分重要的價(jià)值的。(2)缺乏足夠的實(shí)證研究。提升政府公信力,絕不僅僅就是一個(gè)單純的理論問(wèn)題,也絕不可能是坐在書(shū)齋中就能解決得了的問(wèn)題,其切實(shí)做到需要學(xué)者們對(duì)各級(jí)政府的建設(shè)情況及民眾的所思所想有個(gè)清晰透徹地了解和把握才行,這就要求理論工作者要走出書(shū)齋,進(jìn)入實(shí)踐中去探索、調(diào)查。(3)研究視角相對(duì)單一。目前的研究大多從政府公信力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值出發(fā),進(jìn)行就事論事地探討,從其他角度、用其他方法進(jìn)行研究的還不多,如從心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等的視角進(jìn)行研究和探討的成果相對(duì)較少。

鑒于此,筆者以為,當(dāng)前該課題還需要進(jìn)一步加強(qiáng)以下幾方面的研究:(1)加強(qiáng)比較研究。比較研究方法是理論工作者經(jīng)常使用的基本方法之一,通過(guò)比較不同國(guó)家和地區(qū)的政府在公信力上的強(qiáng)弱差異,以及其在具體建設(shè)實(shí)踐中的不同做法,研究者就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的共同性和規(guī)律性,從而找到對(duì)有益經(jīng)驗(yàn),有助于我們借鑒到合理做法,規(guī)避不合理因素。(2)加強(qiáng)實(shí)證調(diào)研。實(shí)證調(diào)研是科學(xué)研究的第一步,只有通過(guò)對(duì)研究對(duì)象大量的觀察、實(shí)驗(yàn)和調(diào)查,獲取第一手客觀材料,進(jìn)而才能歸納出對(duì)事物本質(zhì)和規(guī)律的一般性認(rèn)識(shí)。研究者必須以更加飽滿的訪談和調(diào)研熱情,用客觀的眼光和務(wù)實(shí)的態(tài)度來(lái)審視當(dāng)下我國(guó)各級(jí)政府組織公信力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況,實(shí)事求是,依據(jù)客觀形勢(shì)的變化,有針對(duì)性地提出推進(jìn)政府公信力建設(shè)的途徑。(3)加強(qiáng)多視角、多學(xué)科的綜合研究。政府公信力的建設(shè),與各級(jí)政府自身的發(fā)展密切相關(guān),因此,研究者在這一問(wèn)題的研究實(shí)踐中,首先應(yīng)多從行政學(xué)或政治學(xué)的學(xué)科視角出發(fā)對(duì)其進(jìn)行深入分析。同時(shí),還應(yīng)拓展研究視野,積極借鑒哲學(xué)、歷史學(xué)、倫理學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的研究方法、思路,多學(xué)科、多角度、多層次地研究政府公信力的建設(shè)問(wèn)題。在研究范圍上,既要注重對(duì)當(dāng)前階段政府公信力現(xiàn)狀的考量,又要強(qiáng)化對(duì)不同歷史時(shí)期、不同階段我國(guó)政府公信力實(shí)踐中一些優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的分析。在研究對(duì)象上,則既要注重從宏觀的整體層次上研究政府公信力,還要善于研究微觀層次的某個(gè)基層政府機(jī)構(gòu)公信力的客觀及其提升策略。如此,這一領(lǐng)域的探討必將才能不斷走向深化。

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(責(zé)任編輯:段昆侖)

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D630.1

A

1243(2010)04-0086-07

*作者:胡洪彬,浙江旅游職業(yè)學(xué)院社科部講師,法學(xué)碩士,郵編:311231

吳玲玲,浙江大學(xué)思政部研究生,郵編:310028