文◎王 煜 趙 剛

檢察機(jī)關(guān)偵防一體化工作機(jī)制建設(shè)

文◎王 煜*趙 剛*

偵防一體化是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門與反貪、反瀆部門相互配合，結(jié)合執(zhí)法辦案開展預(yù)防職務(wù)犯罪的工作機(jī)制。作為有別于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家預(yù)防腐敗局和社會各行業(yè)系統(tǒng)治安預(yù)防的專門預(yù)防，偵防一體化體現(xiàn)了檢察特色，是檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能整合檢察資源的預(yù)防機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢，鞏固了辦案成果，深化了懲防效果。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索總結(jié)偵防一體化工作機(jī)制的有效做法，構(gòu)建強(qiáng)有力的預(yù)防體系，從而在懲治和預(yù)防工作的科學(xué)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展、整體推進(jìn)上取得新的突破。筆者現(xiàn)就此課題略陳管見，權(quán)作引玉之磚。

一、建立偵防一體化工作機(jī)制的解決方案

（一）將偵防一體化納入檢察一體化，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)系統(tǒng)解決

檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作應(yīng)以專業(yè)化、規(guī)范化為基點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)社會化和法治化進(jìn)程，而以偵防一體化為前提的個(gè)案預(yù)防正是檢察預(yù)防專業(yè)化的特色和優(yōu)勢所在。因此，檢察機(jī)關(guān)特別是基層院突出檢察預(yù)防特色就必須要夯實(shí)個(gè)案預(yù)防，個(gè)案預(yù)防的效果則取決于偵防一體化機(jī)制的建立。偵防一體化作為檢察一體化的重要環(huán)節(jié)，要求檢察機(jī)關(guān)按照上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、整體統(tǒng)籌的原則，緊緊依托查辦職務(wù)犯罪，以查處職務(wù)犯罪為切入點(diǎn)，深入發(fā)案單位，提出檢察建議，幫助整章建制，深化預(yù)防效果。

（二）建立偵防一體化規(guī)范化管理機(jī)制

實(shí)現(xiàn)制度化管理是專業(yè)化管理的基本要求，制度建設(shè)應(yīng)該帶有穩(wěn)定性、可操作性和超前性。目前，高檢院在部分檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)規(guī)范化管理機(jī)制，試點(diǎn)院應(yīng)以此為契機(jī)，建立偵防一體化規(guī)范化管理機(jī)制，通過制度來規(guī)范偵查機(jī)關(guān)和預(yù)防部門的職責(zé)權(quán)限。試點(diǎn)院要在全院的管理手冊和程序文件中對預(yù)防職責(zé)進(jìn)行分解，在部門操作文件和操作標(biāo)準(zhǔn)中通過文件的規(guī)定使偵查部門與預(yù)防部門的具體職能實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，信息和人力資源實(shí)現(xiàn)有效整合。沒有開展試點(diǎn)工作的檢察院也要正確處理好打擊和預(yù)防的關(guān)系，注重研究、摸索打防結(jié)合、打防一體化，辦案預(yù)防一崗雙責(zé)的做法和體驗(yàn)，最終形成制度來分解預(yù)防職責(zé)，優(yōu)化工作流程，解決預(yù)防工作面臨的打擊與預(yù)防的結(jié)合點(diǎn)問題。

（三）建立偵查和預(yù)防一體化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

高檢院《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則 （試行）》第3條規(guī)定：人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)構(gòu)。縣級人民檢察院未設(shè)立預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)指定具體部門或者專人負(fù)責(zé)，并報(bào)上一級人民檢察院備案。實(shí)踐中省級院出于檢察一體化領(lǐng)導(dǎo)體制的考慮，多要求基層院成立預(yù)防科，專門負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪預(yù)防工作。預(yù)防科或設(shè)置于反貪局，或單獨(dú)設(shè)立，同時(shí)承擔(dān)綜合治理，預(yù)防未成年人犯罪等工作。預(yù)防科單設(shè)面臨的突出問題就是如何做好與偵查部門查辦職務(wù)犯罪案件的銜接，及時(shí)了解案件情況信息，有效推進(jìn)個(gè)案預(yù)防的開展。為便于協(xié)調(diào)工作，在檢察長分工上，應(yīng)將職務(wù)犯罪預(yù)防工作與自偵工作交由一個(gè)副檢察長分管，加大部門間工作協(xié)調(diào)力度，同安排，同部署。分管副檢察長應(yīng)定期主持召開反貪局、反瀆局和預(yù)防科共同參加的聯(lián)席會，統(tǒng)一思想，明確偵防一體的工作思路，要求反貪局、反瀆局和預(yù)防科加強(qiáng)橫向協(xié)作，確保查辦職務(wù)犯罪案件工作和職務(wù)犯罪預(yù)防工作共同發(fā)展。同時(shí)建立完善相關(guān)工作制度，明確預(yù)防部門和自偵部門各自責(zé)任，做到各負(fù)其責(zé)，相互配合，形成合力。辦案干警與預(yù)防干警之間、內(nèi)勤之間、科局長之間做到分工明確，責(zé)任到人，相互支持。

（四）建立健全預(yù)防工作任務(wù)責(zé)任分解機(jī)制和考評獎(jiǎng)懲機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)樹立大預(yù)防觀念，建立健全偵查、預(yù)防等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)齊抓共管的預(yù)防職務(wù)犯罪工作責(zé)任制。預(yù)防工作任務(wù)要與年目標(biāo)管理責(zé)任狀掛鉤，對各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作任務(wù)量化，對工作效果進(jìn)行評估，年終進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲。建立責(zé)任共擔(dān)、工作共抓、成績共享的績效考評機(jī)制是關(guān)鍵，省級院要在“六個(gè)基礎(chǔ)案卡”的基礎(chǔ)上加大對預(yù)防部門參與個(gè)案預(yù)防工作的考核力度，同時(shí)在反貪局、反瀆局內(nèi)部應(yīng)將偵查部門辦理個(gè)案預(yù)防的工作納入考評項(xiàng)目，特別將制發(fā)書面檢察建議情況作為個(gè)案預(yù)防考評的重點(diǎn)。

（五）賦予預(yù)防部門預(yù)防調(diào)查權(quán)，完善線索移送機(jī)制

預(yù)防調(diào)查作為預(yù)防部門的專門工作方法，主要是指預(yù)防部門根據(jù)一定的事實(shí)和信息，對可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的因素，設(shè)定對象和內(nèi)容，采取問卷、座談、訪問、實(shí)地考察等方法，進(jìn)行調(diào)查分析，提出預(yù)防措施的建議和意見；結(jié)合查辦的職務(wù)犯罪案件，進(jìn)行個(gè)案剖析和內(nèi)容分析，針對產(chǎn)生犯罪的原因提出相應(yīng)的治理措施和建議；高檢院《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則(試行)》第7條到第10條規(guī)定了預(yù)防調(diào)查權(quán)，其中第9條規(guī)定：人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門在預(yù)防調(diào)查中，應(yīng)當(dāng)注意發(fā)現(xiàn)并依照規(guī)定作好職務(wù)犯罪線索移送等工作。預(yù)防部門應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行此規(guī)定，充分發(fā)揮與社會接觸廣泛、對外聯(lián)系密切的特點(diǎn)和優(yōu)勢，通過開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作，發(fā)現(xiàn)和收集案件線索及相關(guān)信息，及時(shí)移送舉報(bào)中心管理，并反饋反貪、反瀆部門。注意：一方面嚴(yán)格保密規(guī)定（特別是對調(diào)查對象保密），一方面轉(zhuǎn)換程序，及時(shí)向有關(guān)偵查部門移交處理。在預(yù)防調(diào)查階段所作的筆錄不能直接作為犯罪嫌疑人的供述或證人證言使用，這是因?yàn)轭A(yù)防調(diào)查與犯罪偵查是兩種不同的權(quán)力，有不同的程序性規(guī)定，如犯罪嫌疑人的供述或證人證言涉及權(quán)利告知程序，所以預(yù)防調(diào)查轉(zhuǎn)入偵查階段后，偵查人員必須制作訊問和詢問筆錄，至于預(yù)防調(diào)查中獲取的其他書面材料，則可以在按照證據(jù)規(guī)則補(bǔ)充相關(guān)手續(xù)后作為書證使用。需要提出的是不存在預(yù)防權(quán)與偵查權(quán)的合并問題，只有預(yù)防部門向偵查部門移交辦案權(quán)的問題。

（六）完善預(yù)防部門提前介入偵查工作開展個(gè)案案中預(yù)防的程序

在職務(wù)犯罪案件的偵查階段，預(yù)防部門認(rèn)為提前介入了解，掌握相關(guān)情況，有利于提高預(yù)防工作針對性和時(shí)效性的，報(bào)檢察長決定后，指定專人提前介入偵查活動(dòng)，了解掌握犯罪嫌疑人的作案動(dòng)機(jī)、犯罪心里、作案手段等情況，增強(qiáng)親歷感，開展案中預(yù)防。具體程序是：首先由自偵部門選擇需要預(yù)防的案件，適合預(yù)防部門提前介入開展案中預(yù)防工作的案件主要有以下兩種情況：群眾反映強(qiáng)烈，社會影響較大，重大、典型具有預(yù)防價(jià)值的；需要預(yù)防部門通過開展預(yù)防活動(dòng)，協(xié)助偵查部門開展工作的。自偵部門內(nèi)勤在每個(gè)季度初根據(jù)線索及立案情況，從中選擇預(yù)防案件，報(bào)主管局長審批后轉(zhuǎn)交預(yù)防科內(nèi)勤，預(yù)防科內(nèi)部再進(jìn)行工作分工。偵查人員同時(shí)要向預(yù)防部門移送在偵查過程中產(chǎn)生的各種預(yù)防工作文書、材料，要介紹案情及初步預(yù)防情況、案發(fā)單位存在的問題及需要進(jìn)一步完成的預(yù)防工作任務(wù)等。預(yù)防部門對自偵部門已立案查辦的案件開展預(yù)防工作，必須經(jīng)過預(yù)防立項(xiàng)，填寫個(gè)案預(yù)防立項(xiàng)審批表，經(jīng)主管科長和檢察長審批，方可開展工作，這樣有效避免預(yù)防工作的隨意性。預(yù)防部門介入后要通過閱卷、聽訊、走訪等案情調(diào)查形式掌握發(fā)案原因、發(fā)案環(huán)節(jié)和作案手段等犯罪信息，及時(shí)進(jìn)行犯罪分析，就犯罪分析結(jié)果提出書面報(bào)告并向偵查部門通報(bào)。對犯罪分析中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察長報(bào)告并提出工作建議；預(yù)防部門干警要通過深入辦案一線，與偵查人員對案件有關(guān)問題共同分析，共同研究，在掌握和找準(zhǔn)發(fā)案單位存在問題的基礎(chǔ)上有針對性的起草書面檢察建議，檢察建議撰寫完畢后，先征求辦案人和偵查科長的意見，然后再報(bào)預(yù)防科長和主管檢察長把關(guān)。發(fā)出檢察建議之前與發(fā)案單位主管領(lǐng)導(dǎo)或紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)同志進(jìn)行溝通，在這幾方面基本達(dá)成共識后正式向發(fā)案單位發(fā)出書面檢察建議。送達(dá)檢察建議時(shí)，預(yù)防和偵查部門的干警共同前往，而且要穿檢察制服，通過營造鄭重莊嚴(yán)的氛圍彰顯檢察建議的重要性，事后在一定期限內(nèi)督促發(fā)案單位落實(shí)整改。

二、預(yù)防干警在偵防配合工作中應(yīng)注意的問題

（一）互利互補(bǔ)是偵防一體化的基石

“互利”與“互補(bǔ)”，是偵防一體化中相輔相成的兩個(gè)方面，兩者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)化基礎(chǔ)建設(shè)的全部內(nèi)容：“結(jié)合”，是職務(wù)犯罪打防關(guān)系的基礎(chǔ)；“互補(bǔ)”，是職務(wù)犯罪打防關(guān)系的發(fā)展方向。一方面，預(yù)防工作人員帶著明確的預(yù)防目標(biāo)和辦法積極介入職務(wù)犯罪偵查中的線索經(jīng)營、初查、立案、偵查等過程，，從案件線索評估、初查、突破到證據(jù)收集、案后預(yù)防，一個(gè)案件辦下來，預(yù)防和偵查方面分工合作，各有側(cè)重，在偵查階段以偵查部門為主，預(yù)防部門利用自身優(yōu)勢掩護(hù)配合，在案后預(yù)防階段以預(yù)防部門為主，偵查人員可以現(xiàn)身說法，收到良好的預(yù)防效果。這不僅可以為偵查部門的具體工作提供信息支援，還可以在這一過程中有針對性地收集相關(guān)案件信息和資料，建立預(yù)防職務(wù)犯罪信息庫，為下一步的預(yù)防工作打下基礎(chǔ)；另一方面，偵查部門的工作人員介入預(yù)防部門的個(gè)案預(yù)防、專項(xiàng)預(yù)防、系統(tǒng)預(yù)防等具體工作，參與預(yù)防調(diào)查、預(yù)防約見等相關(guān)環(huán)節(jié)，其任務(wù)一方面是從更為實(shí)用的視角對預(yù)防工作提供具體的建議，使其更具有針對性、目的性，提高預(yù)防效果，另一方面是從相關(guān)環(huán)節(jié)中利用預(yù)防部門的信息資源從中發(fā)現(xiàn)偵查線索，了解辦案環(huán)境，為相關(guān)的偵查工作開拓線索渠道，提高對案件的控制能力。

（二）個(gè)案預(yù)防介入時(shí)間

預(yù)防部門介入偵查部門個(gè)案預(yù)防時(shí)間在偵查終結(jié)至移送起訴前較為適宜。主要原因是一為保密起見，二則此時(shí)案件已經(jīng)基本定性，提請起訴說明此案撤案幾率不大，辦案質(zhì)量可以得到保證。但對少數(shù)影響特別大的案件，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，預(yù)防部門可以在立案后即開始介入。個(gè)案預(yù)防并非全部展開，因?yàn)橛行┌讣k案質(zhì)量不高，可能存在撤案等問題，但個(gè)案預(yù)防應(yīng)有基數(shù)規(guī)定，以保證預(yù)防數(shù)量，宜占全年立案總數(shù)的50%為宜。對偵查部門辦結(jié)的不立案案件但很可能誘發(fā)犯罪的隱患和癥結(jié)，精心選擇部分案件將初查材料10日內(nèi)移送預(yù)防部門，為查找犯罪隱患、開展犯罪分析提供第一手材料，預(yù)防部門針對管理上漏洞和薄弱環(huán)節(jié)開展預(yù)防工作。

（三）實(shí)現(xiàn)人來人往與文來文往的有機(jī)結(jié)合

人力資源互動(dòng)，這是“偵防一體化”機(jī)制的關(guān)鍵。根據(jù)不同階段的辦案需要，將偵查人員與預(yù)防人員進(jìn)行有機(jī)組合，合理規(guī)劃具體辦案活動(dòng)中預(yù)防部門人員和偵查部門人員的分配比例，特殊情況下預(yù)防人員經(jīng)檢察長特批可以參與所發(fā)現(xiàn)案件的偵查，但必須按照偵查程序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)偵查預(yù)防人員統(tǒng)一調(diào)度。一是建立信息交流制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)防部門與偵查部門信息資源的共享，提高懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的工作水平，這是“偵防一體化”機(jī)制的核心。偵查和預(yù)防部門要共同建設(shè)職務(wù)犯罪信息庫，探索建立犯罪信息庫、行業(yè)特征信息庫、行賄檔案查詢信息庫、預(yù)警預(yù)測信息庫、預(yù)防對策信息庫、工作管理信息庫、績效評估信息庫等。通過這些信息庫的建立，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)防資源的科學(xué)整合，實(shí)現(xiàn)信息快速交流和資源共享，發(fā)揮職務(wù)犯罪預(yù)警作用；二是建立例會制度。預(yù)防部門和偵查部門科、局長之間每個(gè)月就案件預(yù)防的有關(guān)事宜以例會形式相互通報(bào)情況，研究和制定相關(guān)的工作措施及對策；三是建立聯(lián)系制度。預(yù)防部門與自偵部門內(nèi)勤之間隨時(shí)通報(bào)有關(guān)情況，如自偵部門的立案情況，每立一件案件，立案報(bào)告都由自偵部門的內(nèi)勤從網(wǎng)上發(fā)給預(yù)防部門內(nèi)勤，使預(yù)防部門在第一時(shí)間掌握需要預(yù)防的案件有關(guān)情況，為及時(shí)介入案件開展預(yù)防工作奠定基礎(chǔ)。

（四）偵防一體化機(jī)制存在的不足及完善

一是引發(fā)的工作量倒流問題。建立“偵防一體化”機(jī)制，則要明確要求預(yù)防部門介入個(gè)案預(yù)防工作，突破了高檢院對各業(yè)務(wù)部門預(yù)防職責(zé)分工作的規(guī)定，如此以來，對個(gè)案預(yù)防工作本來就不熱心的偵查人員有了很好的甩包袱的理由，他們對預(yù)防工作投入的精力會更少。而預(yù)防部門人員有限，難以承擔(dān)起全部的個(gè)案預(yù)防工作任務(wù)；二是個(gè)案預(yù)防分值不高，影響預(yù)防積極性。年度業(yè)務(wù)考核時(shí)，因個(gè)案預(yù)防工作只是預(yù)防業(yè)務(wù)中的一項(xiàng)，分值有限，也可能影響到預(yù)防部門對此項(xiàng)工作的熱情；三是偵查預(yù)防部門考核項(xiàng)目有分有合，難以操作?？己藱C(jī)制上，預(yù)防和偵查業(yè)務(wù)雖各自獨(dú)立，但由于打防一體化模式使本院在對兩部門的考核上可以說有分有合，實(shí)踐操作上無疑增大了難度，需要探索出有效機(jī)制。四是增加部門間工作協(xié)調(diào)難度。主管領(lǐng)導(dǎo)既要負(fù)責(zé)預(yù)防部門的職責(zé)，又要督促偵查部門履行預(yù)防職責(zé)，有時(shí)還要與偵查部門共同取證，而且試行“偵防一體化”后，原來分別隸屬于兩個(gè)部門的人員現(xiàn)合并在一起辦公，工作中難免有不協(xié)調(diào)的地方，還要負(fù)責(zé)兩部門間工作協(xié)調(diào)。牽制了其大量的工作精力。如何使預(yù)防部門適時(shí)適量地介入，既能恰當(dāng)履行預(yù)防職責(zé),又能不影響偵查工作，實(shí)現(xiàn)對兩項(xiàng)工作的圓滿完成是一個(gè)需要探討的問題。由于偵查部門和預(yù)防部門各自的工作重心不同，雖其共同隸屬于檢察院整體領(lǐng)導(dǎo)，但兩者工作中的打防矛盾是不可避免的。在領(lǐng)導(dǎo)體制上要實(shí)現(xiàn)將偵查與預(yù)防作為一個(gè)整體，將反貪局、反瀆局和預(yù)防科整合成立一個(gè)獨(dú)立的職務(wù)犯罪偵查局，由主管檢察長負(fù)責(zé)管理，既提高了打防工作的權(quán)威性，又使偵查和預(yù)防兩者緊密結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)達(dá)到最佳狀態(tài)；在考核機(jī)制上，上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將將反貪、瀆檢、預(yù)防三部門的工作作為一個(gè)整體進(jìn)行綜合考核；在具體工作中還要理順關(guān)系，避免影響各自工作而造成人為矛盾。逐步完善預(yù)防部門在預(yù)偵一體化運(yùn)作中各環(huán)節(jié)、層次的業(yè)務(wù)操作流程、工作任務(wù)和職責(zé)要求，通過強(qiáng)化案前預(yù)防，深入案中預(yù)防，簡化案后預(yù)防，形成將預(yù)防重心前移，覆蓋面擴(kuò)大，預(yù)防效果增強(qiáng)、工作效率提高的工作模式，逐步改變偵查部門重打輕防的思維定式。但從長遠(yuǎn)來看還是需要建立一種以預(yù)防為主導(dǎo)，以打擊犯罪為共同指向，真正做到緊密結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的強(qiáng)有力的以偵防一體化為基本特征的職務(wù)犯罪預(yù)防專業(yè)工作機(jī)制。

*天津市濱海新區(qū)檢察院副檢察長［300270］

**天津市濱海新區(qū)大港檢察院研究室助檢員［300270］