蘇 雷
(廣東工業(yè)大學(xué),廣東 廣州 510006)
自20世紀(jì)80年代開(kāi)始,我國(guó)對(duì)高等學(xué)校就進(jìn)行了以下放辦學(xué)自主權(quán)為手段、以政校分開(kāi)為目標(biāo)的改革,歷經(jīng)20多年的高校辦學(xué)、管理體制改革,落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)取得了重要進(jìn)展,高等學(xué)校獲得了較多的辦學(xué)自主權(quán),但仍有不少問(wèn)題亟待解決。
在現(xiàn)代漢語(yǔ)里,自主權(quán)是指人或組織擁有法律全權(quán)為自己或組織自身的利益而進(jìn)行活動(dòng),不從屬于別人或其它社會(huì)組織的權(quán)威。依此,所謂高校辦學(xué)自主權(quán)就是指高校擁有法律全權(quán)為自身的辦學(xué)與利益而進(jìn)行活動(dòng),不從屬于其它社會(huì)組織的權(quán)威。按照《高等教育辭典》的解釋,高校辦學(xué)自主權(quán)是指高校獨(dú)立處理自己內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力,如教什么怎樣教的權(quán)力、制定研究計(jì)劃的權(quán)力、法律規(guī)定的有關(guān)權(quán)力等。它是進(jìn)行創(chuàng)造性研究和教學(xué)活動(dòng)的必要條件,是分析高校與政府和社會(huì)之間關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn),反映了政府和社會(huì)對(duì)學(xué)?;顒?dòng)支持和干預(yù)的程度。1999年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)高等教育法》明確規(guī)定:高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格,自主核定辦學(xué)規(guī)模、制定招生方案、調(diào)節(jié)系科招生比例、設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)、自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng),自主開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)等。這樣,高校有了法律意義上的自主權(quán)。
辦學(xué)自主權(quán)是一個(gè)相對(duì)的、有多層次涵義的概念。所謂相對(duì)的,包含兩層含義。首先是相對(duì)于政府的必要控制而言,政府是對(duì)全社會(huì)各方面的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)與控制的機(jī)構(gòu),作為社會(huì)活動(dòng)的組成部分的高等教育,不可能完全擺脫政府的控制而追求絕對(duì)自主權(quán)。其次是雖然高等教育有其內(nèi)在的客觀規(guī)律,有其獨(dú)立的一面,但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善,高等教育與社會(huì)各方面的聯(lián)系越來(lái)越密切,社會(huì)參與、影響高等教育辦學(xué)的因素也越來(lái)越多,從而形成對(duì)大學(xué)的“多元控制”。盡管如此,“多元控制”仍無(wú)法替代高等教育的自我控制。高等教育必須享有相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)。所謂多層次涵義,是指辦學(xué)自主權(quán)可分為整個(gè)高等教育的辦學(xué)活動(dòng)與政府控制之間的關(guān)系、一所高校的辦學(xué)與政府控制之間的關(guān)系和高校的整體辦學(xué)與校內(nèi)各組成部分及教職員工之間的關(guān)系三個(gè)不同層次。三個(gè)層次的劃分實(shí)質(zhì)上是享有辦學(xué)自主權(quán)的多主體性的反映。三個(gè)層次中最重要的是第二個(gè)層次,因?yàn)榈诙€(gè)層次的自主權(quán)不僅是第一個(gè)層次自主權(quán)的具體體現(xiàn),而且是第三個(gè)層次自主權(quán)的可靠保障。
1.缺乏科學(xué)理論指導(dǎo)。
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)理論界對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的研究滯后于高等教育改革的實(shí)踐。有關(guān)辦學(xué)自主權(quán)的討論,根本的落腳點(diǎn)在于通過(guò)協(xié)調(diào)高校與政府的關(guān)系以建立現(xiàn)代大學(xué)制度,主要目標(biāo)是使高校成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體,從而增強(qiáng)高校主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的能力,集中關(guān)注的是高校所受的外部控制和影響。在這種認(rèn)識(shí)支配下,沖破高等教育單一控制格局、實(shí)現(xiàn)控制主體多元化成為我國(guó)高等教育管理體制改革的首要選擇。近年來(lái),高等教育改革重點(diǎn)主要是中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間或中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配,以及在一定程度上淡化政府干預(yù)的同時(shí)讓市場(chǎng)也成為支配大學(xué)的一個(gè)重要力量。這種受單一的外部性向度的思維方式支配的理論和改革政策,雖然順應(yīng)了中國(guó)社會(huì)在改革開(kāi)放以后由國(guó)家權(quán)力一統(tǒng)天下向國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)分化的轉(zhuǎn)變,在相當(dāng)程度上促進(jìn)了中國(guó)高等教育體制的改革,但由于缺乏對(duì)高校內(nèi)在自主性的必要重視,很少?gòu)膶W(xué)術(shù)的角度來(lái)理解大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán),對(duì)作為高校辦學(xué)自主權(quán)核心的學(xué)術(shù)自主權(quán)的地位和作用認(rèn)識(shí)不足,忽視了高校內(nèi)在邏輯或者忽視了大學(xué)的“超然性”對(duì)落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的重要意義,存在重大缺陷。
2.難于有效落實(shí)。
高校辦學(xué)自主權(quán)是相對(duì)政府的必要控制而言的。事實(shí)上,在任何國(guó)家,政府對(duì)大學(xué)的控制都是存在的也是必須的,問(wèn)題的關(guān)鍵不在于有沒(méi)有控制和要不要控制,而在于政府應(yīng)該怎樣控制和怎樣進(jìn)行管理,尋找一種遵循高等教育發(fā)展規(guī)律,有利于高校健康發(fā)展的管理模式、管理方式和途徑,這應(yīng)是一種宏觀的間接管理,而不是以行政管理為主要手段的直接管理。近年來(lái),雖然不少文件中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能,轉(zhuǎn)變政府管理教育的模式和方式,但由于受制度慣性和思想觀念的影響,我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后,不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高校教育發(fā)展的需要,成為高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大和落實(shí)的主要障礙。主要原因在于教育行政部門(mén)的職能未明顯轉(zhuǎn)變,仍在較大程度上停留在對(duì)高等院校辦學(xué)過(guò)程中內(nèi)部事務(wù)的直接管理上,而不是把職能轉(zhuǎn)換為致力于協(xié)調(diào)高等教育中各種基本關(guān)系的宏觀管理;高校依附地位沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變,高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革過(guò)程中下放的權(quán)力主要是向地方轉(zhuǎn)移,而不是放權(quán)給高校,加上省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革滯后,轉(zhuǎn)變行政職能和提高行政效率都還未有根本改觀;宏觀調(diào)控手段不完備,政府主要還是采用單一的行政手段管理高校,造成政府宏觀調(diào)控能力不強(qiáng),效果也不明顯。
3.難以充分實(shí)現(xiàn)。
建立主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的高校內(nèi)部自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制,是高校實(shí)行辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)在條件。而目前我國(guó)高校普遍存在自我發(fā)展、自我約束不力的情況。第一,高校內(nèi)部決策和管理機(jī)制不健全。高校普遍沒(méi)有建立重大決策可行性論證和評(píng)估制度,管理過(guò)程缺乏必要的監(jiān)督和制約,對(duì)實(shí)施結(jié)果則缺少科學(xué)的評(píng)估和嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施。第二,學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系失衡。正確處理兩者之間的關(guān)系,建立高校管理中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)制,充分發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在高校管理中的作用,是保持高校學(xué)術(shù)組織特性和學(xué)術(shù)自主權(quán)的重要保障。但從實(shí)際情況看,我國(guó)高校實(shí)行的是行政權(quán)力模式,行政權(quán)力不斷膨脹、泛化,過(guò)多干預(yù)學(xué)術(shù)等的現(xiàn)象普遍存在,各種學(xué)術(shù)組織處于行政權(quán)力的控制之下,忽視學(xué)者對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的管理,學(xué)者和學(xué)術(shù)參與學(xué)校決策的途徑和方式十分有限,學(xué)術(shù)自由精神嚴(yán)重缺乏,嚴(yán)重消解高校的組織特性。第三,高校領(lǐng)導(dǎo)者的觀念和素質(zhì)跟不上改革步伐。高校面向社會(huì)辦學(xué),要求高校領(lǐng)導(dǎo)具有較強(qiáng)的依法辦學(xué)、民主辦學(xué)和自主辦學(xué)意識(shí)和能力。然而,由于思維定勢(shì)和工作慣性的影響,不少高校領(lǐng)導(dǎo)者法制觀念淡薄,習(xí)慣于決策獨(dú)斷,對(duì)形勢(shì)變化無(wú)所適從,致使辦學(xué)自主權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)。
4.缺乏有效的法律保障。
高校辦學(xué)自主權(quán)的行使受到諸多因素的影響和制約,必須用法律手段加以保障。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看,雖然《高等教育法》對(duì)高等學(xué)校的法人地位和辦學(xué)自主權(quán)作了專門(mén)規(guī)定,其它相關(guān)法律法規(guī)也為高校辦學(xué)自主權(quán)的行使提供了一定法律保障,但總體而言,我國(guó)的高教法制還很不完善,政府行為沒(méi)有得到有效約束,權(quán)力的濫用還在較大程度上存在,高校辦學(xué)自主權(quán)還缺乏實(shí)質(zhì)的法律保障。一方面,我國(guó)高等教育方面的立法還有一定缺口,《教育行政法》、《高等學(xué)校法》等教育法規(guī)至今仍未出臺(tái)。另一方面,高等教育法律沒(méi)有得到有效實(shí)施,尤為突出的是領(lǐng)導(dǎo)講話、紅頭文件與法律法規(guī)效力的逐層弱化。
5.缺乏必要條件。
科學(xué)的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制,是高校正確行使辦學(xué)自主權(quán),促進(jìn)高等教育健康發(fā)展的必要條件。為此,發(fā)達(dá)國(guó)家一般都建立了教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)。1985年以來(lái),我國(guó)政府也重視發(fā)揮教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用,并從法律上對(duì)建立高等教育評(píng)估制度進(jìn)行了規(guī)定,相繼建立了一些監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu),開(kāi)展了評(píng)估活動(dòng),對(duì)高等學(xué)校提高辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量發(fā)揮了一定作用。但是,由于我國(guó)高等教育評(píng)估制度建立的時(shí)間較短且缺乏經(jīng)驗(yàn),教育評(píng)估機(jī)制還很不健全,不利于政府職能轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在單一評(píng)估主體造成高教評(píng)估的政府色彩過(guò)濃,缺乏比較和競(jìng)爭(zhēng),降低了評(píng)估的客觀性、公正性、科學(xué)性和可信度;高教評(píng)估的理論和方法滯后,有關(guān)理論研究還停留在介紹、引進(jìn)國(guó)外的評(píng)估理論和方法上,聯(lián)系我國(guó)實(shí)際的研究還很不足,適合我國(guó)國(guó)情的評(píng)估理論遠(yuǎn)未建立;注重終結(jié)性評(píng)估,輕視形成性評(píng)估,評(píng)估的服務(wù)功能未得到應(yīng)有發(fā)揮;高校內(nèi)部評(píng)估機(jī)制不健全,內(nèi)部評(píng)估或有或無(wú),殘缺不全。
1.加大依法治校的力度,真正返權(quán)于高校。
要充分認(rèn)識(shí)到落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是深化高等教育改革,加快高等教育發(fā)展,全面適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)高素質(zhì)人才培養(yǎng)的需要。落實(shí)辦學(xué)自主權(quán),不是對(duì)高校放任自流,也不是政府無(wú)所作為,而是更加有效地發(fā)揮政府職能,從而增強(qiáng)學(xué)校的自主辦學(xué)能力,把高等教育辦得更好。政府的主要職責(zé)是加強(qiáng)政府導(dǎo)向,重點(diǎn)是高等教育的布局,資源的配置,資金的投向;加強(qiáng)監(jiān)管力度,重點(diǎn)是對(duì)高校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)估。要不斷增強(qiáng)依法治校的意識(shí),認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法規(guī),切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。進(jìn)一步清理和廢止與法律相抵觸和不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的規(guī)章制度,真正按照《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定,切實(shí)返權(quán)于高校。
2.高校要提高自主辦學(xué)的水平,真正用好辦學(xué)自主權(quán)。
高校要一改過(guò)去過(guò)多依賴政府、缺乏自主辦學(xué)意識(shí)的習(xí)慣,主動(dòng)提高在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法自主辦學(xué)、民主管理的能力和水平。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,正確處理好黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系,明確各自的工作職責(zé)和權(quán)限,保證黨和政府的教育方針的貫徹落實(shí)和人才培養(yǎng)各項(xiàng)任務(wù)的全面實(shí)現(xiàn)。有了好的體制,還需要與之相適應(yīng)的管理方法、形式和手段,確保高校的民主管理。要通過(guò)設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì),審議學(xué)科專業(yè)的設(shè)置,教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案,評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事宜,加強(qiáng)高校的學(xué)術(shù)管理。要通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式,依法保障教職工參與民主管理和民主監(jiān)督,維護(hù)教職工合法權(quán)益。
3.強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制,真正使辦學(xué)自主權(quán)落到實(shí)處。
政府有沒(méi)有履行好職責(zé),學(xué)校有沒(méi)有行使好權(quán)力,僅有法律的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要有履行法律的機(jī)制。因此,在政府與學(xué)校之間建立一個(gè)監(jiān)督制約機(jī)制就顯得十分迫切和重要。這個(gè)機(jī)制既對(duì)政府履行職能和學(xué)校行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約,又對(duì)雙方之間的矛盾和問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估和仲裁。這個(gè)監(jiān)督制約機(jī)制不是一個(gè)擺設(shè)性的機(jī)構(gòu),而是具有一定職能和權(quán)力的組織。它既不具體干預(yù)政府和學(xué)校的具體事務(wù),又與政府、學(xué)校密不可分,監(jiān)督和制約政府、學(xué)校依法治校的具體過(guò)程,保障依法治校的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。通過(guò)在政府與高校之間設(shè)立中介評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)具體負(fù)責(zé)高校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的評(píng)估。這樣,政府既可以騰出時(shí)間和精力來(lái)制定規(guī)則,又不被具體事務(wù)耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)間和精力,還可以在對(duì)高校實(shí)施評(píng)估的過(guò)程中當(dāng)好裁判。評(píng)估機(jī)構(gòu)則可以根據(jù)政府授予的權(quán)力和相應(yīng)的規(guī)則集中精力進(jìn)行評(píng)估,避免政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,不斷提高辦學(xué)水平和效率。高校則既可以依法辦事,遵章行事,又能夠獲得更為自主的發(fā)展空間。
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