宋玲

（1.安徽財經(jīng)大學，安徽蚌埠 233041；2.廬江縣國家稅務(wù)局稽查分局，安徽廬江 231500）

稅務(wù)稽查工作中存在的問題及對策

宋玲1，2

（1.安徽財經(jīng)大學，安徽蚌埠 233041；2.廬江縣國家稅務(wù)局稽查分局，安徽廬江 231500）

在“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的稅收征管模式下，稅務(wù)稽查在稅收征管中的作用和地位更顯突出。但實踐中稽查工作領(lǐng)域尚存在諸多問題，嚴重制約了稽查效率的發(fā)揮。本文將針對上述問題的原因予以分析，并結(jié)合安徽省實際提出改進稽查工作效率的具體建議。

稅務(wù)稽查；選案；實施；審理；執(zhí)行

一、當前稅務(wù)稽查工作領(lǐng)域存在的主要問題

（一）選案準確率不高

由于選案部門信息采集網(wǎng)絡(luò)不健全，渠道不暢通，導致其缺乏足夠的信息資源；此外，稽查信息化利用程度低，計算機選案還處于初級階段，僅限于納稅人報送資料之間邏輯關(guān)系上的判斷，而不能根據(jù)納稅人的經(jīng)營管理現(xiàn)狀和歷史信息進行綜合分析，稽查選案基本處于人工為主，計算機為輔的狀態(tài)。案源質(zhì)量不高也進一步影響了稽查的效率發(fā)揮。以數(shù)據(jù)為例：2005年全國共檢查107.6萬戶，有問題戶63.5萬戶，選案準確率為59%；2006年檢查86.11萬戶，有問題戶53萬戶，選案準確率為61.55%；2007年度檢查53.71萬戶，有問題戶36.3萬戶，選案準確率為67.59%。從這些數(shù)據(jù)不難看出由于選案的不準確造成了近35%的無效勞動。

（二）稽查過程難以深入，查獲率低

實施稽查是整個稽查工作的核心，是依法治稅的實質(zhì)性階段，直接關(guān)系到整個稽查工作的質(zhì)量高低。但是，目前稅務(wù)稽查對案件審查的廣度和深度明顯不夠。

1.稽查面偏窄。2005年度全國稅務(wù)檢查面為3.5%，2006年為4%，2007年為5%，實際檢查率遠遠小于可能發(fā)生的稅收違法案件率。以筆者所在的安徽省為例，2008年，全省增值稅一般納稅人共57607戶，每月都進行有稅申報的僅占0.56%，增值稅小規(guī)模納稅人共申報46.06萬次，其中：零申報22.09萬次，低稅額申報3.89萬次，異常申報率達56.4%；2007年，全省企業(yè)所得稅納稅人共7.65萬戶，其中：零申報4.06萬戶，低稅負申報2.38萬戶，企業(yè)所得稅異常申報面高達84.18%。數(shù)據(jù)顯示納稅人異常申報面遠遠大于稅務(wù)稽查面。

2.稽查深度不夠。稅款查補率遠遠低于專家估計的稅收流失率。以全國為例，2003年查補稅款292.70億元，僅占稅收總收入的1.44%，而專家估測的稅收流失率為41.92%[1]；2004年查補稅款293.7662億元，占稅收收入的1.2%，而估測的稅收流失率為36.65%；2005年查補稅款285.8629億元，占總稅收收入0.98%，估測的稅收流失率為32.39%[1]。

（三）稽查審理不到位，案件敗訴率高

目前，稅務(wù)稽查審理一般只對檢查人員提交的《稅務(wù)稽查報告》及其相關(guān)材料從被查對象、檢查程序、證據(jù)、數(shù)字等方面進行審核式審理，然后根據(jù)審理結(jié)果下達稅務(wù)文書，審理質(zhì)量完全取決于檢查人員的檢查情況，缺乏對納稅人實際經(jīng)營情況和納稅情況的深入審查，也不能對稽查實施環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督。如檢查人員對被查對象進行“放水”，相關(guān)稅收違法行為不進行取證，審理人員也無從知曉。另一方面，審理案件如因證據(jù)不足出現(xiàn)定性困難，審理往往采用“無罪推定”的原則，偷稅者得不到應(yīng)有的懲罰。由于審理職能的缺位也導致稅務(wù)部門在行政復議中處于被動，案件敗訴率較高。

（四）處罰不到位

嚴厲的處罰有利于發(fā)揮稅務(wù)稽查的威懾作用，而在實際工作中處罰的力度普遍偏輕，該追究刑事責任的不追究現(xiàn)象大有存在。近年來危害稅收征管犯罪案件在逐步增長，但移送司法機關(guān)啟動刑事訴訟程序的很少，這其中有各種內(nèi)外部因素的影響，如審理人員的素質(zhì)有限、案件移送程序不夠完善、地方政府的干預、檢察機關(guān)對案件移送處理的監(jiān)督難以有效開展等。

（五）執(zhí)行不到位

執(zhí)行直接關(guān)系到稽查威懾力的有效發(fā)揮。從入庫率看，查補稅款及罰款等名義入庫度很高，達90%以上，但如果將體外循環(huán)未入庫的查補收入考慮進去，實際入庫率則不容樂觀。

二、導致稽查效率低下的原因分析

（一）缺乏對稅戶信息的有效監(jiān)管

1.尚未建立科學有效的稅源管理運行機制，稅源管理質(zhì)量不高，造成稽查信息采集基礎(chǔ)混亂。主要表現(xiàn)是沒有明確的稅源管理目標，使稅源管理工作步入盲目性的誤區(qū)。稅源管理的目標通常包括：掌握稅源的產(chǎn)生、發(fā)展及其變化的規(guī)律，理清可征稅源的底數(shù)，確保征稅努力最大化以及提高納稅人的稅收遵從度等。只有明確了這些，稅源才能得以規(guī)范化，稽查工作才能在良好基礎(chǔ)上有的放矢，真正發(fā)揮作用。實際工作中稅收管理過于強調(diào)申報率、入庫率及一些形式上的規(guī)范，忽略了對納稅人的基礎(chǔ)管理，導致稅務(wù)稽查工作基礎(chǔ)混亂。

2.內(nèi)外部協(xié)作不夠規(guī)范，稅務(wù)稽查信息傳遞渠道不暢。從內(nèi)部看，一方面，納稅人的涉稅資料都保存在征管部門，稽查選案往往得不到較為規(guī)范的案源信息資料，致使選案缺乏科學性和準確性；另一方面，稽查與征管部門缺乏溝通。征管部門對征管中發(fā)現(xiàn)的問題不能及時向稽查部門移送，稽查部門對檢查發(fā)現(xiàn)的問題也不能及時反饋給征管部門，由此造成稽查與征管工作脫節(jié)，甚至出現(xiàn)管查相互抵消、阻撓各自職能發(fā)揮的現(xiàn)象。從外部看，稽查工作離不開來自金融、工商、公安、司法、房管、計劃等政府職能部門的協(xié)作配合。但現(xiàn)實的情況是政府相關(guān)職能部門的協(xié)稅、護稅功能沒有得到有效的發(fā)揮。

（二）稅務(wù)稽查內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督和制約

1.選案環(huán)節(jié)存在“想查誰就查誰”的問題。根據(jù)《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，稽查局應(yīng)當通過多種渠道獲取案源信息，合理、準確地選擇和確定稽查對象，但在實際工作中，計算機選案雖已開發(fā)，但由于各部門的涉稅信息不能共享，計算機選案未能發(fā)揮真正作用，大多數(shù)情況下，選案部門都是根據(jù)日常的工作經(jīng)驗，或結(jié)合稅收專項檢查任務(wù)，選出案源。選案的來源沒有標準，也就失去了對其監(jiān)控的基礎(chǔ)。

2.檢查環(huán)節(jié)存在“想怎么查就怎么查”的問題。目前，檢查實施程序主要法律依據(jù)是《稅收征管法》和《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，但實踐中僅有程序遠不能解決問題。如某一項違法事實的確認具體要取得哪些證據(jù)，一個案件必查哪些項目，采取何種方法等都沒有明確規(guī)定，檢查人員在工作中具有很大的隨意性，檢查成果的多少在一定程度上取決于檢查人員工作責任心的大小。

3.審理環(huán)節(jié)存在檢查處理隨意性大的問題。自由裁量權(quán)的行使過于寬泛，大案要案缺乏有效集體審議程序。

4.執(zhí)行環(huán)節(jié)存在“查后久拖不決”的問題。在執(zhí)行過程中，一些案件因企業(yè)停產(chǎn)、逃走等情況影響執(zhí)行，且游離于案件管理監(jiān)控之外。

（三）稽查人員辦案能力有限

1.稽查技術(shù)落后。當前稅收違法行為的科技含量和隱蔽性不斷提高，稽查技術(shù)落后于納稅人偷逃稅款的技術(shù)。從稽查方法上，基本上停留在傳統(tǒng)就賬論賬階段；從稽查手段來看，基本上靠手工方式翻閱企業(yè)堆積如山的帳薄，工作效率低下；從技術(shù)裝備看，很多稽查部門沒有專門的辦案通訊設(shè)備，電腦配置也以硬件為主，軟件不足，且各地之間的裝備水平也有較大差異，這與稽查部門工作要求機動性強以及納稅人會計電算化普及的現(xiàn)狀遠不相適應(yīng)。

2.稽查手段軟化。從表面上看，國家法律賦予了稅務(wù)稽查機構(gòu)應(yīng)有的執(zhí)法權(quán)，但在查辦稅案實踐中卻受到極大制約。首先，稅務(wù)機關(guān)提起的聯(lián)合辦案旨在利用公安機關(guān)的強制措施彌補自身職權(quán)不足，但卻要以公安機關(guān)名義進行，由其出具法律文書或采取強制措施，而不能由稅務(wù)稽查人員代勞；其次，公安機關(guān)提起的聯(lián)合辦案，稅務(wù)機關(guān)則不能依據(jù)公安機關(guān)對案件的定性直接作出稅務(wù)行政處理，還要重新取得相關(guān)證據(jù)，并依法審理后作出定性和處理。簡言之，稅務(wù)稽查機構(gòu)具有辦理涉稅案件的能力卻沒有強制調(diào)查的權(quán)力，而公安機關(guān)具有強制調(diào)查權(quán)卻缺乏辦理涉稅案件所必備的專業(yè)技能，雙方互相依賴，但聯(lián)合辦案又困難重重[2]。

3.稽查人員的數(shù)量和素質(zhì)亟待提高。一是人員數(shù)量不夠。目前我國稅務(wù)人員總?cè)藬?shù)中稽查人員比例為13%，與西方發(fā)達國家相比明顯偏低，如美國稅務(wù)人員中從事稽查工作的比例就達35%；二是人員配置不合理。省、市、縣三級稽查局呈正三角形，缺少應(yīng)有的人力資源調(diào)配機制。以安徽省國稅稽查為例。截至2008年底，全省國稅系統(tǒng)共有稽查人員2327人，占全省國稅人員總數(shù)的18.40%。其中：省局稽查局16人；各市局稽查局共有603人，各縣局稽查局共有1708人；從稅源分布情況看，省局重點監(jiān)控的稅源企業(yè)、市局、縣局管理的稅源對稅收的貢獻依次遞減，與稽查人員的分布狀態(tài)正好相反。三是稽查人員素質(zhì)亟待提高?；槿藛T中全能型人才較少，專家型人才更是缺乏。

三、提高稅務(wù)稽查工作效率的對策

（一）加強稅戶信息監(jiān)控

1.夯實稅源監(jiān)控基礎(chǔ)。稅源監(jiān)控是稅收征管的起點和基礎(chǔ)。當前稅源分布越來越廣，流動性和隱蔽性越來越強，其監(jiān)控難度也越來越大。建議在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門負責稅源管理的職能部門，制定統(tǒng)一的稅源管理工作流程，理清稅源管理職責，處理好稅務(wù)登記等稅收征管基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，準確掌握轄區(qū)內(nèi)納稅人的戶數(shù)、地址、經(jīng)濟類型、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營范圍等情況，使各種稅收資料傳遞到位，以便稽查部門針對稅源分布狀況合理調(diào)配稽查力量，并為編制可行性稅收稽查計劃及有效選案提供依據(jù)。

2.構(gòu)建協(xié)稅護稅信息系統(tǒng)。首先，要在金融交易實名制基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，盡快建立起全國統(tǒng)一的納稅人納稅號碼登記制度；其次，完善現(xiàn)有金融法規(guī)，要求單位或個人均需憑全國統(tǒng)一納稅識別號開立賬戶，杜絕匿名、假名賬戶，嚴防多頭開戶，禁止賬外交易；再次，納稅人所有與收入有關(guān)的活動均須使用納稅識別號碼，并通過計算機聯(lián)網(wǎng)匯集到稅務(wù)部門，便于稅務(wù)機關(guān)集中處理并隨時掌握納稅人的收入情況；控制現(xiàn)金交易，推廣貨幣支付電子化，并通過稅銀系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)以實施對納稅人資金流動全方位、全過程的管理和監(jiān)控。

（二）提升稽查工作能力

1.采用先進稽查技術(shù)?；榧夹g(shù)包括稽查方法和稽查手段兩個方面。先進的稽查方法是在稽查中普遍運用各種現(xiàn)代管理的科學方法，如心理學、邏輯學、謀略學等，并將這些方法與查帳法、調(diào)查法、分析法等傳統(tǒng)稽查方法結(jié)合起來；先進的稽查手段是在稽查中充分運用各種先進工具，包括現(xiàn)代化的計算工具、通訊工具以及交通工具等。（1）改進稽查方式方法。建議采用集約化稽查方式，即在人員統(tǒng)一調(diào)配、案源統(tǒng)一管理、檢查統(tǒng)一實施、審理統(tǒng)一組織的“四個統(tǒng)一”前提下，實行分級分類、省市聯(lián)動或異地交叉稽查；在檢查方法上應(yīng)重視資金貨物流向檢查法、生產(chǎn)能力檢查法、逆差套打發(fā)票檢查法、電算化查賬方法、項目化檢查法等多種手段的運用。這些方法對于我們審核會計資料的合法性和真實性以及對于偷漏稅行為的定性可以提供寶貴的證據(jù)。（2）研發(fā)運用稽查軟件。當前要重點研發(fā)案源信息管理軟件和電子查賬軟件。案源信息管理軟件是對納稅人申報、征收信息、稅源監(jiān)控信息、第三方信息進行采集，利用數(shù)據(jù)模型進行加工、處理，重點是將從外部取得的納稅人交易和收支等數(shù)據(jù)與納稅人申報資料進行比對，以確定稽查對象[3]；電子查帳軟件以企業(yè)的涉稅電子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以稅收的政策法規(guī)為依據(jù)，將稅務(wù)稽查經(jīng)驗、方法與計算機信息技術(shù)相結(jié)合，輔助稅務(wù)稽查人員完成對不同行業(yè)實施稽查的科學高效的信息化查賬工具。

2.提高稽查人員素質(zhì)。培養(yǎng)造就一支政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)兼優(yōu)的稽查隊伍是提高稽查效率的核心要素。首先要建立嚴格的稽查人員資格準入制度。建議結(jié)合國家稅務(wù)總局的執(zhí)法資格和能級認證制度，明確稽查人員素質(zhì)標準，堅持逢進必考的原則，通過嚴格的資格認定，將優(yōu)秀人才選拔進入稽查隊伍之中；其次是要合理配置稽查人員數(shù)量?？煽紤]按照納稅戶數(shù)、重點稅源分布、辦案任務(wù)等情況，科學、合理地配置稽查人員，增加省級稽查機構(gòu)力量，保持市級稽查機構(gòu)力量，大幅縮減縣級稽查人員數(shù)，使稽查力量分布與稅收征管的需要相一致；三是建立稽查人員業(yè)務(wù)等級制度。通過考試和工作實績考核等將稽查人員劃分為若干業(yè)務(wù)等級，并相應(yīng)區(qū)別其工資待遇，形成權(quán)責利統(tǒng)一的激勵機制；四是建立稅務(wù)稽查專家人才庫，如電子查帳專家、行業(yè)查帳專家等，以提高各類案件的查辦質(zhì)量。

（三）加大稽查處罰力度

稅收稽查的懲處職能是稅務(wù)稽查的基本職能之一，落實懲戒、及時查處稅收違法行為是稅務(wù)稽查執(zhí)法剛性的體現(xiàn)。一是提高針對違法者的查處率，增加違法者的違法風險和成本，控制其違法動機；二是確保對違法者的處罰必須執(zhí)行到位。在稅務(wù)稽查過程中，提高稽查效率的途徑也取決于對稽查結(jié)果的處理?；椴块T必須嚴格遵循現(xiàn)行稅法，對違法者的行政處罰堅決執(zhí)行到位，保證納稅人不遵守稅法的行為得以有效制止。

（四）強化內(nèi)部監(jiān)督制約

1.實行首查責任制。對每個案件明確專人負責主查，并由主查人員負責稽查的通知、實施稽查、調(diào)查取證及制作稽查報告，保證案件檢查程序合法、收集證據(jù)合法、提出的擬處理意見的合法。主查人員須定期向局領(lǐng)導匯報稽查情況，重大涉稅案件由局長親自參與。

2.實行必查項目制。為增強檢查的可操作性，可制定稅務(wù)稽查必查項目提綱，列舉納稅人可能出現(xiàn)的偷稅手段及表現(xiàn)形式，以供稽查人員參照。這既從正面指導了稽查人員的具體操作，又增加了稽查工作的透明度。

3.實行案件復查制。對稽查人員查處的案件定期抽取一定比例進行復查，復查的主要內(nèi)容包括稅務(wù)處理決定認定的事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿，適用法律依據(jù)是否正確，程序是否合法，內(nèi)容是否恰當，是否超越或濫用職權(quán)等。對復查中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，并按規(guī)定對責任人追究相關(guān)責任。

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［2］李鵬，白全民.論我國稅務(wù)稽查辦案職權(quán)行使困境及其完善[J].稅務(wù)研究，2009，（10）.

［3］孫玉潔.稅務(wù)稽查信息化建設(shè)的思考與應(yīng)用[J].稅務(wù)研究，2008，（10）.

［4］潘濤，張凌.構(gòu)建我國稅務(wù)稽查選案體系的探討[J].稅務(wù)研究，2008，（8）.

［5］樊行健，等.建立新型稅務(wù)稽查立體架構(gòu)的設(shè)想[J]］.稅務(wù)研究，2009，（9）.

F810.42

：A

：1672-0547（2010）02-0035-02

2010-02-07

宋玲（1974-），女，安徽廬江人，安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院在職碩士研究生，廬江縣國家稅務(wù)局稽查分局經(jīng)濟師。