張合營

（湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 湖州 313000）

論黨員民主權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)

張合營

（湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 湖州 313000）

切實(shí)保障黨員民主權(quán)利必須認(rèn)真研究當(dāng)前黨員民主權(quán)利保障中存在的問題，分析原因，選準(zhǔn)對策。要以選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利維護(hù)為重點(diǎn)，落實(shí)好保障黨員權(quán)利的各項(xiàng)措施。

權(quán)利保障；黨內(nèi)民主；對策措施

黨的十七屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命”，要“以保障黨員民主權(quán)利為根本，以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主”[1]。這是我們黨根據(jù)十七大以來黨內(nèi)民主建設(shè)的實(shí)踐，面向新世紀(jì)新階段，對黨內(nèi)民主建設(shè)做出的新要求。如何保障黨員的民主權(quán)利，建立起充分反映黨員意愿的黨內(nèi)民主制度，既是一個理論問題，也是需要深入探索的重大實(shí)踐課題。

一、加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，必須正視黨員民主權(quán)利保障方面存在的一些問題

近年來，我們雖然通過黨章、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》及黨內(nèi)文件做過一些原則的規(guī)定，也取得一些實(shí)際效果。但在實(shí)踐中對黨員民主權(quán)利的行使卻重視不夠，已經(jīng)明確的一些內(nèi)容，執(zhí)行上差距也較大，并且往往流于形式，主要表現(xiàn)在：

1.黨員民主選舉權(quán)利尚未得到切實(shí)保障。黨章規(guī)定，黨的各級代表大會的代表、各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其成員，一般應(yīng)由黨員直接或間接選舉產(chǎn)生。實(shí)際上，我們長期以來并沒有很好地加以落實(shí)，名為“民主”選舉，實(shí)為“內(nèi)定”選舉。一是候選人通常早有上級黨組織提出，少數(shù)甚至由個別領(lǐng)導(dǎo)圈定，代表對候選人缺乏了解，有些黨組織在換屆選舉時，經(jīng)常由上級黨委直接指派或任命新的領(lǐng)導(dǎo)者，甚至連投票選舉的形式都可置之不理；二是沒有差額或差額過少，代表的選擇余地小，差額選舉運(yùn)用得很有限，各級黨的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和主要領(lǐng)導(dǎo)成員的選舉仍使用等額的方式，投票選舉流于形式；三是缺乏競爭，形不成優(yōu)勝劣汰機(jī)制；四是有的黨組織特別是一些基層組織任期模糊，常常超過黨章的規(guī)定，并以種種借口隨意推遲選舉。

2.黨員對黨內(nèi)事務(wù)了解少、參與難，黨員的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”往往被“虛化”?，F(xiàn)在黨內(nèi)民主生活中存在比較突出的問題是黨員對情況了解太少，沒有機(jī)會參與。黨內(nèi)信息除了見報(bào)的，其他方面很少看到聽到，即使聽到的，也是已經(jīng)形成決定的最后結(jié)論而已，更不用說參與討論了。黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)處于一種名有實(shí)無的“虛化”狀態(tài)。知情權(quán)不落實(shí)，黨員感受不到在優(yōu)先享受政治信息方面的特殊性；同時，知情權(quán)不落實(shí)，黨員也必然容易出現(xiàn)對黨的路線、理論、方針、政策不關(guān)心或者不理解的情況，這與加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)是相悖的?！饵h章》規(guī)定黨員享有對黨的工作提出建議和倡議的權(quán)利，但多數(shù)機(jī)關(guān)黨組織在構(gòu)架黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部間民主議事的渠道中，沒有發(fā)揮應(yīng)有的橋梁作用，黨員民主議事渠道不暢通。每年僅在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會會前征集黨內(nèi)外群眾意見，使之成為一種只在需要時才被想起用到的擺設(shè)，而不能以鮮活、有效的載體把支持和鼓勵黨員對黨的工作提出建議和倡議，作為機(jī)關(guān)黨組織的一項(xiàng)日常性工作或以制度形式加以穩(wěn)固規(guī)范。

3.民主監(jiān)督權(quán)利“形式化”。一是黨內(nèi)會議作用發(fā)揮不明顯，黨員的監(jiān)督權(quán)被弱化。黨員大會是黨員行使權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，享有最高決策權(quán)、審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)作中黨員大會作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的這些功能卻體現(xiàn)得不突出。黨員大會內(nèi)容多是領(lǐng)導(dǎo)干部通報(bào)行政業(yè)務(wù)工作、動員布置任務(wù)、傳達(dá)上級文件等，而黨員大會的主要功能如選舉黨代會代表、聽取討論支部工作報(bào)告、審查監(jiān)督支部工作、討論吸收新黨員、討論預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正、推薦優(yōu)秀黨員、討論決定對黨員處分等方面的內(nèi)容較少，黨員大會沒有給多數(shù)普通黨員留下足夠時間，以便他們能夠充分醞釀、討論審議和發(fā)表意見建議，基本處于“你講我聽”的狀態(tài)。二是黨內(nèi)民主生活會變調(diào)。一些地區(qū)和部門的黨內(nèi)民主生活會，已經(jīng)由“批評與自我批評”變成了“表揚(yáng)與自我表揚(yáng)”，甚至是“吹捧與抬高自己”，沒有對不良現(xiàn)象和錯誤行為展開積極的思想交鋒，就是批評，也是表皮小事。民主生活會實(shí)際是流于形式，走過場，沒有起到相互監(jiān)督、形成制約、解決問題、端正風(fēng)氣的功效。三是質(zhì)詢制度形同虛設(shè)。黨代表質(zhì)詢只是“報(bào)告語言”，閉會后的質(zhì)詢及內(nèi)容的“落地生根”還存在很大的距離。

4.黨員權(quán)利義務(wù)不對稱，重義務(wù)輕權(quán)利。一是黨員干部與一般黨員的權(quán)利義務(wù)不對稱。干部特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力往往高于一般干部普通黨員，少數(shù)干部甚至特權(quán)意識嚴(yán)重膨脹，有的黨組織領(lǐng)導(dǎo)人對重大問題，搞獨(dú)斷專行，個人說了算，將個人凌駕于組織之上；二是黨員與組織之間，強(qiáng)調(diào)黨員個人的義務(wù)多，重視黨員權(quán)利的少；三是要求黨員和下級組織盡義務(wù)的多，保障黨員和下級組織的權(quán)利尤其是民主權(quán)利，一直做得很不夠。

二.黨員民主權(quán)利保障難以落實(shí)的原因探析

1.體制機(jī)制不夠健全。主要表現(xiàn)在：黨委制度方面，黨內(nèi)權(quán)力集中于黨委，黨委權(quán)力集中于常委，常委又集中于個別領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，在做決策或民主投票時，一人一票沒有得到徹底落實(shí)；決策機(jī)制方面，黨的決策多數(shù)是領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)個人的直覺、經(jīng)驗(yàn)、才識、情感來進(jìn)行，決策過程簡單，信息處理量有限，主觀隨意性偏大，出現(xiàn)失誤也難以糾正。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)將行政機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制帶到黨內(nèi)，造成黨內(nèi)的重要問題最后都是領(lǐng)導(dǎo)拍板定音。集體領(lǐng)導(dǎo)、個人分工負(fù)責(zé)的體制，在個別地方正變成個人假借集體之名行專斷之實(shí)，集體領(lǐng)導(dǎo)正在受到個人專斷的嚴(yán)重威脅，黨員參與決策的權(quán)利受到挑戰(zhàn)；權(quán)力監(jiān)督方面，“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的“權(quán)力制衡”機(jī)制還沒有真正形成，長期以來重視上對下、組織對個人的監(jiān)督，而不夠重視下對上、個人對組織的監(jiān)督的現(xiàn)狀還沒有實(shí)質(zhì)性的改變，黨員的民主監(jiān)督權(quán)利現(xiàn)狀不容樂觀。

2.黨內(nèi)民主渠道狹窄，黨員和基層黨組織意愿表達(dá)時常受阻。黨員和基層黨組織意愿的表達(dá)，必須通過一定的民主渠道，沒有相應(yīng)的渠道溝通而空談發(fā)揚(yáng)民主，只能是上下兩張皮，一面是大談民主，一面仍舊是閉門決策。目前黨內(nèi)民主渠道仍然存在著許多不盡人意的方面，民主渠道狹窄、不順暢，中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多、時效差等問題嚴(yán)重制約和阻礙了黨內(nèi)民主的發(fā)揚(yáng)。

3.民主意識不夠濃厚。從黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和組織看，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對大力發(fā)展黨內(nèi)民主缺乏應(yīng)有的重視，一些基層黨組織負(fù)責(zé)人害怕黨員行使權(quán)利會影響其“領(lǐng)導(dǎo)”意志的實(shí)現(xiàn)，片面認(rèn)為提倡黨員行使權(quán)利會造成管理不便，是“出風(fēng)頭”、“不守紀(jì)律”，從而使黨內(nèi)生活缺乏講真話的環(huán)境和氛圍；有的領(lǐng)導(dǎo)只泛泛提些口號、要求，作表面文章，而在落實(shí)黨員權(quán)利上沒有具體措施；有的黨組織責(zé)任意識淡薄，由于長期以來忽視黨員權(quán)利教育，導(dǎo)致有的機(jī)關(guān)黨組織在實(shí)際操作中既不清楚哪些黨內(nèi)事務(wù)應(yīng)當(dāng)讓黨員行使權(quán)利，也不明白哪些決定在實(shí)體或程序上侵犯了黨員權(quán)利。從黨員自是看，有相當(dāng)數(shù)量的黨員干部的政治權(quán)利意識、民主權(quán)利意識和監(jiān)督權(quán)利意識還處在“朦朧”狀態(tài)或是“無知”狀態(tài)，他們并不清楚自己在政治上享有哪些權(quán)利，也不珍惜這些權(quán)利的存在。往往把政治權(quán)利和民主權(quán)利看作是“身外之物”，對自己的政治權(quán)利或民主權(quán)利被忽視、被侵犯的現(xiàn)象習(xí)以為常，甚至渾然不知。

4.歷史傳統(tǒng)及思想的影響。中國以儒家政治思想為主線的政治文化傳統(tǒng)，在深層次上成為封建政治倫理綱常，在中國民眾心理積淀成了“權(quán)威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等復(fù)雜的以小農(nóng)意識為主體的政治意識和政治思想。這種傳統(tǒng)政治思想表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部身上則是一種高高在上、唯我獨(dú)尊的心理，缺乏自覺接受監(jiān)督的意識，表現(xiàn)在普通黨員身上則是對政府和官員表現(xiàn)出順從和恐懼，不敢提出異議，缺乏維護(hù)權(quán)利的主動性。

三、切實(shí)保障黨員民主權(quán)利的對策措施

1.切實(shí)維護(hù)黨章的權(quán)威，使黨員的民主權(quán)利得到實(shí)質(zhì)性的行使。要使黨員的民主權(quán)利能夠真正行使，必須切實(shí)做到兩點(diǎn)：一是進(jìn)一步提高對黨章的權(quán)威性的認(rèn)識，牢牢確立黨章作為黨內(nèi)根本大法的地位，自覺維護(hù)黨章的權(quán)威性，使黨章規(guī)定的黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)，而不能被其它一些所謂客觀因素所干擾。二是必須堅(jiān)決落實(shí)有關(guān)黨員權(quán)利保障的制度和規(guī)定。十六大修改后的黨章和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中已經(jīng)對黨員權(quán)利保障做出了規(guī)定，各級黨組織除了應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況需要進(jìn)一步加以具體規(guī)范、細(xì)化外，必須增強(qiáng)執(zhí)行的自覺性和嚴(yán)肅性。

2.改革和完善黨內(nèi)選舉制度，落實(shí)黨員的選舉權(quán)。要不斷規(guī)范和細(xì)化有關(guān)規(guī)定，各級黨組織要認(rèn)真落實(shí)黨員的選舉權(quán)。要按照十七大精神，改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式，對通過任命方式增補(bǔ)的領(lǐng)導(dǎo)成員，要有一定的比例限制。貫徹群眾公認(rèn)原則，完善民主推薦、民主評議、民意測驗(yàn)、考察結(jié)果通報(bào)等制度，推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法。探索黨內(nèi)候選人“雙提制”，即在上級黨組織提名的同時，允許黨代表或者黨員提名候選人；在區(qū)縣黨代會選舉中全面推開競選制，可采取“張榜公示、見面活動、競選演說、責(zé)任承諾、接受質(zhì)詢等形式，擴(kuò)大選舉的透明度、民主化；完善候選人介紹辦法，使選舉人更充分、全面地了解候選人；盡可能擴(kuò)大黨內(nèi)直接選舉和差額選舉；完善與選舉制度相配套的彈劾、罷免制度。切實(shí)加強(qiáng)對黨內(nèi)選舉監(jiān)督，完善選舉監(jiān)督、違法制裁與糾正制度。

3.強(qiáng)化黨員對黨內(nèi)事務(wù)的了解和參與，使黨員真正成為管理黨內(nèi)事務(wù)的主人翁。一要建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度，落實(shí)知情權(quán)，這是黨員行使民主權(quán)利的基礎(chǔ)。要通過建立黨內(nèi)情況通報(bào)制度，使黨員能夠及時了解黨內(nèi)事務(wù)的真實(shí)情況，落實(shí)知情權(quán)，定期向黨員提供必要的制定黨的方針政策的背景材料，改變僅僅讓基層黨員了解結(jié)論、被動式學(xué)習(xí)理解黨的文件的簡單做法。在特定的工作區(qū)域和范圍內(nèi)，讓黨員能夠了解與自己切身利益有關(guān)系的全局問題，包括上級主要舉措和主要的形勢和判斷依據(jù)，要讓黨員的先鋒模范作用建立在知情的理性基礎(chǔ)上，而不能只要黨員怎么做。二要建立和完善黨內(nèi)情況反映制度，積極疏通和拓寬黨內(nèi)下情上達(dá)的渠道，這是實(shí)現(xiàn)黨員民主議事的重要形式。通過建立黨員意見征集制度，不僅要使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠“傾聽”普通黨員的意見，集思廣益，而且要以此規(guī)范和限制黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，擴(kuò)大參與權(quán)。可在設(shè)立黨員意見征集箱、提合理化建議等形式的基礎(chǔ)上，過渡到以制度的形式來確立、規(guī)范和保障黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理的權(quán)利。要明確哪一類黨內(nèi)事務(wù)必須征求黨員意見，征求意見的方式、范圍、程序、監(jiān)督實(shí)施等。

4.要在知情的基礎(chǔ)上落實(shí)參與權(quán)。知情的目的重在于參與。黨員參與權(quán)的落實(shí)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：咨詢問題，黨員對一些重要問題有不同看法，在黨的會議上，通過一定程序可以要求黨內(nèi)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門做出回答；對黨內(nèi)的重大路線、理論等方面的討論，除了組織黨員學(xué)習(xí)外，應(yīng)當(dāng)在確定以前，有一定的黨內(nèi)討論和征詢黨員意見，并給予回答的程序；通過不同層次選舉黨員代表的形式，客觀地表達(dá)黨員的主張和要求，使黨員真正成為管理黨內(nèi)事務(wù)的主人翁；堅(jiān)持民主集中制，對重大決策的出臺、重要干部的任免、重要建設(shè)項(xiàng)目的安排和大額資金的使用，充分發(fā)揮民主決策所需要的研究、醞釀、協(xié)商、討論、表決等程序，維護(hù)黨員的民主權(quán)利；促使黨內(nèi)民主生活會正?；?，積極開展批評與自我批評。

5.完善制約機(jī)制，為黨員行使民主權(quán)利提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。要進(jìn)一步貫徹、落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，為黨內(nèi)監(jiān)督走向制度化、規(guī)范化奠定基礎(chǔ)。制定諸如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的施政監(jiān)督、用人監(jiān)督、作風(fēng)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面的配套制度或規(guī)程，以確定行為規(guī)范和監(jiān)督依據(jù)，使監(jiān)督有章可循，具有可操作性。要疏通、拓寬黨內(nèi)監(jiān)督渠道。讓黨員充分行使民主權(quán)利，通過黨內(nèi)民主選舉、民主評議制度等，保障黨員民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，發(fā)揮黨內(nèi)民主制度的防范監(jiān)督功能。要抓好對侵犯黨員權(quán)利行為的處理這一保障黨員權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。著力加大《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的落實(shí)力度，嚴(yán)肅查處侵犯黨員權(quán)利的行為。加大對基層黨組織保護(hù)黨員民主權(quán)利狀況的檢查監(jiān)督力度，特別要著重查看黨員大會或黨員民主生活會中，是否有黨員發(fā)表意見、建議的內(nèi)容，還應(yīng)通過個別談話、小型座談等聽取黨員對本單位黨內(nèi)民主建設(shè)情況的反映。紀(jì)檢部門應(yīng)切實(shí)履行保障黨員權(quán)利的職責(zé)，對侵犯黨員權(quán)利，情節(jié)較重或造成嚴(yán)重后果的，要堅(jiān)決給予黨紀(jì)處分。

6.加強(qiáng)黨員的民主思想教育，提高廣大黨員維護(hù)和行使民主權(quán)利的意識。黨員的民主意識、民主觀念是保障黨員民主權(quán)利的重要思想條件。各級機(jī)關(guān)黨組織都應(yīng)把保障黨員行使民主權(quán)利作為新時期加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)、增強(qiáng)黨的活力的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來抓，為黨員行使民主權(quán)利創(chuàng)造良好氛圍。一要增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識，端正領(lǐng)導(dǎo)干部對黨員行使民主權(quán)利問題的認(rèn)識，擺正黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的關(guān)系。二要增強(qiáng)機(jī)關(guān)黨組織的責(zé)任意識。《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》明確規(guī)定了機(jī)關(guān)黨組織在保護(hù)黨員民主權(quán)利上的八項(xiàng)職責(zé)，以及黨組織及紀(jì)檢部門對侵犯黨員權(quán)利行為的懲處等，機(jī)關(guān)黨組織應(yīng)把落實(shí)黨員民主權(quán)利作為機(jī)關(guān)黨建的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，積極為黨員行使權(quán)利創(chuàng)造條件。三要增強(qiáng)黨員的權(quán)利意識。提高黨員的黨性修養(yǎng)，要按黨員的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)守自己的權(quán)利，主動把行使民主權(quán)利化作自覺、自愿的行為，認(rèn)真履行好對國家、對人民、對社會應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，在黨執(zhí)政的偉大實(shí)踐中去創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。

[1]中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第四次全體會議公報(bào)[N].光明日報(bào)，2009-09-19.

D263 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A

1671-752X（2010）04-0009-02

2010-11-14

張合營（1967-），男，安徽無為人，湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部副主任，副教授，研究方向：黨建，哲學(xué)。

呂 進(jìn)）