李元

（南京大學，江蘇 南京 210093）

“公民評議政府”活動探析

李元

（南京大學，江蘇 南京 210093）

隨著民主政治不斷發(fā)展，公共服務行政理念逐步樹立，我國公民參與政府績效評議活動的現(xiàn)象在逐漸升溫。由于我國傳統(tǒng)的行政文化和舊行政體制等因素的影響，“公民評議政府”活動仍存在著區(qū)域差異、評議部門過多等問題，為此需要通過轉(zhuǎn)變行政管理觀念，加快行政體制改革等途徑，完善我國“公民評議政府”活動。

公民參與；績效評估；公民評議政府

我國很多地區(qū)開展了公民評議政府及其公務員的活動，一些地方政府已將公民評議作為對政府績效評估的固定形式予以推行，并將公民評議的結果作為衡量公務員績效的重要組成部分?！肮裨u議政府”活動有利于促進我國公民參與運動的發(fā)展和“以人為本”的服務型政府建設，然而我國的“公民評議政府”活動仍存在著一些問題，本文就存在的這些問題作了探析，并給出了解決問題的建議。

一、“公民評議政府”活動的現(xiàn)狀

1.就公民參與評議政府的區(qū)域范圍來看，存在著地區(qū)上的差異?！俺青l(xiāng)之間、大小城市居民政治參與意識的發(fā)展程度不一致……城鎮(zhèn)居民的參與渠道好于鄉(xiāng)村居民；大城市居民的參與條件優(yōu)于小城市居民；”[1]公民評價活動的開展情況或評價績效仍存在著東西部地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的地區(qū)差異?！按蟛糠值貐^(qū)是規(guī)模較大、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，只有少數(shù)是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)”，[2]而其它一些中、西部地區(qū)偏少?？梢?，實行公民評議政府績效活動的地方大多限于城市區(qū)域，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市區(qū)域，之外的其它廣大區(qū)域則較少進行此類活動。

2.就公民評議的對象來看，存在評議部門過多的情況。一些實施公民評議活動的主體單位對實施評估的可行性和可操作性認識不到位，將眾多部門納入公民評議的對象范圍。評議的部門過多，而其中一些部門因其自身工作性質(zhì)的決定與公民的直接接觸很少，不適宜立即作為公民評議的對象。如信息、保密部門等，公民對其工作性質(zhì)或工作內(nèi)容理解不夠，以致信息不對稱，這既增加了政府組織公民評議的成本，又給公民評議增加難度、造成評議結果的偏差，如趨中偏差（由于公眾對一些部門缺乏了解，以致出現(xiàn)評議打分中既不偏高也不偏低的現(xiàn)象）等，影響政府部門評議結果的效度和信度。還有一些部門由于其工作的專業(yè)性強，如審計部門、法院等，這些部門也都不適于公民過多評議。在公民評議對象的選擇中，在我國目前的參與條件下，應樹立“顧客導向”意識，選擇那些直接服務于公眾、與公眾接觸密切的部門，如民政、稅務、環(huán)保等部門，引入公民對其績效進行評議。

3.就公民評議政府的途徑和過程來看，存在評議失真的狀況。失真狀況的出現(xiàn)，既與評議進行的時間有關，又與評議的途徑以及實施過程有關。就前者來看，對政府的評議往往多傾力于行政事后，是在開展長時間段的工作過后才進行（比如一年一次），公民對于行政服務效果的感受可能已經(jīng)淡化，對參與評議的效能感也會降低。就后者看，一些地方通過調(diào)查問卷、網(wǎng)絡、電話、信件、訪談、等途徑評議政府，存在著評價方式使用不當?shù)葐栴}。如發(fā)放調(diào)查問卷，其問卷發(fā)放隨機型大、對象廣泛，而一些公民由于在短時間內(nèi)缺少與政府的直接接觸機會，在根本沒有體驗過政府服務的情況下，只能是憑借自己對一些社會言論的所聞或是對政府的刻板印象，對政府績效做出評價，這又往往影響到了評議結果的客觀公正性。此外，現(xiàn)實工作中也往往出現(xiàn)被評議者安排特定對象填寫問卷的情況，這樣雖然問卷回收率高，但無效問卷多，對正常的評估工作造成干擾。

至于以網(wǎng)絡方式開展的評議，由于評議主體處在虛擬空間內(nèi)，在參加政府評議的過程中身份不受實名限制，極有可能出現(xiàn)從眾行為，“搭便車”的現(xiàn)象普遍存在。在公民評議過程中會出現(xiàn)嚴重的失真狀況，尤其是在以非實名制的網(wǎng)絡、電訊方式進行時，公民的投機性和“無責任狀態(tài)”性更為明顯。

4.就評議結果的運用來看，存在兩種極端的做法。一些政府機關在對待處理評估結果的問題上，存在兩種極端的做法。（1）將公民評議視為“走過場”，以表明政府“重視民意”，對于公民評議結果不是開誠布公，而是僅“供內(nèi)部參考”；甚至置之不顧，仍以上級意志為準。社會各界本是希望通過此次行風評議活動，表揚先進，暴露問題，提高行業(yè)服務態(tài)度和從業(yè)水平，為百姓謀利，舉辦者卻掩飾結果，未能尊重群眾的知情權。（2）淘汰制。“很多地區(qū)均采取了‘末位淘汰制’，將在公民評議中排在末位的部門領導予以免職處分”[3]。這對政府工作人員造成比較大的評估心理壓力，對此，一些政府干部為了爭取民意，不得不“密切聯(lián)系群眾”，采取非公正手段，“臨時抱佛腳”、極力制造政績。

二、原因探析

1.傳統(tǒng)行政文化和舊行政體制因素的影響。傳統(tǒng)的“官本位”思想可謂根深蒂固，對行政管理者產(chǎn)生了深遠影響。從某種意義上說，計劃經(jīng)濟體制遺留下來的高度集權和命令式管理正是封建“官本位”思想的一種延續(xù)，我國當前正處在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型時期，持續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)“官本位”行政觀念難以在短時間內(nèi)消失?！肮俦疚弧毙姓幕凸倭抛黠L在舊行政體制當中打下了深深的烙印，促成了行政官員“唯上級是從”、“不怕群眾不滿意，只怕領導不高興”的錯誤觀念，也使得行政者的行政思維受到諸多官場潛規(guī)則的牽制，難以擺脫。在舊行政體制下落后的行政觀念正是導致政府不愿讓公民參與評議政府，或是“公民評議政府”活動流于形式、評議結果不能引起政府實質(zhì)性重視和科學、客觀對待的深層次的文化原因。

2.經(jīng)濟和科技發(fā)展水平的制約。政治民主化是與經(jīng)濟現(xiàn)代化程度攜手并進的，社會經(jīng)濟發(fā)展層次越高、科技越發(fā)達，也就為公民更高程度的政治參與提供了條件。就實行“公民評議政府”活動的區(qū)域來看，其之所以主要集中于一些較大城市，也正是社會經(jīng)濟發(fā)展水平所致。社會經(jīng)濟的大大發(fā)展，能夠節(jié)省人們?yōu)楂@取必要的生活資料所花費的時間，從而為公民去參與國家和社會事務的管理、行使自己的民主權利提供更加充足和有效的資源。

與經(jīng)濟發(fā)展水平相伴的科技發(fā)展，也制約著公民參政水平的提高。從我國目前的現(xiàn)實來看，經(jīng)濟發(fā)展水平以及與之相伴的科學技術條件總體水平不高，而且東、中、西部地區(qū)差距懸殊，廣大較落后地區(qū)的“公民評議政府”活動還在很大程度上受到物質(zhì)條件的限制。因此，公民參與政府績效評估的直接民主活動，要在全國范圍內(nèi)普遍推行還將是一個長期的過程。

3.公民參與評議政府的能力不高。我國經(jīng)濟雖有了較大發(fā)展，公民受教育的總體水平有了較大提高，但參與評議政府的能力、熱情還有待提高?！坝捎诠竦淖陨硭刭|(zhì)，對咨訊的掌握程度、理解程度及對政策目標實現(xiàn)的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響，使得現(xiàn)實中公民參與的能力與參與要求不符，其行動顯得笨拙，參與效率低微?！盵4]公民參與能力不高制約了“公民評議政府”活動的開展和實行范圍，使得我國公民評議政府的活動開展成效不高和更多局限于公民參與素質(zhì)相對較高的城市區(qū)域。而在我國許多縣級政府管轄范圍的廣大農(nóng)村區(qū)域的公民，卻由于經(jīng)濟水平低、參與能力不高，致使參與評議政府的活動開展受限。

4.政務公開程度不高。公民對于政府行政活動的評議離不開對行政信息的獲取，政務信息的公開程度關系到公民參政的積極性和評議的有效性。公民評議政府，必須基于對政務活動內(nèi)容、活動程序以及活動結果的全面了解。政務公開程度不高，直接影響到公民主動參與以及在參與過程中做出的判斷。尤其在當前我國政府體制存在不少問題和缺陷的情況之下，政府中各個部門的行政難免到其它方面因素的掣肘。由于公民缺乏對此部門的理解，而只能根據(jù)不完整的信息做出否定的判斷。如果政府各職能部門不能在日常工作中做到政務公開，將自身的工作責任、工作程序、工作規(guī)劃等信息向公民公開，那就很難對其自身的工作做出實質(zhì)性的評議。

5.法制化程度不高。我國還缺少對政府績效評估方面的專門立法，法制化程度不高。由于法制化程度不高，會導致“公民評議政府”活動兩點不足。第一，公民作為評議政府的主體，其法律地位不高?！叭嗣袢罕娂瓷鐣娮鳛椤跈嗳恕?對行政機關即‘受托人’進行監(jiān)督包括評價是天經(jīng)地義的,這種公眾評價的現(xiàn)實條件在我國日益成熟?！盵5]但目前公民作為政府績效評議的主體，其所被賦予的權利和應履行的義務沒有專門立法給與規(guī)定。這一方面使得公民在評議政府活動中的獨立性不夠，受到外部力量的干擾，不利于反映自己的真實想法；另一方面，很有可能助長公民的從眾心理和不負責任行為，利用評議機會牟取不正當利益。第二，政府作為被評議對象，其績效管理和評估工作受到的法定約束力弱小，缺乏程序性規(guī)范，隨意性過大，使得評議過程和結果衡量難以標準化和客觀化，出現(xiàn)政府“暗箱操作”，“制造政績”，隱瞞真相、歪曲評議結果等現(xiàn)象，這些都偏離了吸納公民參與評議政府績效的初衷。

三、“公民評議政府”活動完善的建議

公民評議政府與政治民主不是孤立存在和發(fā)展的，而是受到一系列諸如政治制度、經(jīng)濟社會、文化等因素的影響。針對我國“公民評議政府”活動中存在的不足，可以從以下幾方面予以改進和完善。

1.轉(zhuǎn)變行政管理觀念，加快行政體制改革。傳統(tǒng)的“官本位”政治文化是兩千多年封建專制的產(chǎn)物，在較長一段時期內(nèi)還無法消除。由于行政體制改革是以破除固有的利益關系為前提，這就不可避免會遭到既得利者的強烈抵制，所以行政體制改革是一個艱難而長期的過程。在改革中，要重視社會輿論的作用，加大宣傳改革的力度和作用，讓公民充分意識到改革將要給自身帶來的好處，逐漸樹立起“顧客”意識，更加自覺地參與到對政府工作的評價和監(jiān)督中來。此外，對行政人員，尤其是對行政領導干部要加強改革教育，使他們意識到改革這一必然趨勢和國家進行行政體制改革的決心，同時不斷灌輸新型的服務行政觀念，促使其轉(zhuǎn)變不符合社會發(fā)展要求的舊行政行為模式。

2.擴大政務信息公開范圍、提高政務公開程度。對政務信息的獲取是公民評議政府活動的前提條件，實行政府與公民之間的雙向信息溝通，是構建責任和有效政府的保障。政務公開為公民參與政府績效評議提供必要的信息，首先可以增加公民參與評議的意愿；其次為公民在評議過程提供客觀的參照依據(jù)，有利于客觀公正地反映政府工作的實際效果。政府各部門首先應該明確自身的崗位職責和權限，然后將其機構設置、職責權限、工作流程、政務辦理狀況等信息公之于眾，在此基礎上，更要重視公民對政府日常服務和工作的監(jiān)督和即時評價，這樣既能增加公民評議結果的真實可靠性，又能增強公民評議的效能感，為公民以后的持續(xù)參政和與政府間的互動行為構建起心理基礎。

3.加快政務信息化建設步伐。政務信息化的推進，能夠讓公民通過網(wǎng)絡參與到對政務的評價過程中。通過網(wǎng)絡途徑，公民可以直接獲取、加工和輸出政務信息，減少信息溝通的許多中間環(huán)節(jié)，保證行政信息的數(shù)量和質(zhì)量，既有利于有利于降低行政成本，也能夠拓展公民對政府績效評估的參與空間。但就目前的發(fā)展狀況來看，電子政務還存在很多技術上的缺陷需要加以克服，其中的重點在于網(wǎng)絡參與的匿名性和無序性會導致無效性參與的增加，因此，面對網(wǎng)絡上的“海量”信息，如何拓寬行政信息的來源渠道、提高公共決策質(zhì)量，提升行政的民主程度，就需要通過加快政務信息化建設的步伐來加以改進。

4.增強公民參政意識、提高公民參政水平。在一個“臣民”文化傳承達兩千年之久的社會文化環(huán)境下，我國公民的民主政治意識還需要得到培養(yǎng)和發(fā)展。只有不斷提高公民的文化素質(zhì)和參政能力，才能培養(yǎng)出公民的積極參政意識，提高公民參政水平。在當前我國公民文化素質(zhì)和參政能力較低的情況下，也需要政府的積極引導，逐步將公民參與政府績效評估的活動納入到有序、有效的軌道上來。公民在評議政府績效活動的過程中，對一些專業(yè)性行政信息的理解不可避免會出現(xiàn)偏差，難以準確把握，因此專業(yè)術語和專業(yè)性文件的通俗化表達，對于增加公民評議的興趣、增強評議效果就顯得十分重要。此外，通過對公民進行宣傳教育和培訓，加深其對政府績效評估的理解。

5.加強政府績效管理和評估的法制建設。由于我國政府績效評估和管理的法制化程度不高，在“公民評議政府”的活動中常出現(xiàn)各種失控現(xiàn)象。因此，需要出臺一部專門法律規(guī)范政府績效評估行為，更進一步明確評估目標、政府和公民的地位、權限和責任，規(guī)范活動程序，加強對評估過程的監(jiān)督。美國早在1993年就制定了《政府績效與結果法案》，以對美國聯(lián)邦機構績效管理和評估的程序、方法和考核都進行了嚴格規(guī)定。該法案確立了績效評估的制度框架、推動了美國的績效管理水平。我國的哈爾濱市已經(jīng)將績效管理立法，我國應該盡快制定針對政府績效管理和評估的專門法律，提高政府績效活動的法制化程度，這樣將有助于規(guī)范政府行政行為，增強行政人員的責任意識，促進依法行政和服務行政，進而推動我國“公民評議政府”活動的完善和“以人為本”的服務型政府建設。

［1］趙海月.中國政治分析：視界與維度[M].長春：吉林大學出版社，2004，（3）:130.

［2］［3］吳建南，莊秋爽.“自下而上”評價政府績效探索：“公民評議政府”的得失分析[J].公共行政，2005，（1）：70.

［4］杜 乾，閆 娟.公民參與——公共政策的基石[J].廣東行政學院學報，2002，（5）：30-31.

［5］邱法宗，張霽星.關于地方政府績效評估主體系統(tǒng)構建的幾個問題[J].中國行政管理，2007，（3）:38-39.

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A

1672-0547（2010）01-0063-02

2009-12-11

李 元（1985-），男，河南淮濱人，南京大學政府管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：公共政策等。