馮金萍

（中國政法大學研究生院，北京 100088）

淺論我國公眾參與環(huán)境保護存在的問題及對策

馮金萍

（中國政法大學研究生院，北京 100088）

公眾參與環(huán)境保護制度是一項涵義十分豐富和值得思考的制度?，F(xiàn)行法律也越來越重視公眾參與制度的實踐。經(jīng)過實踐的檢驗，我們可以發(fā)現(xiàn)很多問題，如政府失靈和市場失靈問題在環(huán)境問題和環(huán)境群體性事件面前表露無遺。本文針對這些問題作出分析并且提出了相應的解決措施，主要從明確公眾參與環(huán)境保護主體、政府的問責機制的樹立以及加強環(huán)境信息公開制度的執(zhí)行等方面進行初步的論述，以期提高和完善公眾參與環(huán)境保護的有效性。

公眾參與環(huán)境保護；環(huán)保NGO；環(huán)境信息公開

近些年來，環(huán)境領域爆發(fā)的問題越來越多，尤其最近兩年來環(huán)境領域群體性事件和信訪事件的不斷上升，給政府當局巨大的壓力。公眾的參與不再局限于事后的救濟性參與，而是要全過程參與。就如學者所說，真正的公眾參與，除末端參與外，還應包括預案參與（指公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)建設項目實施之前的參與）、過程參與（指公眾對環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設項目實施過程中的參與）和行為參與（指公眾“從我做起”自覺保護環(huán)境的參與）。法律不是萬能的，法律的生命在于實踐、在于經(jīng)驗，是在實踐的過程中完善自己，因為法律觀念是永恒的生成，但已經(jīng)生成的必須讓位于新的生成，這原是——所形成的一切，是值得毀滅的，這不是說制度出了問題，而是說曾經(jīng)完善的制度也只能在曾經(jīng)完善，而今的社會需要制度的突破和創(chuàng)新，以適應新的發(fā)展和需要。公眾參與及其實現(xiàn)途徑的落實正是這個環(huán)境公益時代的心聲，是當今世界各個階層和群體的心聲。

一、公眾參與環(huán)境保護的內(nèi)涵

（一）公眾參與環(huán)境保護的理解

國際上對公眾參與環(huán)境保護的重視已經(jīng)很高，因此對它的理解就深刻。隨著全球化的加速，我國對公眾參與環(huán)境保護的探究也如雨后春筍般涌現(xiàn)。何為公眾參與？環(huán)境法學家和行政法學家對此的理解是不一樣的。為何具體講到環(huán)境法學家與行政法學家對“公眾參與”的理解呢？因為筆者覺得環(huán)境領域很多問題與公權力的規(guī)范行使有關，我國為何在源頭治理的環(huán)節(jié)中頻頻出錯，主要原因就是在于政府，很多時候，往往在項目的規(guī)劃階段，依法行政是“偷工減料”的，而行政法是規(guī)范政府行為的，所以有必要兩者結合起來思考。此外，環(huán)境法作為邊緣化新生的法律部門，相對于行政法而言，有許多領域是需要行政法的相關制度來滲透的。

原國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳認為，公眾參與是指群眾參與政府公共政策的權利。這其實是很泛泛地對公眾參與進行定義，本意是好，但是很抽象，往往越抽象的賦權定義，在實踐運行中最容易失落。也有學者指出環(huán)境事務中的公眾參與是指在環(huán)境領域，公眾有權通過一定的途徑和程序參與一切與環(huán)境利益相關的活動，包括參與環(huán)境管理并對政府的管理行為做出評價和選擇，從而使包括環(huán)境決策在內(nèi)的各種環(huán)境活動符合公眾的切身利益；也有學者認為環(huán)境保護中的公眾參與，是指在環(huán)境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。筆者較同意后者，它明確地指出公眾參與是項程序性權利，立法者需要有足夠的程序保障公眾去實現(xiàn)他們的實體權利。但是在參與的對象方面，筆者認為不能僅僅局限于與他們自身利益有關的決策，因為環(huán)境問題是社會問題，影響面是無法估計的，所以有志于參與的公眾應該都納入主體范疇。

行政法學家認為公眾參與行政的歷史可以追溯到英國普通法上的“自然公正原則”，即“任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見。”從這個原則里可以發(fā)現(xiàn)，聽取公眾的意見是公正的表現(xiàn)。正如蔡定劍教授認為，公眾參與強調的是決策者與受決策者影響的利益相關人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。在這里，筆者想說的是公眾參與需要互動，這也是決策的科學和民主的前提，也是公眾參與制度發(fā)揮實效的前提。所以，筆者所理解公眾參與是指在環(huán)境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑，與政府互動性地參與一切與環(huán)境利益相關的決策活動。

（二）公眾參與環(huán)境保護的必要性分析

1.公眾參與是民主政治的本質特征和根本要求。首先，民主政治是程序政治，公眾參與就是一種民主的形式，是一種程序性的權利。它通過公眾對環(huán)境法律制定過程的參與，體現(xiàn)環(huán)境立法的民主，通過這種程序制定的法律，也是執(zhí)法成本最小的法律。只有民眾認同為“合法”的東西，民眾才會把它轉化為內(nèi)在的行為規(guī)則而自覺遵守和維護，法律價值才能充分實現(xiàn)。只有認真對待公民權益的法律，才能贏得人民對它的依賴、尊重、支持和遵守。其次，民主政治是一種自由的、平等的、參與的政治?；谧杂珊推降?，各個利益主體可以通過這種機制有效表達自己的訴求，進而可以制定出科學的制度，符合廣大人民群眾的法律。最后，公眾參與也是社會秩序的保證。環(huán)境決策具有全局性，一著不慎，滿盤皆輸。這里的“慎”就是需要公眾參與，權衡利弊的考量后，才能作出決策。環(huán)境一旦破壞，不僅導致經(jīng)濟的衰退，而且會導致社會的混亂，更是對子孫后代利益的巨大損害。

2.公眾參與環(huán)境保護是政府管理和彌補政府失靈的需要。在傳統(tǒng)觀念下，環(huán)境保護一般是政府主導，公眾作為行政相對人的角色出現(xiàn)的。因此公眾具有依附行政管理的傾向。但是這種傾向讓政府的失靈成了問題。其實，政府在環(huán)境問題的管理中執(zhí)法成本是比較高的，所以有學者設計一種節(jié)約管理成本的路徑，即建立“環(huán)境權益的市場化代理制度”，動員社會上受害的“另一部分人”來對抗污染環(huán)境的“一部分人”，讓社會內(nèi)部相互制衡，以節(jié)約管理成本。

3.參與環(huán)境保護是促使公眾對于環(huán)境問題盡責的需要。有學者提出，盡管政府和企業(yè)應對環(huán)境問題負責，但是公眾自身也有不可推卸的責任。一方面，越來越多的證據(jù)顯示，普通公眾的生活、消費行為，正在成為環(huán)境破壞的重要因素，公眾應當對自身行為有所約束和調整，以促進環(huán)境保護；另一方面，公眾是環(huán)境保護的重要主體，這一主體如果缺位，不僅會嚴重削弱環(huán)保力量，而且會使環(huán)境保護工作難以落到實處，難以持續(xù)。給予公眾參與環(huán)境保護的程序性權利，讓公眾不僅有主人翁的意識，更加需要具有一種責任意識。有權利就會有相應的義務，從倫理的角度來講，絕對的自由是不存在的，沒有道德的自由是不能稱其為自由，同樣，沒有限制的權利也不是正真意義上的權利，所以義務就是用來規(guī)范權利的機制，責任作為第二性義務，當然也會作用于權利主體。所以公民作為公眾參與環(huán)境保護權利主體，也應該要肩負起監(jiān)督職責。

二、我國公眾參與環(huán)境保護存在的問題

（一）政府失靈的問題

現(xiàn)今的社會是多元化的社會，我們應該以寬容的心態(tài)正視政府失靈問題。政府作為權力的行使者，需要監(jiān)督，而內(nèi)部的監(jiān)督效果有限，凡是在權力過分集中的地方，權利就失去了保障，公眾參與可以彌補這個有限性。

政府失靈的問題主要在于以下幾個方面：第一，政府角色轉變的滯后性問題。傳統(tǒng)社會中，政府注重于權力的行使，而很少有服務和責任的理念，因而出現(xiàn)了官員給民臉色看的“專制”形象，國外如美國的總統(tǒng)是可以撿垃圾的，這是在樹立政府在民眾心中的形象。而我國的官員卻觀念相異，撿垃圾對于官員來說好像是對自身污染，所以服務政府的樹立首先要從服務型官員的培養(yǎng)開始。第二，從客觀上看，行政資源具有有限性。社會事務紛繁復雜，政府的能力是有限的，行政資源也是有限的，所以公眾參與環(huán)境保護，有利于幫助政府執(zhí)法，也是一面政府認識自身問題的鏡子。第三，政府執(zhí)法成本高。這也限制了政府的積極執(zhí)法。在這方面，我國的環(huán)保NGO起到了很好的執(zhí)法協(xié)助作用，幫助政府分擔了很多“政務”。如中國政法大學的污染受害者法律幫助中心從成立至今接受處理了上千件環(huán)境糾紛案件。很多問題其實是很瑣碎的，但是普通公眾的法律知識有限，不加以引導會發(fā)生很多對社會秩序產(chǎn)生嚴重影響的事件。作為維護社會秩序的人民政府，環(huán)保NGO就是它的得力助手。

（二）市場失靈的問題

市場機制提供環(huán)保產(chǎn)品主要表現(xiàn)在實物層面上，以自主契約、自由交換和公平競爭為主要手段和特征。但是隨著利益和價值的多元化，市場機制的缺陷越來越明顯。它無法解決以下問題：一是難以對作為公共產(chǎn)品的環(huán)境產(chǎn)權進行清晰的產(chǎn)權界定；二是環(huán)境要素的享有具有非排他性，進而對產(chǎn)權的保護費用十分昂貴；三是對環(huán)境產(chǎn)權進行自由交易時，往往會由于消費者數(shù)量眾多，又無法解決“搭便車”等情況而導致產(chǎn)權交易費用過高最終導致“市場失靈”。

三、公眾參與環(huán)境保護存在問題的解決對策

（一）明確公眾參與環(huán)境保護的諸要素

1.公眾參與環(huán)境保護的主體，即公眾，那么公眾的范圍是什么呢？從廣義上來講，公眾指的是民間環(huán)保力量，既可以是一個人，也可以是一群人的集合，也可以是企業(yè)，更可以是具有組織形式的社會組織，即環(huán)保NGO。因為企業(yè)作為經(jīng)濟實體，往往追求盈利的最大化，而不顧及環(huán)境的惡化與否，所以企業(yè)對環(huán)境保護的參與積極性是不高的。因此，在這里筆者要強調的是環(huán)保NGO這個主體要素。

環(huán)保NGO，又可以稱為民間環(huán)保組織，是指從事合理開發(fā)利用、保護、改革環(huán)境資源的活動的第三部門。它是通過合法的方式組織起來的，具有明確的組織目標和規(guī)范的組織形式，以追求公共利益為目的的社會組織。環(huán)保NGO與其他主體相比有如下“性格”：

第一，環(huán)保NGO與政府相比，更具有親民性。環(huán)保NGO是一種公眾參與的直接方式，具有監(jiān)督政府職能的作用，并且能夠及時反映民意，成為政府與社會溝通的重要橋梁。現(xiàn)今社會群體性事件時有發(fā)生，這不是偶然，而是制度深層次弊端的必然反映。民眾的利益受到侵害，卻訴求無門，或者有門但是如同無門。政府的公信力在下降，民眾寧愿通過原始的“自力救濟”來維權，而不愿去法院或者政府去溝通。所以，環(huán)保NGO作為一種橋梁是社會必需品。因為環(huán)保NGO貼近公眾、熟悉公眾，能反映公眾的利益和愿望，作為環(huán)保NGO的成員，一般都是自愿者，也愿意傾聽民眾的心聲，這樣拉近了與民眾的距離。在美國，由民間環(huán)保團體提起公民訴訟是比較普遍的，原告主體資格的放寬也暢通了公眾的維權之途，從而監(jiān)督政府和企業(yè)遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，進而維護公眾的環(huán)境權益。

第二，環(huán)保NGO與個人相比，更具有理性和專業(yè)性。所謂理性，是指中國民間環(huán)保團體并非采取情緒化的、非理性的方式，以及極端的環(huán)保主義立場。相反，運動的組織領導者在充分認識到中國環(huán)境問題之嚴峻性的同時，在運動的理念和行動策略上，采取理性立場。為權利而斗爭是權利人對自己的一種義務，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)就是這種源自人本性的沖動，當環(huán)境的污染和破壞侵犯了農(nóng)民的最切身的利益，比如財產(chǎn)權或健康權，農(nóng)民就會失去理性地追尋自己理念中的真理。猶如耶林所說的“人盡皆知，對于侵犯財產(chǎn)罪，沒有比農(nóng)民更為嚴厲的法官”了。所以，環(huán)保NGO的出現(xiàn)正好可以彌補這個理性的失控，可以從合理的渠道維護“受傷的權利”，比如，通過提供法律咨詢，提出法律建議，告訴他正確的維權措施和途徑等，避免民眾無謂的犧牲。所謂專業(yè)性是指環(huán)保NGO的領導組織者一般具有環(huán)境保護領域的法律知識以及環(huán)境科學方面的知識技能，專業(yè)能力比較強，而且能有效地參與。比如，能對政府制定的專項規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價提供專業(yè)性的意見和建議，從而影響決策，維護民眾的環(huán)境利益。

第三，環(huán)保NGO與企業(yè)相比，更具有公益性。在美國，他們稱環(huán)保NGO為NPO，即Non-profit organization，指非營利性。環(huán)境作為公共物品，給環(huán)保NGO這個公益社團組織的存在提供了基礎。亞里士多德曾說：參與人員最多的公共物品，獲得的關心最少。這也是環(huán)境保護這個公益事業(yè)發(fā)展壯大的困境。奧爾森提出“選擇性的激勵機制”就是避免這個集體行動困境的。因為人是經(jīng)濟人，是理性人，是自我利益的最優(yōu)設計者。集團規(guī)模越大，參與者的獲得的利益就越少；集團規(guī)模越小，集團成員為集團目的事業(yè)的積極性就越高，因此，環(huán)保NGO的存在對環(huán)境保護這個公益事業(yè)的促進是顯而易見的，這也足見環(huán)保NGO的公益性。

第四，環(huán)保NGO生來就具有合作性。所謂合作性是指環(huán)保NGO基于其成立之初的公益性，其在對待政府、企業(yè)和其他非政府組織時，采用合作而非沖突的態(tài)度，并且致力于謀求彼此間的協(xié)調關系。就如自然之友的創(chuàng)建人梁從誡所言，我們與其他社團，不論其背景如何，都是姊妹關系，愿與它們共同推動中國環(huán)保事業(yè)并促進“第三部門”發(fā)展。無獨有偶，中國政法大學污染受害者幫助中心的主任王燦發(fā)教授在給中華環(huán)保聯(lián)合會舉辦的律師培訓班授課時說，希望越來越多的環(huán)保NGO舉辦律師培訓班，這不是競爭，而是說明這個社會的環(huán)境意識在不斷提高，這也是我們中心（污染受害者法律幫助中心）的目標。所以說環(huán)保NGO具有很強的合作性、很大的寬容性及和諧性。

2.環(huán)境保護的客體，即公眾參與的對象問題，應該要擴大對象至包括環(huán)境法律和法規(guī)，即使不是環(huán)境方面的法律法規(guī)，只要該法律法規(guī)對環(huán)境有影響，那么它也是公眾參與環(huán)境保護的對象，此外，企業(yè)的經(jīng)營行為若對環(huán)境產(chǎn)生較大的影響，那么公眾也是有權監(jiān)督和舉報的。因為環(huán)境作為公共物品，其質量的優(yōu)劣都關涉每個人的生活。我國《環(huán)境影響評價法》的評價對象僅僅局限于規(guī)劃和建設項目，范圍之小，嚴重影響了該法的實效。像美國的環(huán)境影響評價對象是聯(lián)邦政府的政府行為，這樣真正做到從源頭上來阻斷污染的產(chǎn)生。

（二）加強政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的執(zhí)行力度

1.樹立責任政府，公開應當公開的環(huán)境信息

2008年5月1日正式實施的《環(huán)境信息公開辦法》（試行）明確指出要推動公眾參與環(huán)境保護。從立法上可以看出，我們的政府重視這個問題，政府在響應民眾的需求。但是實施機制卻是相當令人深思的。有位學者曾經(jīng)這樣說，政府信息條例實施以來，關于公民申請政府信息公開的案件多了很多，但是又有幾個能如愿看到自己所要的政府的信息。當然政府拒絕給予的理由是有的，但是理由讓人信服的程度是打問號的。有學者還講到，法院受理此類行政案件時，也是很棘手，司法獨立也在此受到考驗和挑戰(zhàn)。

環(huán)境信息的公開是公民有效參與環(huán)境保護的前提，是公眾與政府互動的前提，是政府有效行政的前提。現(xiàn)今的法律都努力規(guī)定公眾參與條款，但是信息的閉塞依然存在，這是政府對自己沒有信心的表現(xiàn)，是政府逃避問題的表現(xiàn)，是對人民不負責任的表現(xiàn)。目前，公眾參與環(huán)境保護的權利在法律上已經(jīng)得到肯定，但這項權利的實現(xiàn)需要政府的推動，促進公眾環(huán)境參與是政府的一項重要職責。

2.加強企業(yè)環(huán)境信息公開的執(zhí)行力度

任何一種制度都是雙刃劍，有它好的一面，也有它不足的一面。制度終究的目的是要服務于現(xiàn)實的社會環(huán)境。環(huán)境信息公開制度是公眾參與環(huán)境保護的前提，但是企業(yè)作為獨立的經(jīng)濟實體，具有經(jīng)營自主權，也擁有商業(yè)秘密的權利。這里就需要價值的衡量了，所以任何一項制度都是利益和價值的衡量最優(yōu)化結果。環(huán)境作為人類生活的物質生活基礎，企業(yè)的經(jīng)營權當然要讓位于公民的生存權。所以企業(yè)的環(huán)境信息在關涉公民生存是應該要開誠布公。我國《環(huán)境信息公開辦法》關于企業(yè)環(huán)境信息公開的態(tài)度有強制性的，又有允許企業(yè)自愿選擇公開的內(nèi)容的。從現(xiàn)行立法中可以發(fā)現(xiàn)，政府是偏向于企業(yè)的經(jīng)濟利益的，環(huán)境利益的保護還是需要假以時日。比如“與環(huán)保部門簽訂的改善環(huán)境行為的自愿協(xié)議、企業(yè)履行社會責任的情況”等內(nèi)容應該規(guī)定為強制公開內(nèi)容，從而影響企業(yè)的行為。因為這些信息的披露，有利于公眾監(jiān)督，從而也減輕了政府的執(zhí)法成本。

（三）提高公眾的環(huán)境保護意識

提高環(huán)境執(zhí)法效能的根本途徑在于提高公眾的環(huán)保意識,鼓勵和引導公眾自覺參與環(huán)境保護。環(huán)境執(zhí)法實踐表明,公眾廣泛參與環(huán)境執(zhí)法比單純的政府執(zhí)法效能更明顯,而且可以減少執(zhí)行成本。所以，作為主體的公眾應該樹立環(huán)境保護的意識?！白匀恢选钡母睍L楊東平曾撰文指出：環(huán)境保護不僅僅是一種意識，一種理念，而且是一種生活方式和行為方式——必須起而行動——在政府行為和力量之外，中國的環(huán)境保護也必須走向群眾性的綠色運動，必須有更廣泛的社會成員、社會力量的參與，這是一場全民族的自救。

公眾參與可以分為三個層次：第一是通過環(huán)境教育使公眾意識到環(huán)境和資源危機，從而自覺維護和實施政府的可持續(xù)發(fā)展環(huán)保政策，接受更為環(huán)保的生活方式。第二是作為利害關系人和政府協(xié)商環(huán)境決策。第三是基于權利的參與與理念，即公眾擁有決定他們現(xiàn)在以及后代未來生活和環(huán)境的權利。可見，環(huán)境保護的理念和意識是公眾行使權利的前提，若權利的賦予而怠于行使，這樣的良法于社會又有何意？

［1］蔡定劍.公眾參與——風險社會的制度建設［M］.北京:法律出版社，2008：1-18.

［2］鄭杭生,大用等著.中國民間環(huán)保力量的成長［M］.北京:中國人民大學出版社2007:65-87.

［3］張建偉,政府環(huán)境責任論［M］.北京:中國環(huán)境科學出版社，2008:64.

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