李永清

深圳行政管理體制改革研究的文本解讀

李永清

深圳行政管理體制改革研究一直是“深圳研究”的一個重要課題。研究者們以審慎嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度開展這一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)探索，不僅碩果累累，而且研究的廣度和深度都有了長足的發(fā)展。在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立三十年之際，對以往的學(xué)術(shù)成果加以客觀評述和總結(jié)，為該領(lǐng)域的研究者提供豐富的學(xué)術(shù)動態(tài)和信息，其學(xué)術(shù)價值和理論意義都十分深遠(yuǎn)。

一、論文解讀

對深圳行政管理體制改革的理論研究始于1990年，這一年沈兆伍發(fā)表了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政管理體制改革的回顧與思考》。2000年前論文并不多，這是因?yàn)樵诖酥吧钲谑且越?jīng)濟(jì)體制改革為中心帶動其他改革，行政管理體制改革還沒有成為改革的重點(diǎn)。2000年以后論文逐漸增多。

1.深圳行政管理體制改革總論

（1）深圳行政管理體制改革的回顧與總結(jié)。沈兆伍回顧了前四次改革，得出的啟示是：改革是發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的必由之路，改革必須堅(jiān)持社會主義方向，改革必須從實(shí)際出發(fā)，改革是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)斗任務(wù)。①李醉吾回顧了前五次改革，歸納了下一步要解決的問題：要進(jìn)一步更新觀念，努力探索市場經(jīng)濟(jì)條件下行政體制改革的方向與規(guī)律；要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，不斷理順政府部門在行使運(yùn)作中的各種關(guān)系；要進(jìn)一步改進(jìn)行政方式和行政手段，不斷提高政府部門的行政效率；要從長計議改革機(jī)構(gòu)，建立功能完善并能按國際慣例辦事的行政體系。②湯庭芬認(rèn)為深圳創(chuàng)造了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)：敢于從實(shí)際出發(fā),確定改革的基本思路和總體目標(biāo),是改革成功的重要思想基礎(chǔ)和前提條件；把構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)體制同改革舊的行政管理體制緊密結(jié)合在一起,統(tǒng)籌考慮、配套推進(jìn),是改革成功的關(guān)鍵所在；體制創(chuàng)新,是改革成功的重要體現(xiàn)；堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與行政組織立法緊密結(jié)合,是改革成功的重要條件。③

（2）從兩個視角透視深圳行政管理體制改革的特色。一是從實(shí)證角度。王慧農(nóng)從行政管理體制改革的內(nèi)容入手，分析了深圳改革的基本特點(diǎn)：敢闖敢試,大膽突破；緊緊抓住轉(zhuǎn)變職能和政企分開這個關(guān)鍵,對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整、改革；強(qiáng)化政府的綜合管理和行業(yè)管理職能,逐步建立大行業(yè)、大系統(tǒng)管理模式；大膽借鑒國外尤其是香港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),堅(jiān)持市場取向的改革,向國際慣例靠攏。④汪永成分階段對深圳改革的環(huán)境、動力和主題三個特點(diǎn)進(jìn)行了條分縷析。在特區(qū)時代(1980～1993)，深圳面臨的行政環(huán)境是探索對外開放和改革計劃經(jīng)濟(jì)體制，改革動力特征是使命驅(qū)動下的主動改革，改革的主要內(nèi)容與思路是黨政機(jī)構(gòu)改革→轉(zhuǎn)變職能→改革計劃經(jīng)濟(jì)體制；在后特區(qū)時代(1994～2001)，市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)確立并繼續(xù)完善，是利益導(dǎo)向下的被動改革，改革的主要內(nèi)容與思路是政府行為改良→轉(zhuǎn)變職能→推動市場化的深入；在特區(qū)后時代(2002)，加入WTO和深圳與其他地區(qū)的競爭日趨激烈倒逼深圳改革，這是競爭壓力、危機(jī)驅(qū)動下的改革，改革的主要內(nèi)容與思路是行政體制創(chuàng)新→轉(zhuǎn)變職能→提高地區(qū)競爭力。⑤

二是從理論模型角度對深圳行政管理體制改革的階段性和趨向性進(jìn)行了概括。傅小隨用行政學(xué)理論架構(gòu)中T字型分析方法，觀察中國行政體制改革30年過程，發(fā)現(xiàn)世紀(jì)交會點(diǎn)恰好是改革的最重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。新世紀(jì)以前的改革內(nèi)容集中在T字型理論排列的橫向要素上,以機(jī)構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛{(diào);以后的改革則垂直轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓芾磉^程諸要素。深圳行政管理體制改革是T型轉(zhuǎn)折趨勢的標(biāo)本：最典型地表現(xiàn)在20世紀(jì)80～90年代以機(jī)構(gòu)精簡和轉(zhuǎn)變政府職能這些橫向因素為主要內(nèi)容,新世紀(jì)以來以縱向因素改革為主的特點(diǎn)。⑥

（3）深圳行政管理體制改革的作用。卞蘇徽把深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府發(fā)展和內(nèi)地一些城市進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn),深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,與深圳的政府改革程度具有明顯的相關(guān)性。而內(nèi)地的較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府較低的管理效率有著明顯的相關(guān)性?？梢哉f,深圳的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展與較高的政府管理效率有直接的關(guān)系。⑦

2.機(jī)構(gòu)改革

（1）機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容。張?zhí)炝琳J(rèn)為主要有：按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變政府行政管理職能，理順政企關(guān)系；根據(jù)兩權(quán)分離的原則，大膽創(chuàng)立國有資產(chǎn)管理的新體系；根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能原則，建立大行業(yè)，大系統(tǒng)管理體系；大力發(fā)展社會中介組織，使政府真正由微觀管理轉(zhuǎn)到宏觀管理；建立健全決策咨詢，審議協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)的合理化；配套進(jìn)行人事制度改革，加強(qiáng)行政法制建設(shè)。⑧

（2）機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。羅之芹論述了深圳前五次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)：第一次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是簡政放權(quán),使領(lǐng)導(dǎo)體制精干高效。第二次改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能,改善宏觀調(diào)控機(jī)制。第三次改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)決策審議、咨詢、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用,變原來的縱向三級管理為二級管理。第四次改革的重點(diǎn)是調(diào)整黨的機(jī)構(gòu)和干部人事、理順黨政部門的關(guān)系。第五次改革的主要內(nèi)容是“三定”，減少政府對企業(yè)的微觀干預(yù),理順黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系。⑨

（3）大系統(tǒng)管理體系和大部制。孫福金等研究了大系統(tǒng)管理體系的形成過程和主要內(nèi)容：第一次改革（1981.8～1982.5）精減專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，建立大系統(tǒng)管理體系框架；第二次改革（1983.12～1985.5）建立咨詢審議機(jī)構(gòu)，充實(shí)大系統(tǒng)管理體系；第三次改革（1986.9～1987.5），減少行政管理層次，改進(jìn)大系統(tǒng)管理體系；第四次改革（1988.2～1988.9）理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，完善大系統(tǒng)管理體系；第五次改革（1991～1993）轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行三定，規(guī)范大系統(tǒng)管理體系。大系統(tǒng)管理體系的基本內(nèi)容：在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域設(shè)立四大系統(tǒng)管理，在城市管理領(lǐng)域設(shè)立三大系統(tǒng)管理，在社會文化領(lǐng)域設(shè)立三大系統(tǒng)管理。⑩李永清則研究了大系統(tǒng)管理體系和大部制之間的對接問題，他認(rèn)為深圳的行政管理體制已經(jīng)具有若干“大部門體制”思維和“大部門體制”內(nèi)容，但是，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分仍然糾結(jié)不清，離真正意義上的“大部門體制”還有相當(dāng)大的距離。（11）

3.審批制度改革

（1）審批制度改革取得的成效。研究者認(rèn)為主要有：第一,推進(jìn)了“兩個轉(zhuǎn)變”。由于大幅度地減少了政府的審批事項(xiàng),有力地推進(jìn)了政府從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變,從審批為主的管理向制定政策、事后監(jiān)督為主的管理的轉(zhuǎn)變。第二，規(guī)范了審批行為。深圳市政府所有保留的審批項(xiàng)目都有明確的法律、政策依據(jù)和明確的審批程序。第三,改進(jìn)了審批方式。政府提高了審批的公開性和透明度,加強(qiáng)了對審批的管理和監(jiān)督。第四,行政人員的觀念發(fā)生了變化。審批制度改革使深圳市的行政人員受到了一次深刻的市場經(jīng)濟(jì)教育和嚴(yán)肅的法制教育,強(qiáng)化了對依法行政的認(rèn)識。（12）

（2）深圳審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者認(rèn)為有兩條：第一條是審批制度改革必須立足于創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制，對能夠由市場調(diào)節(jié)的堅(jiān)決依法取消，對確實(shí)需要市政府部門進(jìn)行行政監(jiān)管、行政統(tǒng)計、存案管理的事項(xiàng),實(shí)行政府備案管理制度,但無須事前報批。第二條是審批制度改革必須抓關(guān)鍵破難點(diǎn)，重點(diǎn)突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思想的束縛,增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)和依法行政觀念，突破與建立市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的現(xiàn)行法規(guī)、行政規(guī)章的約束，突破部門利益關(guān)和權(quán)力關(guān)，突破現(xiàn)行管理體制的束縛。（13）

（3）深圳審批制度改革的意義。首先,通過行政審批制度的改革,使地方政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變真正落到實(shí)處。其次,通過行政審批制度的改革,進(jìn)一步強(qiáng)化了政府部門的服務(wù)意識,改進(jìn)了機(jī)關(guān)工作作風(fēng)。再次,通過行政審批制度的改革,加強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)。最后,通過行政審批制度的改革,精簡了政府機(jī)構(gòu),提高了行政管理效率。（14）

（4）深圳審批制度改革的啟示。有學(xué)者認(rèn)為，深圳審批制度改革對各地具有的示范效應(yīng)和參照意義不宜低估：必須把審批制度改革與推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，那種認(rèn)為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必然會產(chǎn)生審批權(quán)腐敗,市場經(jīng)濟(jì)與審批權(quán)腐敗是一對連體嬰兒的觀點(diǎn)是錯誤的；必須把審批制度改革與促進(jìn)行政管理體制轉(zhuǎn)型結(jié)合起來；必須把改革審批制度與推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來；必須把改革審批制度與加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)結(jié)合起來。（15）

4.行政三分制

（1）行政三分制的價值。有學(xué)者認(rèn)為價值表現(xiàn)之一，在于選擇了恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)，這個切入點(diǎn)完全符合中國經(jīng)濟(jì)體制改革于先,政治體制改革于后,政治體制改革先易后難的基本戰(zhàn)略。從我國行政體制的外部關(guān)系來看，深圳市行政體制改革,面對諸多因素織成的關(guān)系網(wǎng),將在完善市場機(jī)制條件之下的政府定位問題列為此番改革的內(nèi)容之一,可謂有膽有識。從我國行政體制的內(nèi)部關(guān)系來看，深圳市行政體制改革,為在日趨復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境中能夠有效地提高行政質(zhì)量,也為防止政府借決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能于一身的方便巧立名目侵害國民,而將中國傳統(tǒng)的統(tǒng)一的行政權(quán),三分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)并使其相互制約,也算是抓到了根本。（16）

（2）行政三分制的意義。深圳的改革鋒芒直指中國現(xiàn)行的“議行合一”的行政體制模式，不僅可以為中國政府機(jī)構(gòu)改革的再次啟動提供一個“樣板”,而且將為中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展掃清障礙，因此具有“革命意義”。（17）更有學(xué)者認(rèn)為行政三分制具有不同尋常的符號意義。它起碼透露了以下兩個信息:一是現(xiàn)行的行政運(yùn)作體制存在著由于權(quán)力過于集中因而腐敗層出不窮效率低下等痼疾,不改革已經(jīng)不適應(yīng)建立“現(xiàn)代政府”的要求,甚至?xí)绊憟?zhí)政黨由“革命”到“執(zhí)政”的角色的成功位移;二是這一改革嘗試提出了現(xiàn)代政治理念——分權(quán)與制衡,這是一個國家實(shí)現(xiàn)政治文明的必由之路。（18）

（3）行政三分制的局限。在大多數(shù)學(xué)者唱贊歌時，也有一些學(xué)者潑冷水，認(rèn)為行政三分制不可行，理由是：第一,行政部門主要是執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)制定的法律法規(guī),即依法行政,隨著我國法治的逐步完善,政府決策的范圍將越來越小。第二,即便在政府決策的范圍內(nèi),由于不同行政機(jī)構(gòu)所管的行業(yè)和領(lǐng)域不同,很難設(shè)想由一個專門決策的部門來制定所有其它行政機(jī)構(gòu)的政策。第三,隨著行政程序法,行政許可法的出臺,司法部門在監(jiān)督和監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)行為方面將起到更大的作用,而行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的效率往往令人懷疑。第四,如果將現(xiàn)有政府職能部門分解為決策,執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu),不僅要大幅度增加編制,使內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)更加困難,而且還將增加協(xié)調(diào)成本和財政負(fù)擔(dān)。（19）

二、著作解讀

三十年來，深圳行政管理體制改革研究取得了喜人的成果，其中一個重要表現(xiàn)是出版了二十多部專著。雖然這些成果都是專題性或階段性研究，尚缺乏上下三十年的宏大敘事著作，但它們能夠?qū)⑸钲诘男姓芾眢w制改革放在整個中國改革開放的背景下加以認(rèn)識，探討深圳行政管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)和價值，同時也能客觀地指出其不足，就顯示了這些學(xué)術(shù)著作具有很高的學(xué)術(shù)價值。筆者不揣谫陋，選擇有代表性的三部著作，試作評述。

1.《經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政體制》

李醉吾主編，海天出版社1992年出版。該書詳細(xì)介紹了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)從1981－1992年的五次機(jī)構(gòu)改革，對每次機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了點(diǎn)評，從理論上就經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政體制的目標(biāo)和原則進(jìn)行了闡述。雖然從今天來看，其不成熟性顯而易見，但在學(xué)術(shù)開創(chuàng)的篳路藍(lán)縷期，能有這樣材料豐富、獨(dú)發(fā)創(chuàng)見的研究著作，已屬難能可貴，無論如何，它為后人奠下了由此起步的重要基石。這部著作的語言洗練、是經(jīng)過精心打磨的。作者對深圳行政體制內(nèi)容嫻熟的駕馭能力展露無遺。

2.《八大體系:深圳行政管理體制改革探索》

李容根主編，海天出版社1998年出版。本書對17來深圳建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體系的艱辛探索進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，得出的結(jié)論是：深圳初步形成了機(jī)構(gòu)比較精簡、職能比較明晰、運(yùn)作比較有序、行為比較規(guī)范的行政管理體系。第一次提出了“八大體系”概念：一是“小政府、大社會”的大系統(tǒng)管理體系；二是以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)、以間接管理為主的宏觀調(diào)控體系；三是層次分明、責(zé)權(quán)清晰的國有資產(chǎn)管理體系；四是科學(xué)的公務(wù)員管理體系；五是科學(xué)化、民主化的行政決策體系；六是適應(yīng)決策科學(xué)化、民主化的信息咨詢體系；七是適應(yīng)決策科學(xué)化、民主化的要求,反腐倡廉的行政監(jiān)督體系；八是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政法規(guī)體系。從理論與實(shí)踐的結(jié)合上揭示了各個體系的內(nèi)涵、基本特征和發(fā)展態(tài)勢，及進(jìn)一步深化改革的對策。應(yīng)該說該書是當(dāng)時深圳學(xué)界的研究成果的集大成者，標(biāo)志著研究提高到了一個新的層面。

3.《走向現(xiàn)代化的行政改革:深圳政府體制創(chuàng)新之路》

卞蘇徽著，國家行政學(xué)院出版社2000年出版。本書是深圳社會科學(xué)“九五”規(guī)劃課題研究成果。從時間上它銜接了《八大體系:深圳行政管理體制改革探索》，總結(jié)了1997～2000年深圳在機(jī)構(gòu)改革、政府審批制改革、市政管理、行政聽證程序、編制管理改革、依法行政、信息化管理改革等七個方面的新成果和新經(jīng)驗(yàn)，以面向未來、面向21世紀(jì)、面向現(xiàn)代化的視角分析了深圳行政改革的不足或差距，展望了在率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的背景下，深圳行政改革面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

三、美中不足

豐碩的研究成果，不僅增進(jìn)了人們對深圳行政管理體制改革歷程的了解，而且還在許多重要問題上提出了新穎而富有啟發(fā)性的見解，對深圳的行政管理體制改革起到了一定的推動和宣傳作用，但是與深圳豐富的行政管理體制改革實(shí)踐相比，研究存在一些不足。深圳的行政管理體制改革正在向縱深推進(jìn),迫切要求學(xué)術(shù)界在研究上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。

1.理論支撐薄弱

學(xué)術(shù)研究應(yīng)該有很好的理論基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，只有立點(diǎn)高遠(yuǎn)才可能有開闊的視界，避免就事論事的狹隘與短淺。沒有充分的理論支撐的學(xué)術(shù)研究必然是膚淺的，短暫的。而僅僅以政策導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)的學(xué)術(shù)研究也必然是單薄的，蒼白的，沒有生命力的。

由于我國行政學(xué)研究的底子薄，在深圳行政管理體制改革的研究中，出現(xiàn)了一些基礎(chǔ)理論較為膚淺的情況：一是概念的界定呈現(xiàn)出“一個概念,各自表述”的局面。例如，什么是行政管理體制，一些學(xué)者各自界定其內(nèi)涵，行政管理體制是個框，什么都往里面裝。其實(shí)，行政管理體制涉及的基本范疇，如政府機(jī)構(gòu)、政府職能等等，它們之間的區(qū)別和聯(lián)系，學(xué)界都有明確的厘清和俗成的共識。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)者只要把學(xué)界公認(rèn)的理論詮釋和考量標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于深圳的行政管理體制改革研究就行了。二是直接引用西方流行的公共管理理論和境外的模型或做法，對境外的制度背景研究不夠透徹，用境外行政管理體制之“足”來適深圳之“履”；有些學(xué)者提出的理論不過是完美假設(shè)下的空中樓閣，看似分析得頭頭是道，但給人以隔靴搔癢之感。三是大部分研究處于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或介紹的層次，以使深圳的可貴經(jīng)驗(yàn)得到凝聚，上升乃至傳播。但是，對深圳的特殊市情和深圳經(jīng)驗(yàn)推廣的條件限制研究不夠。四是在把握時代脈搏，增強(qiáng)理論的時代性、實(shí)效性，提出具有前瞻視野、導(dǎo)向功能、創(chuàng)新價值的理論理念方面做得不夠。

正因?yàn)槔碚撝伪∪?，有些是低水平的重?fù)研究，富有理論創(chuàng)新的成果不多見，更缺乏用中國特色的公共管理理論對深圳行政管理體制改革進(jìn)行分析的上乘之作。深圳的行政管理體制改革告別了“摸著石頭過河”的時期，更需要加強(qiáng)理論研究，從原理上、邏輯上、方法論上為深圳行政管理體制改革研究提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，從而進(jìn)一步揭示深圳行政管理體制發(fā)展規(guī)律和最新趨勢，把握行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)社會的互動共進(jìn)關(guān)系。

2.研究方法單一

大多數(shù)研究成果都跳不出“問題——成因——對策”的謀篇布局，這種思維定勢產(chǎn)生的主要原因是研究方法單一。幾乎所有這方面的研究都采用了定性研究方法，缺少基于大量事實(shí)與數(shù)據(jù)較為嚴(yán)格的實(shí)證分析。

實(shí)際上,行政管理體制改革問題不僅是一個普遍的世界性問題,也是一個同經(jīng)濟(jì)社會密切聯(lián)系的現(xiàn)實(shí)問題,還是一個涉及社會發(fā)展多領(lǐng)域的復(fù)雜問題。因此,應(yīng)當(dāng)從多領(lǐng)域、多視角、多層次，綜合運(yùn)用社會科學(xué)和自然科學(xué)的研究方法：一是比較研究的方法,應(yīng)注重國內(nèi)和國外、改革前和改革后、中央政府和地方政府的比較研究,尤其是要借鑒國外經(jīng)驗(yàn),探索行政管理體制改革的普遍規(guī)律和具體措施;二是實(shí)證研究和案例研究,應(yīng)針對城市政府和特區(qū)政府這個層次，進(jìn)行針對性的社會調(diào)查、案例分析,從中研究深圳行政管理體制改革的影響因素。除此之外，系統(tǒng)研究方法也應(yīng)當(dāng)納入視野。

3.研究內(nèi)容取舍不當(dāng)

研究內(nèi)容既要涵蓋已經(jīng)形成并為多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同的理論和知識，又要反映最新學(xué)術(shù)研究進(jìn)展，同時還應(yīng)表露作者本人的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。其內(nèi)容取舍，相當(dāng)不易處理。對研究內(nèi)容的取舍，實(shí)際上表明了研究者對所要研究問題本質(zhì)的理解和把握，從一個側(cè)面反映出研究思路是否清晰。

在深圳行政管理體制改革研究內(nèi)容的選取上，存在的不足有：一是缺乏對行政管理體制內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握，使得選用的內(nèi)容出現(xiàn)重復(fù)、遺漏和多余。如有學(xué)者把建立工程招投標(biāo)制度，建立土地使用權(quán)公開拍賣制度也算進(jìn)了審批制度改革的內(nèi)容就太牽強(qiáng)。二是研究市場經(jīng)濟(jì)條件下行政管理體制改革的方向與規(guī)律的不多，而這是行政管理體制改革的一個重要的前瞻性和戰(zhàn)略性問題，應(yīng)該濃墨重彩的。三是缺少嚴(yán)密的邏輯層次關(guān)系，對行政管理體制的層次性，對不同級別的政府在行政管理體制改革中的角色和作用上的差異沒有引起足夠重視。

4.一些基本史實(shí)以訛傳訛

很多研究成果都冠名“深圳行政管理體制改革回顧”，回顧屬于史學(xué)研究。史學(xué)研究的特點(diǎn)，無非是其實(shí)證性，只有實(shí)證，才能客觀。欲實(shí)證就離不開考證。通過考證，祛偽求真。然而，一些學(xué)者在這方面下的功夫不夠，出現(xiàn)了一些有違史實(shí)和以訛傳訛的說法。

典型的例子是對深圳前五次機(jī)構(gòu)改革的時間眾說紛紜。一種說法是：第一次改革從1981年8月著手，第二次從1983年12月到1986年底，第三次從1986年9月至1988年6月，第四次從1988年2月開始至1988年9月結(jié)束，第五次從1992年開始。（20）另一種說法是：第一次改革是1981年底，第二次是1984年，第三次是1986年底，第四次是1988年底。（21）還有一種說法是：第一次改革是1981年底至1982年初，第二次是1984年，第三次是1986年，第四次是1988年，第五次是1992年至1993年。（22）至于每次機(jī)構(gòu)改革人員和機(jī)構(gòu)精減的數(shù)量，更是說法不一。其實(shí)，這些問題只要花功夫查一查當(dāng)時的改革文件就能搞清楚的。

5.研究風(fēng)氣堪憂

為了吸引受眾眼球、制造轟動效應(yīng)，一些學(xué)者急功近利，浮躁之風(fēng)有所抬頭。在一些研究者眼里，被視為研究生命的“真實(shí)、準(zhǔn)確”，成了次要甚至是可有可無的擺設(shè)。這在行政三分制的研究中表現(xiàn)特別明顯。

2003年的行政三分制方案當(dāng)時只是有個大致的思路，改革方案還在起草階段，個別學(xué)者不謹(jǐn)慎地告訴了媒體，結(jié)果引發(fā)過度關(guān)注，方案的內(nèi)容是以小道消息加猜測的形式流傳，出現(xiàn)了多個版本。流傳竟然出現(xiàn)在學(xué)術(shù)刊物上。有的學(xué)者就根據(jù)這些猜測的內(nèi)容長篇大論深圳行政三分制改革的意義。2008年12月國務(wù)院通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》中，明確提出“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。有學(xué)者理解深圳的大部制就是行政三分制，認(rèn)為“擱置5年之久的深圳‘行政三分’改革有望能再度啟動”。而實(shí)際上后來深圳的大部制改革與行政三分制的內(nèi)容大相徑庭。

注釋：

①（21）沈兆伍：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政管理體制改革的回顧與思考》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》1990年第2期。

②李醉吾：《深圳特區(qū)行政體制改革的回顧與前瞻》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》1995年第9期。

③湯庭芬：《深圳市行政管理體制改革的幾點(diǎn)啟示》，《政治學(xué)研究》1999年第4期。

④王慧農(nóng)：《建立機(jī)構(gòu)精干職能明確動作有序行為規(guī)范的新體制——深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政管理體制改革探索》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》2000年第9期。

⑤汪永成：《中國地方行政改革和發(fā)展的歷程與特點(diǎn):以深圳特區(qū)為例的分析》，《中國行政管理》2007年第8期。

⑥傅小隨：《中國行政體制改革的T型轉(zhuǎn)折趨勢及其在深圳的典型表現(xiàn)》，《學(xué)習(xí)論壇》2008年第10期。

⑦卞蘇徽：《行政改革:深圳快速發(fā)展的推動器》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2000年第3期。

⑧張?zhí)炝粒骸督⑴c市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體系——深圳市政府機(jī)構(gòu)改革探索》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》1998年第7期。

⑨羅之芹：《深圳市機(jī)構(gòu)改革初步成功的分析及啟示》，《地方政府管理》1998年第7期。

⑩孫福金等：《深圳機(jī)構(gòu)改革探索形成的大系統(tǒng)管理體系》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》1998年第6期。

（11）李永清：《“大部門體制”改革：深圳的破局與困局》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2008年第2期。

（12）卞蘇徽：《審批制度改革：深圳的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2000年第3期。

（13）梁世林：《深圳市政府審批制度改革探索》，《中國行政管理》2001年第6期。

（14）唐曉陽：《改革行政審批制度規(guī)范政府審批行為——廣東省和深圳市改革行政審批制度的啟示》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2000年第3期。

（15）劉婭：《深圳政府審批制度改革的啟示》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》1999年第8期。

（16）張勤：《我國行政體制與深圳行政改革的價值分析》，《中國行政管理》2003年第4期。

（17）張立：《深圳行政三分邁出中國政改一大步》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2003年第1期。

（18）陳昌云：《深圳行政三分制改革的符號意義》，《工人日報》2003年2月15日。

（19）文芳：《論行政“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三分——深圳“行政三分制”改革的局限性及其對策》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2005年第1期。

（20）王福謙：《政府機(jī)構(gòu)改革怎樣適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要——深圳市機(jī)構(gòu)改革回顧與思考》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》1992年第10期。

（22）李醉吾：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政體制》，海天出版社，1992年版。

（作者：深圳市委黨校教授）