蔣婷

二維視角下的公共行政范式演變及其啟示

蔣婷

公共行政范式變遷可粗略概括為官僚制、新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)四種模式；在公共行政應(yīng)追求的價(jià)值與公共行政研究的對(duì)象這兩個(gè)維度的視角之下梳理這四種范式，總結(jié)其變遷規(guī)律并分別評(píng)述。

公共行政；范式；價(jià)值；行政改革；啟示

一、引論

范式（paradigm）概念是庫(kù)恩范式理論的核心。庫(kù)恩認(rèn)為，范式就是一種公認(rèn)的模型或模式，即“在科學(xué)實(shí)際活動(dòng)中某些被公認(rèn)的范例（包括定律、理論、應(yīng)用以及儀器設(shè)備統(tǒng)統(tǒng)在內(nèi)的范例）——為某種科學(xué)研究傳統(tǒng)的出現(xiàn)提供了模型?！保?］公共行政發(fā)展百余年來(lái)是否形成自身范式至今仍無(wú)定論。本文粗略按時(shí)間順序選取多數(shù)學(xué)者認(rèn)同的四個(gè)范式 （官僚制行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論）來(lái)進(jìn)行梳理。

不同學(xué)者面對(duì)的時(shí)代背景不同，所提出的理論自然也各異，但有兩個(gè)維度卻是所有的公共行政學(xué)者不可回避的?！耙粋€(gè)維度是公共行政應(yīng)該追求什么樣的價(jià)值，即政治的價(jià)值還是行政的價(jià)值”［2］，或許也可以表達(dá)為相似的兩個(gè)概念——“憲政主義”和 “管理主義”［3］。前者的核心價(jià)值在于社會(huì)公正平和民主，注重通過(guò)構(gòu)建憲政框架保證個(gè)人自由。后者的核心價(jià)值在于效率，強(qiáng)調(diào)組織的彈性結(jié)構(gòu)和管理的靈活性。事實(shí)上，二者都不存在絕對(duì)的價(jià)值優(yōu)勢(shì)，而公共管理思想也一直如鐘擺一般，徘徊于二者之間?！耙粋€(gè)維度是公共行政應(yīng)該研究什么，是研究政府官僚組織，強(qiáng)調(diào)政府行政和政治自身的治理，還是研究公共服務(wù)的提供，公共問(wèn)題的解決，強(qiáng)調(diào)公共行政和公共事務(wù)的管理?！保?］這一點(diǎn)反映在研究的對(duì)象主要是側(cè)重于公共行政的主體抑或客體。

二、公共行政理論范式變遷

（一）官僚制行政理論

德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯設(shè)計(jì)和建構(gòu)的官僚制行政理論一度在西方倍受推崇、魅力彰顯。馬克斯·韋伯自己也曾預(yù)言“20世紀(jì)世紀(jì)的人類(lèi)將生活在官僚制的鐵律統(tǒng)治之下”。雖然隨著時(shí)代的變化和社會(huì)的變遷官僚制理論越來(lái)越成為人們批判的靶子，但它作為行政體系的主要基石卻仍然具有頑強(qiáng)的生命力。

建立于正當(dāng)性認(rèn)同與服從這個(gè)立論基點(diǎn)之上，韋伯的官僚制作為一種超越于人、抽象于人的制度體系和法理系統(tǒng)，主要包含：（1）科學(xué)化。官僚制強(qiáng)調(diào)合理分工、層級(jí)節(jié)制、職位分等、井然有序。韋伯以其對(duì)客觀(guān)精確的把握，認(rèn)定官僚制是完美無(wú)缺的技術(shù)體系。（2）法制化。官僚組織體系中的所有管理都建立在法律規(guī)則上，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運(yùn)作。（3）超越價(jià)值的工具主義。官僚組織中一切崗位職位依法設(shè)立，人被異化為這臺(tái)技術(shù)機(jī)器上的齒輪。（4）過(guò)程主義。過(guò)程優(yōu)先于結(jié)果，過(guò)程絕對(duì)優(yōu)先，一切依程序辦事。

這一切無(wú)疑體現(xiàn)著科學(xué)精神、法制精神、理性精神，避免了官員的任性專(zhuān)斷和情感用事，帶來(lái)了理性和效率。正因如此，韋伯盛贊其為“實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”。不過(guò)，韋伯同時(shí)也看到了官僚制的弱點(diǎn)：無(wú)所不能的官僚體系猶如一個(gè)巨大的鐵籠子，人成為一種附屬品，只會(huì)機(jī)械地例行公事，變成了沒(méi)有精神的專(zhuān)家和沒(méi)有情感的享樂(lè)人；人在追求合理化、理性化的過(guò)程中喪失了自我，變成了實(shí)現(xiàn)目的的手段，可悲之極。正是伴隨著對(duì)這種人的異化的反思和抵制，新公共行政登上了歷史舞臺(tái)。

（二）新公共行政

“新公共行政”出現(xiàn)在一個(gè)標(biāo)志著社會(huì)騷動(dòng)、對(duì)政府持不信任且持?jǐn)骋晳B(tài)度的時(shí)期,即20世紀(jì)60年代末。1968年，以弗雷德里克森為代表的32位學(xué)者在錫拉邱茲大學(xué)召開(kāi)的學(xué)術(shù)會(huì)議上第一次提出“新公共行政”這個(gè)范疇。新公共行政主要強(qiáng)調(diào)平等、責(zé)任、過(guò)程和支持，反對(duì)純效率與官僚研究。其主要理論表現(xiàn)在：（1）在公共行政中引入了價(jià)值視角 （尤其體現(xiàn)在“公共”二字上），認(rèn)為行政活動(dòng)應(yīng)更多地關(guān)注社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性等方面的價(jià)值問(wèn)題。（2）特別關(guān)注公共政策研究，且將公共政策與公共行政聯(lián)系起來(lái)，形成了公共事務(wù)這一特定的研究取向。（3）在行政管理中逐步推進(jìn)了以社會(huì)參與為特征的組織改造，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理中的互動(dòng)、公民在行政過(guò)程中的參與。

新公共行政理論對(duì)官僚制理論進(jìn)行了激烈的批判，但并沒(méi)有改變傳統(tǒng)公共行政的理論預(yù)設(shè)。它只是提出了一整套應(yīng)然的價(jià)值觀(guān)要求，沒(méi)有實(shí)踐上的大作為，更沒(méi)有突破傳統(tǒng)公共行政的理論基石。它仍然是在國(guó)家主義背景下、政府主導(dǎo)型行政的模式，以官僚制為研究對(duì)象，必然表現(xiàn)出權(quán)力本位的集權(quán)傾向。

（三）新公共管理

20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方各國(guó)建立在韋伯官僚制理論基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政面臨重重危機(jī)，其固化、僵硬的層級(jí)官僚體制隨政府職能的分散化與公共服務(wù)主體的多元化，日益無(wú)法適應(yīng)公共行政要求。新公共管理正是在這樣的背景下涌現(xiàn)出來(lái)的。新公共管理發(fā)韌于英國(guó)，再逐步擴(kuò)展至美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。代表性事件有英國(guó)撒切爾革命和行政改革以及美國(guó)的里根革命和克林頓的新自由主義改革。

雖然新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展在各個(gè)國(guó)家的進(jìn)程不一，改革和政策選擇的側(cè)重點(diǎn)亦有所不同，但其主要涵蓋點(diǎn)可以采取陳振明教授的歸納，他將“新公共管理”的內(nèi)涵歸納為如下八個(gè)方面∶(l)“讓管理者進(jìn)行管理”；（2）衡量業(yè)績(jī)；(3)產(chǎn)出控制；（4)顧客至上；(5)分散化；(6)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；(7)采用私人部門(mén)的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。

建立在公共選擇理論、委托-代理理論和交易費(fèi)用理論基礎(chǔ)之上的新公共管理范式將自己的理論建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)之上，但卻忽視了政治過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程的本質(zhì)差別；它過(guò)分強(qiáng)調(diào)用私人部門(mén)管理的模式,而忽視了公共部門(mén)的公共性，有照搬私人部門(mén)管理模式之嫌。此外，新公共管理所采取的市場(chǎng)導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制和企業(yè)化的管理方式等也產(chǎn)生了一系列的實(shí)踐問(wèn)題。

事實(shí)上，新公共管理在公共行政的發(fā)展史上是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的理論，在其盛行于歐美等西方國(guó)家之時(shí)，質(zhì)疑與批判之聲就不絕于耳，學(xué)者們從不同的角度對(duì)新公共管理理論展開(kāi)了批評(píng)。

（四）新公共服務(wù)

以美國(guó)著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的一批新公共服務(wù)理論家在對(duì)新公共管理理論，尤其是對(duì)企業(yè)家政府理論批判的基礎(chǔ)上，建立了新公共服務(wù)理論。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在服務(wù)于公民社會(huì)時(shí)，以公民為中心的治理系統(tǒng)在其運(yùn)行時(shí)所應(yīng)發(fā)揮的一套系統(tǒng)的價(jià)值觀(guān)念。

新公共服務(wù)理論的來(lái)源有四個(gè)方面：公民權(quán)理論、組織人本主義與新公共行政學(xué)、社區(qū)與公民社會(huì)理論、后現(xiàn)代公共行政。在新公共服務(wù)的視角下，公共行政的著力點(diǎn)既不是傳統(tǒng)公共行政所強(qiáng)調(diào)的“劃槳”，也不是新公共管理所突出的“掌舵”，而應(yīng)該是為公民服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，新公共服務(wù)理論主要包括如下觀(guān)點(diǎn)：(1)政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。(3)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性。(4)為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。(5)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。(6)重視人而不只是重視生產(chǎn)效率。(7)公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要［4］。顯然，新公共服務(wù)體現(xiàn)了行政性?xún)r(jià)值與政治性?xún)r(jià)值的匯合。但從目前的研究和討論來(lái)看，二者在同一價(jià)值層次的研究還未真正開(kāi)始，在此意義上，將新公共服務(wù)理論提為公共行政的新范式或許還為時(shí)過(guò)早。但本文本著服務(wù)于現(xiàn)實(shí)的目的，將它作為一種嶄新的、充滿(mǎn)前景的范式先提出來(lái)，寄希望于它能在理論與實(shí)踐中都能脫穎而出，為公共行政帶來(lái)新的生機(jī)。

三、范式演變對(duì)我國(guó)行政改革的啟示

我們?cè)谟靡环N公共行政范式來(lái)套用中國(guó)行政現(xiàn)狀或歷史時(shí)，須格外謹(jǐn)慎，務(wù)必防止“橘過(guò)淮南為枳”。當(dāng)然，這也并不意味著封閉與禁錮。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政變革在很大程度上體現(xiàn)了全球公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，而我們也正處于世界性的政府改革浪潮之中。西方國(guó)家在管理與技術(shù)層面所推行的一系列面向市場(chǎng)的公共行政管理方法與舉措，確實(shí)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）官僚制行政理論

在西方各國(guó)紛紛聲討理性官僚制的聲浪中，中國(guó)的行政改革是隨波逐流，還是另謀出路？對(duì)此，不僅需充分理解理性官僚制理論本身，還需兼顧當(dāng)今中國(guó)所處的現(xiàn)實(shí)背景，找出與西方的差異并尋求共識(shí)，把學(xué)習(xí)和超越的雙重任務(wù)放在一個(gè)統(tǒng)一的進(jìn)程之中。事實(shí)上，當(dāng)今中國(guó)仍然與提出“解制”前的西方國(guó)家一樣，有著建設(shè)新型的工業(yè)國(guó)家的需要。在這一階段，我們面臨的困境之一是理性官僚制的不足：行政領(lǐng)域中人治色彩過(guò)重；專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的公務(wù)人員仍存在欠缺；組織功能混亂，政令不統(tǒng)一，層級(jí)不清晰；關(guān)系行政和人情泛濫等等。而這些正是理性官僚制的科學(xué)化、法制化所解決的弊端。因此，在轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)，官僚制的理性精神完全符合中國(guó)這個(gè)后勁發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化需要。正如美國(guó)學(xué)者蓋伊·彼得斯所言∶“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，在追求政府部門(mén)最大化經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府?！保?］

當(dāng)然，官僚制的責(zé)任問(wèn)題、公平問(wèn)題、效率問(wèn)題及專(zhuān)橫統(tǒng)治等問(wèn)題無(wú)法回避。

（二）新公共行政

新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)和重視價(jià)值分析，而在我國(guó)，價(jià)值因素極大地被破壞至少被淡化，官僚主義、以權(quán)謀私的腐敗行為層出不窮，故不應(yīng)忽視公共行政的規(guī)范層面、價(jià)值層面和理論層面的研究。在當(dāng)前的行政改革中既要重視行政體制改革和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，健全行政法規(guī)，也要重視行政文化建設(shè)，以積極主動(dòng)的態(tài)度改革有悖于社會(huì)公平和公共利益的行政體制和組織結(jié)構(gòu)。

新公共行政學(xué)重視公共政策的研究，這對(duì)我國(guó)行政現(xiàn)實(shí)極有參考價(jià)值。事實(shí)上，當(dāng)今世界各國(guó)政府在處置利益關(guān)系時(shí)越來(lái)越擁有支配地位。公共政策的科學(xué)化與民主化應(yīng)成為我國(guó)行政學(xué)研究關(guān)注的重點(diǎn)。

以上兩種公共行政范式最明顯的共同缺陷在于：都是政府主導(dǎo)型的行政模式，都忽視對(duì)主體多元性及對(duì)客體即公共事務(wù)的研究，這種思路在中國(guó)大有市場(chǎng)。但正因?yàn)槿绱?，我們?yīng)看清其背后可能帶來(lái)的權(quán)力本位。

（三）新公共管理

新公共管理對(duì)我國(guó)行政最有價(jià)值的借鑒之處在于它已不再將公共管理活動(dòng)僅看作政府的行政管理活動(dòng)，而是將其看作公共服務(wù)提供過(guò)程中的角色之一。這對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的官本位理念是極具沖擊力的，我們理應(yīng)從新公共管理中挖掘出對(duì)我國(guó)行政改革有意義的價(jià)值和資源。

根據(jù)其核心理念，我國(guó)行政改革至少應(yīng)促進(jìn)三個(gè)方面轉(zhuǎn)變：政府工作從“以規(guī)則為本”到“以結(jié)果為本”的轉(zhuǎn)變；控制機(jī)制從投入控制、過(guò)程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變；權(quán)力運(yùn)行從高度集中到分權(quán)共治的轉(zhuǎn)變［6］。

（四）新公共服務(wù)

目前我國(guó)行政改革中服務(wù)型政府的構(gòu)建已成為行政體制改革的目標(biāo)之一，服務(wù)型政府不僅是一種全新的理念，更是一種現(xiàn)實(shí)的政府模式與制度安排?？梢?jiàn)，新公共服務(wù)的理念已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前行政理論領(lǐng)域的顯學(xué)。事實(shí)上，管理就是服務(wù)，以政府為核心主體的公共組織所實(shí)施的各種公共管理活動(dòng)，無(wú)論是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督抑或強(qiáng)制，在本質(zhì)上都應(yīng)該是為了實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)——為公民服務(wù)。新公共服務(wù)的理論范式為我國(guó)行政改革注入鮮活的血液，公開(kāi)公正、公平正義、公共責(zé)任、公民參與乃其價(jià)值訴求之所在。

當(dāng)然，在提“服務(wù)”的同時(shí)，不能忽視對(duì)公平與效率的關(guān)注。因?yàn)檫@一理論顛覆了科層制管理中的政府主體，也顛覆了新公共管理過(guò)程中的企業(yè)家主體和公民的顧客身份認(rèn)同，公民成為憲政名義共同體框架下的真正主體。但問(wèn)題在于，我們能否真正做到。如果說(shuō)共同利益形成的前提是個(gè)人利益博弈的結(jié)果，強(qiáng)者的利益無(wú)疑會(huì)凌駕于弱者利益之上。至此，正義不過(guò)是強(qiáng)者的利益而已，這一人類(lèi)社會(huì)永恒的難題又凸顯出來(lái)。這一理論看上去很精彩，但伴其左右的逆命題也不可忽視。

四、總結(jié)

由上看出，公共行政范式中無(wú)論公共管理追求的價(jià)值還是公共管理研究的內(nèi)容都處于變動(dòng)與循環(huán)之中：官僚制行政理論更強(qiáng)調(diào)行政的價(jià)值，注重對(duì)官僚組織的研究；新公共行政更強(qiáng)調(diào)政治的價(jià)值，注重對(duì)官僚組織的研究；新公共管理更強(qiáng)調(diào)對(duì)行政的價(jià)值，注重對(duì)公共事務(wù)的研究；新公共服務(wù)同時(shí)強(qiáng)調(diào)政治和行政的價(jià)值，注重對(duì)公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的研究。轉(zhuǎn)變的軌跡可以表示為：公共行政范式的價(jià)值取向由強(qiáng)調(diào)行政性?xún)r(jià)值向同時(shí)關(guān)注政治性與行政性?xún)r(jià)值轉(zhuǎn)變；研究對(duì)象由注重公共行政主體即官僚組織自身向客體即公共事務(wù)轉(zhuǎn)變。具體分析這些范式變遷并總結(jié)相關(guān)規(guī)律，對(duì)于我國(guó)的行政改革具有非常重大的意義和價(jià)值。

其一，對(duì)公共行政而言，政治與行政從來(lái)難以二分。在我國(guó)，“黨政不分”與“黨國(guó)同構(gòu)”的政治框架導(dǎo)致了“政行不分”的強(qiáng)勢(shì)政權(quán)［7］，致使我國(guó)的行政改革很難脫離政治因素的制約。因?yàn)樾姓母锿估嬖诓煌瘓F(tuán)之間發(fā)生再分配，這必然觸動(dòng)深層的利益分配體制問(wèn)題，所以，要推進(jìn)行政體制改革，必然要在政治體制改革的前提和方向指引下進(jìn)行。也就是說(shuō)，政治的價(jià)值與行政的價(jià)值二者應(yīng)同等被珍視，缺一不可。

其二，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)家國(guó)一體，家天下、官本位，逐漸形成一個(gè)過(guò)渡依賴(lài)行政系統(tǒng)而自身發(fā)展嚴(yán)重孱弱的社會(huì)。政府一直處于主導(dǎo)地位，關(guān)于公共行政的研究自然也成了對(duì)于政府行為政府能力的研究。

由上文的梳理不難發(fā)現(xiàn)，隨著公民主體意識(shí)的增強(qiáng)和社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性與數(shù)量的增加，公共行政研究再不局限于政府行為本身，而更多關(guān)注社會(huì)，培育公民精神，研究對(duì)于公共事務(wù)的處理。

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D922.1

A

1673-1999（2010）10-0017-03

蔣婷（1987-），女，江蘇泰興人，中共江蘇省委黨校(江蘇南京210004)碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫碚摵托姓碚摗?/p>

2010-01-24