彭興蓬（華中師范大學(xué)教育學(xué)院，湖北武漢，430079）

彭桂蓉（珠海市前山中學(xué)，廣東珠海，519070）

淺論我國(guó)教育治理的有效性

彭興蓬（華中師范大學(xué)教育學(xué)院，湖北武漢，430079）

彭桂蓉（珠海市前山中學(xué)，廣東珠海，519070）

教育治理是一個(gè)民主的、廣泛的、多元主體充分參與的過程。在教育治理過程中，建立教育治理評(píng)估機(jī)制、教育治理問責(zé)制對(duì)話以及并建立教育治理的協(xié)商機(jī)制，并援引“行政問責(zé)制”，以期能夠有效地改變我國(guó)教育治理的現(xiàn)狀，達(dá)到教育治理的目標(biāo)。

教育治理；問責(zé)制；協(xié)商機(jī)制

一、教育治理的涵義

教育治理存在于有著廣泛民主的現(xiàn)代化時(shí)代之中。在教育治理的決策制訂過程中，教師、家長(zhǎng)、學(xué)生、社會(huì)以及政府都要廣泛地參與進(jìn)來，并要本著以學(xué)生的發(fā)展和健康成長(zhǎng)為中心、以社會(huì)發(fā)展的需要為牽引線，共同制訂教育目標(biāo)。這種“共同”不是簡(jiǎn)單地遵循某種理念和利益群體偏好的取舍，而是社會(huì)各界積極有效地融合。它是價(jià)值觀念的基本統(tǒng)一以及利益各方不斷妥協(xié)的過程。在教育政策的實(shí)施過程中，我們要密切關(guān)注最直接的實(shí)施者——教師，以及在實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題，以便于有效地調(diào)整實(shí)施政策及方法。另外，我們需要有一套有效檢驗(yàn)實(shí)施效果的評(píng)估機(jī)制。具體來講，教育治理涵蓋了以下內(nèi)容：

第一，教育者和受教育者教育權(quán)的保障和實(shí)現(xiàn)。談及治理，必定要從權(quán)利開始談起；談及教育治理，自然應(yīng)該從教育權(quán)開始談起。只有保障了受教育者的教育權(quán)，才有實(shí)現(xiàn)教育權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，教育治理才有存在的必要性。而如何保障受教育者的教育權(quán)，不僅關(guān)乎國(guó)家行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、社會(huì)群體、學(xué)校以及受教育者本身的基本情況，還關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、人口等各種情況。

第二，在教育權(quán)的清晰界定之下，教育治理應(yīng)該思考如何限制公權(quán)力、保障私權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。英國(guó)著名法學(xué)家梅因在《古代法》中精辟的指出：“判斷一個(gè)國(guó)家文明程度的高低，只要觀察一下民法和刑法的比例在該國(guó)法律文化中的地位即可獲知。大凡文明程度高的國(guó)家，民法就發(fā)達(dá)，并在整個(gè)國(guó)家法律文化中居于核心、靈魂地位；而在文明程度低的國(guó)家，刑法則特別發(fā)達(dá)，民法則相對(duì)萎縮?！比绻粋€(gè)社會(huì)只強(qiáng)調(diào)“權(quán)力”，則“權(quán)利”的廣度和深度相對(duì)而言就要狹窄很多。而只有“權(quán)利”的擴(kuò)大，人民的幸福才能得到更大限度的保障。而如何實(shí)現(xiàn)人民私權(quán)利的不斷擴(kuò)大呢？其中之一便是為公權(quán)力制定邊界，限定、防止公權(quán)力的肆意擴(kuò)散而威脅人民私權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。教育治理，要通過公開、透明的監(jiān)督機(jī)制防止國(guó)家行政權(quán)力的不斷蔓延，從而危及教育者和受教育者的教育權(quán)不能充分、完全、有效地實(shí)現(xiàn)。

第三，教育治理，需要政府、社會(huì)、學(xué)校、家庭等各方面的支持與合作，尤其需要國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體等教育經(jīng)費(fèi)的投入。沒有財(cái)政的支持和保障，治理僅僅只是權(quán)利的宣言。在財(cái)政支持的背景下，教育治理才能把治理目標(biāo)予以實(shí)現(xiàn)。僅僅只是財(cái)政的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它需要各方的緊密團(tuán)結(jié)合作。社會(huì)要理解教育的遠(yuǎn)大理想和目標(biāo)，學(xué)校也要根據(jù)國(guó)家教育方針的指向制訂具體的目標(biāo)。只有各方相互理解、支持、合作，才能夠給予教育治理更好的平臺(tái)，發(fā)揮更大的作用。

第四，教育治理，要考慮教育效果的檢測(cè)、評(píng)估和方法的改進(jìn)。教育治理，不僅僅只是一種理念，它最終要從紙上走到實(shí)際生活之中。怎樣檢驗(yàn)教育治理的有效性，我們需要用一套科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制來評(píng)估并檢測(cè)教育措施亟需改善之處。

第五，教育治理，不僅僅只是措施的實(shí)施和效果的即刻顯示，它需要更大的文化空間和時(shí)間跨度來予以實(shí)現(xiàn)。教育治理，它不是空中閣樓的遐想，更不是經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單復(fù)制和移植，它需要生存的文化土壤。這種文化土壤包括制度設(shè)計(jì)的合理化程度、人民權(quán)利意識(shí)的覺醒程度、教育氛圍的養(yǎng)育程度等等。它可以界定為是一種環(huán)境，且是一種直接相關(guān)的、并對(duì)教育治理產(chǎn)生影響和作用的環(huán)境。只有在這種環(huán)境的土壤中，教育治理才有著落點(diǎn)，才能按照教育目的的構(gòu)想完成實(shí)際的教育目標(biāo)。除此，教育治理還需要彈性的時(shí)間周期來完成最初的教育目標(biāo)。教育，不是機(jī)械工程，不能立馬顯示教育效果。作為管理層，要了解教育的非顯性特征，拉長(zhǎng)時(shí)間維度，教育設(shè)想才能扎根于文化土壤。

第六，教育治理，要實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)內(nèi)部與內(nèi)部的協(xié)調(diào)以及內(nèi)部與外部的有效聯(lián)接。在內(nèi)部協(xié)調(diào)的問題上，主要困難在于不同學(xué)科與不同研究領(lǐng)域的協(xié)調(diào)問題。在發(fā)展過程中，要避免資源的浪費(fèi)。尤其應(yīng)該避免學(xué)科與學(xué)科之間、部門與部門之間、專業(yè)與專業(yè)之間的無謂競(jìng)爭(zhēng)，并應(yīng)該給予弱小學(xué)科強(qiáng)有力的支持。在教育系統(tǒng)內(nèi)部與外部的聯(lián)接上，主要是指內(nèi)外各方之間的參與以及信息資源的共享。在參與和共享中，我們可以實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，并能夠?qū)逃卫淼木唧w細(xì)節(jié)產(chǎn)生積極的作用。

第七，我們所追求的教育治理，不是單向度的服從和管理，而是雙向度的參與。在參與過程中，要體現(xiàn)溝通、協(xié)調(diào)、對(duì)話的精神，教育治理才會(huì)真正服務(wù)于人。

二、實(shí)現(xiàn)教育治理有效性的途徑

（一）評(píng)估體系的建立

我們?cè)谠u(píng)價(jià)教育治理的發(fā)展水平時(shí)，可以通過簡(jiǎn)單的橫、縱向來進(jìn)行比較。橫向的方法是：通過與不同國(guó)家、不同民族、不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、政治制度、教育經(jīng)費(fèi)、文化發(fā)展水平、占地面積的大小等情況來進(jìn)行比較和分析。在橫向的比較中，探究我國(guó)教育治理的不足以及可以借鑒改進(jìn)的有效方法。縱向的比較是：首先是從教育治理的不同歷史發(fā)展階段進(jìn)行比較。通過不同時(shí)期、教育經(jīng)費(fèi)的投入水平、人均GDP水平、人口發(fā)展的速度等情況來評(píng)價(jià)教育治理的階段性發(fā)展水平。其次是從整個(gè)教育系統(tǒng)的評(píng)估體系進(jìn)行比較和分析。這里要考慮到教育系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)因素，包括政府、學(xué)校、家長(zhǎng)、教師、學(xué)生等主體性因素，還要考慮到教育部門與部門之間的銜接是否有效、教育者的教學(xué)效果、科研水平的高低、學(xué)生的學(xué)習(xí)情況等。在紛紜的評(píng)價(jià)方法中，我們?cè)u(píng)價(jià)的切入點(diǎn)是對(duì)教學(xué)效果的評(píng)估。在對(duì)教學(xué)效果的評(píng)估之中，核心是對(duì)教師的教學(xué)能力和科研能力的評(píng)估以及對(duì)學(xué)生的綜合能力素質(zhì)的評(píng)估。

其中，對(duì)學(xué)生的評(píng)估，經(jīng)合組織自2000年開始實(shí)施國(guó)際學(xué)生成績(jī)?cè)u(píng)估項(xiàng)目?！斑@一項(xiàng)目的評(píng)估對(duì)象是15歲的學(xué)生，2000年的抽樣樣本學(xué)生超過25萬(wàn)，代表著32個(gè)國(guó)家的1700萬(wàn)學(xué)生。評(píng)估范圍分為：閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)三個(gè)領(lǐng)域。每三年重復(fù)評(píng)估一次，而每一年評(píng)估的重點(diǎn)有所不同”。這個(gè)項(xiàng)目簡(jiǎn)稱為PISA。它的獨(dú)特之處在于：首先，它的涉及面廣泛，抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)十分龐大，具有充分的說服力。其次，每三年重復(fù)評(píng)估，意味著它的調(diào)查符合社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，它的數(shù)據(jù)可以說明當(dāng)今社會(huì)教育的基本情況。范圍的廣度和時(shí)間的及時(shí)性增加了這個(gè)項(xiàng)目的信度。再次，它每次評(píng)估都有側(cè)重點(diǎn)。也就是它希望通過側(cè)重點(diǎn)加深對(duì)該評(píng)估內(nèi)容的了解、關(guān)注，并提出分析性報(bào)告，而不僅僅只是提供數(shù)據(jù)的參考。并且，該項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)的動(dòng)力模式，這是與聯(lián)合國(guó)教科文組織的教育目的相一致的，即實(shí)現(xiàn)人的終身教育目的。另外，該項(xiàng)目不僅評(píng)估學(xué)生的知識(shí)以及他們對(duì)這些知識(shí)思考的能力和經(jīng)驗(yàn)，還評(píng)估他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)世界中處理問題的能力。“PISA項(xiàng)目還要求學(xué)生接受30分鐘的學(xué)習(xí)情況和家庭背景的調(diào)查，校長(zhǎng)也要接受關(guān)于學(xué)校狀況的調(diào)查”。因此，可以看出，對(duì)學(xué)生評(píng)估的全面化是有說服力的。

（二）問責(zé)制的建立

除了對(duì)教育治理的評(píng)估體系的建立外，我們還要引用“問責(zé)制”的對(duì)話系統(tǒng)?！拔覀兯傅膯栘?zé)制主要是行政問責(zé)制，即一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或者正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率、貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度”。①http://zhidao.baidu.com/question/29159868.html，訪問時(shí)間：2009年1月7日.即對(duì)行政主體進(jìn)行責(zé)任追究的制度。這種責(zé)任不僅僅是追究因違法行為所引起的不利法律后果或不履行法律義務(wù)所導(dǎo)致的法律制裁，也包括行政主體的不作為以及不完全作為所引起的不利后果，這種不利后果的程度并不一定要求達(dá)到損害事實(shí)的發(fā)生，而只要屬于工作職責(zé)沒有完全履行就構(gòu)成問責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)。

我們?cè)姓栘?zé)制于教育治理之中是有著積極的意義的。在援引之中，我們并非照搬行政問責(zé)制的實(shí)施條件和責(zé)任追究力度，而僅僅把它當(dāng)作確定責(zé)任和補(bǔ)救措施的工具。

首先，通過問責(zé)制的實(shí)施，明確教育各行政部門以及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、院系直至基層教師的角色扮演和責(zé)任承擔(dān)。責(zé)任的厘清有助于問責(zé)制的歸責(zé)，責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)有助于各主體更好地履行職責(zé)。尤其需要說明的是，對(duì)于學(xué)生這個(gè)主體，也需要建立問責(zé)制。只是，在建立問責(zé)制的時(shí)候，以獎(jiǎng)懲分明的教學(xué)手段，教育學(xué)生形成正確的價(jià)值觀，并激發(fā)和督促學(xué)生的學(xué)習(xí)。在教育活動(dòng)的過程中，學(xué)生也要承擔(dān)責(zé)任。例如，對(duì)于一個(gè)好動(dòng)的學(xué)生來說，這種好動(dòng)的程度屬于可以克服的范圍之內(nèi)，如果他有意放縱自己的好動(dòng)而影響了學(xué)習(xí)，且不主動(dòng)尋求幫助以彌補(bǔ)缺失的知識(shí)，而任由學(xué)習(xí)成績(jī)不斷后退，他就應(yīng)該承擔(dān)此行為狀態(tài)下的學(xué)習(xí)不良后果。教育活動(dòng)不是只屬于教師一個(gè)人的活動(dòng)，不是單向度的表演、灌輸?shù)幕顒?dòng)，更不是無過錯(cuò)歸責(zé)原則的活動(dòng)，它是雙向、甚至于是多向的活動(dòng)，也是過錯(cuò)規(guī)則原則活動(dòng)，即責(zé)任主體對(duì)教育活動(dòng)中屬于由于自己的過錯(cuò)引發(fā)的責(zé)任后果獨(dú)立承擔(dān)的原則。學(xué)生在其中所扮演的角色既是教育活動(dòng)的主體，又是教育活動(dòng)的客體。他當(dāng)然有屬于自己范圍內(nèi)的責(zé)任。因此，對(duì)于這個(gè)特殊群體，也應(yīng)該實(shí)施問責(zé)制。

其次，通過問責(zé)制的實(shí)施，對(duì)于教育管理者和決策者進(jìn)行有效的約束。在嚴(yán)明的責(zé)任制度下，教育管理者和決策者只能在屬于自己的職責(zé)范圍內(nèi)行為，而對(duì)于越權(quán)、越位行為，則通過問責(zé)制予以制止和糾正。

再次，問責(zé)制不僅僅只是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、管理，同級(jí)之間、下級(jí)對(duì)上級(jí)之間也同樣應(yīng)該實(shí)行問責(zé)制。問責(zé)制不僅僅只是一個(gè)管理他人的工具，更是增加透明度，有效、公平地推進(jìn)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的工具和路徑。它要打破行政問責(zé)制級(jí)別限制的歸責(zé)和體制，而要本著教育治理效果的更好并予以實(shí)現(xiàn)的目的所采用的一種手段、方法。

另外，問責(zé)制的實(shí)施，使得不屬于學(xué)校體制范圍內(nèi)的社會(huì)成員、家長(zhǎng)等行使對(duì)教育的知情權(quán)，了解教育目標(biāo)推進(jìn)的進(jìn)程、產(chǎn)生的弊端以及教育目標(biāo)的偏離等各種情況。在信息完全披露的情況下，教育相關(guān)者才能了解教育系統(tǒng)內(nèi)部存在的問題，才能提出更好的建議，共同發(fā)展教育事業(yè)。在行使知情權(quán)時(shí)，家長(zhǎng)、社會(huì)各成員有對(duì)學(xué)校進(jìn)行問責(zé)的權(quán)利，對(duì)于目前高校產(chǎn)業(yè)化所引起的教育質(zhì)量的下滑、教育經(jīng)費(fèi)是否合理運(yùn)用、學(xué)科專業(yè)發(fā)展方向具體的問題進(jìn)行討論、問責(zé)，以便更好地符合現(xiàn)代教育精神，實(shí)現(xiàn)教育的現(xiàn)代化。

（三）協(xié)商機(jī)制的建立

教育治理，除了建立問責(zé)制對(duì)話系統(tǒng)，還要建立教育治理的協(xié)商機(jī)制。它有兩層涵義：

第一，在教育治理的過程中，要有協(xié)作和對(duì)話。協(xié)作和對(duì)話，在行為過程中交流，在交流中相互理解、包容。我們的教育治理，不是遵循精英式?jīng)Q策路線，而是遵循大多數(shù)人的意見。這種平民化的路線，雖然不是非常好的制度選擇，比如它容易忽略天才式的奇思妙想，但它是一種比較可信的制度路徑。在對(duì)教育治理效果不能預(yù)知的情況下，我們不能把希望和命運(yùn)寄托于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的決策和判斷，而是寄托于相對(duì)穩(wěn)定、客觀的制度之上。當(dāng)然，制度也不是最好的選擇，但它在一定的時(shí)期內(nèi)能夠顧及大多數(shù)人群的利益訴求。在選擇了教育治理的路徑之后，我們要使該體系中的各個(gè)參與者能夠交流思想，并作出積極的、具有建設(shè)性意義的行為。這種行為不是單純的壓倒其他人意見的行為，也不是簡(jiǎn)單的后退、放棄的行為，而是通過行為理念的交流、比較、判斷、抉擇，形成相互之間的克制、忍耐和包容的多元精神，使得在教育治理過程中，不僅要遵循人民大眾的集體意見訴求，也要照顧到少數(shù)弱勢(shì)群體和少數(shù)意見的個(gè)別訴求，以達(dá)到教育治理的整體性意見基本一致。教育治理的協(xié)商機(jī)制，允許并鼓勵(lì)多元化的存在。只有多元化，才會(huì)有更多的比較、鑒別。在多元化中，允許差異的存在，實(shí)現(xiàn)求同存異。

第二，在教育治理的過程中，治理各方要遵循平等原則。協(xié)商機(jī)制，首先要求協(xié)商各方處于同一個(gè)平臺(tái)之上，平等地進(jìn)行對(duì)話，即身份的平等；其次，協(xié)商機(jī)制，在滿足協(xié)商各方的身份平等基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)交流質(zhì)量和內(nèi)容的高效；最后，協(xié)商機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)教育治理決策的相對(duì)合理化。我們可以看出，協(xié)商機(jī)制的建立使得教育治理過程相對(duì)民主，從而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果的相對(duì)公平。

教育治理是一個(gè)十分復(fù)雜的問題。它涉及的廣度和改革的深度僅僅依靠政府的職能轉(zhuǎn)變是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它必須深入社會(huì)群體之中，依靠民主的治理方式和科學(xué)的管理方法，才能夠適應(yīng)現(xiàn)代化的教育精神。本文分析了教育治理的內(nèi)涵和具體方法，但這些論述是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是對(duì)于教育治理如何體現(xiàn)民主化的教育精神和理念，寄希望于我們廣大的教育工作者共同思考。

［1］ 王曉輝.關(guān)于教育治理的理論構(gòu)思［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社科版:2007（4）.

［2］ 談火生.民主審議與政治合法性［M］.北京：法律出版社，2007.

［3］ 梅因.古代法［M］.北京：商務(wù)印書館，1959.

［4］ 聯(lián)合國(guó)教科文組織.從現(xiàn)在到2000年教育內(nèi)容發(fā)展的全球展望［Z］.北京：教育科學(xué)出版社，1996.

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［6］ 張秀雄.審議民主與公民意識(shí)［J］.學(xué)術(shù)研究，2008（8）.

［7］ Elster，James.Introdaction［M］//J.Elster（Ed.）.Deliberative democracy.New York:Cambridge University Press，1998.

Simple Analysis of the Effectiveness of Education Administration in China

Peng Xingpeng，Peng Guirong

In the course of administrating education，we establish the mechanism for administrating and assessing education and administrative accountabilities system，besides these，we also establish the consultation system and invoke the“executive accountability system”，which can change the current conditions of education administration in China and achieve the objective of administrating education.

education administration；accountability system；consultation system

G46

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彭興蓬（1982-），女，博士研究生，研究方向?yàn)槿诤辖逃取?/p>