杜軍旗（國家開發(fā)銀行吉林省分行，吉林長春，130000）

政府融資平臺類客戶信貸信用風(fēng)險分析

杜軍旗（國家開發(fā)銀行吉林省分行，吉林長春，130000）

隨著政府融資平臺貸款模式在各地方建設(shè)中的普及，對銀行來說，強化對平臺類客戶信用風(fēng)險分析及信用建設(shè)十分重要。因此，對政府融資平臺類客戶的信用風(fēng)險主要表現(xiàn)進(jìn)行分析，對銀行應(yīng)該從何處著手防范風(fēng)險進(jìn)行探討，以此強化平臺的信用建設(shè)。

政府融資平臺；信用風(fēng)險分析

在20世紀(jì)70年代末之前，西方發(fā)達(dá)國家的政府基本上把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷的福利性產(chǎn)品，因此主要采取政府投資運營的單一模式。這一模式一方面要求政府投入巨額的財政資金，給政府帶來嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)和財政赤字，但依然無法滿足城市建設(shè)迅速發(fā)展的需要，因而存在城市基礎(chǔ)建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的問題；另一方面，政府投資運營模式在實踐中被證明是缺乏積極性和約束性的，普遍導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的低效率。由于上述原因，以英國為首的各西方國家政府開始對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運營體制進(jìn)行一系列以私有化為主要內(nèi)容的改革。各國運營管理模式雖然根據(jù)本國特點有所不同，但基本上采用市場化運作。

近幾年，由于我國大量建設(shè)城市和開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，所以，以協(xié)助政府融資為目的的融資平臺也相應(yīng)而生。平臺貸款無論從貸款審批方式、借款人性質(zhì)，還是還款資金的來源、擔(dān)保要求等方面都具有特殊性。無論中外，銀行的主要業(yè)務(wù)仍是信貸，信貸的主要風(fēng)險仍是信用風(fēng)險，所以信貸信用風(fēng)險分析和管理是銀行信貸業(yè)務(wù)活動中最核心的內(nèi)容，對于銀行穩(wěn)健經(jīng)營和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定具有重要意義。因此，建立一套科學(xué)有效的平臺類客戶信用風(fēng)險分析方法對銀行來說十分重要。

一、政府融資平臺類客戶的信用現(xiàn)狀及分析

自從政府融資平臺的形式出現(xiàn)后，政府融資平臺為各地區(qū)的發(fā)展建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)，尤其是東北地區(qū)更為突出。加大了政府支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組等方面的深入，幫助東北老工業(yè)基地重現(xiàn)光彩。但是，地方各級政府在債務(wù)的實際管理中，尚存在舉債缺乏整體規(guī)劃、債務(wù)管理分散、風(fēng)險意識不夠等現(xiàn)象。

首先，地方政府普遍缺乏對債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的總體規(guī)劃。大量的資金投入到低水平的重復(fù)建設(shè)中，使用效率低下，損失浪費嚴(yán)重。在多數(shù)地區(qū)，項目融資形成的債務(wù)分散在建委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門管理，造成作為地方政府理財機構(gòu)的財政部門不能全面、準(zhǔn)確地掌握本級政府的負(fù)債情況，政府債務(wù)總額底數(shù)不清，對控制債務(wù)風(fēng)險的各種量化指標(biāo)，如負(fù)債率、償債率等無法估算，更無從控制債務(wù)風(fēng)險。

其次，一些地方政府缺乏債務(wù)風(fēng)險意識和信用意識，認(rèn)為投入到基本建設(shè)的債務(wù)風(fēng)險都可以轉(zhuǎn)嫁到下任政府，甚至可以在將來由上一級政府“兜底”，在本屆政府的任期內(nèi)幾乎是不存在承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險和還本付息的支出壓力，因此盲目提供政府擔(dān)?；蚵毮懿块T擔(dān)保，導(dǎo)致超過地方財力實際承受能力的融資規(guī)模不斷擴大。

根據(jù)上述情況，本文主要從三個方面對政府融資平臺的信用狀況進(jìn)行分析。

（一）政府融資平臺類客戶的信用多依托政府，信用風(fēng)險難以度量

平臺類客戶多隸屬于政府財政部門或發(fā)改委，通常分析客戶本身的信用狀況很難真實反映實際情況。平臺類客戶在其自身未實現(xiàn)完全的現(xiàn)金流自給的時候，不可能脫離政府的束縛，所以，政府平臺類客戶信用風(fēng)險的度量不能簡單地采用一般企業(yè)的信用分析方法，因為其背后隱藏著更多的政府信用風(fēng)險，常常表現(xiàn)在：

第一，一些地方政府的決策存在隨意性。主要表現(xiàn)為決策時往往存在考慮出政績，與當(dāng)?shù)貙嶋H結(jié)合少，存在一人說了算的情況，存在造成所決策的事項執(zhí)行不了的情況。

第二，一些地方政府的信用常常因有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)（尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)）的人事變動而出現(xiàn)“斷鏈”現(xiàn)象，“新官不認(rèn)舊帳”的問題常常使人束手無策。

第三，一些地方政府施行地方保護主義，使這些地方出現(xiàn)了默許甚至縱容盜版走私、制假販假、騙稅套匯等違法違規(guī)行為，嚴(yán)重擾亂了市場秩序。

第四，一些地方政府缺乏債務(wù)風(fēng)險意識。在地方財力規(guī)模及增長有限的情況下，仍然無節(jié)制地通過各種融資渠道籌集資金，導(dǎo)致地方政府大量舉債，使部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)超出其以后年度財政增長所能覆蓋的償債邊界。

（二）政府融資平臺類客戶缺少實效資產(chǎn)，信用結(jié)構(gòu)難以搭建

政府平臺借款主體多為城市建設(shè)投資公司，這些公司大部分是通過行政手段為適應(yīng)城建項目貸款條件而組建的。經(jīng)過幾年的改組、運營，雖然其職能有所加強，但仍難以擺脫政府的行政干預(yù)，普遍存在著資產(chǎn)量大但經(jīng)營性資產(chǎn)少、融資渠道單一、公司缺乏“自身造血”機能的問題。

上述情況就導(dǎo)致了平臺類客戶信用結(jié)構(gòu)難以搭建的癥結(jié)。對于以土地出讓收益質(zhì)押的項目而言，一方面目前我國法律對城市土地儲備制度尚無明確解釋，僅在《土地管理法》和《城市規(guī)劃法》中有一些原則性的解釋，對于資金籌措與管理等重大問題均無相關(guān)規(guī)定；另一方面土地出讓收益既作為項目還款的第一資金來源，同時又作為第二資金來源——質(zhì)押資金，這增加了銀行的貸款風(fēng)險。

（三）貸后缺乏即時監(jiān)管，加大信用風(fēng)險

城建項目貸后管理暴露的問題由于城建項目類型涵蓋面較寬，貸款方式和信用結(jié)構(gòu)的多樣性，各地區(qū)宏觀經(jīng)濟、金融狀況的差異和各分行管理上的不同，城建項目貸后存在的問題也是多方面的。

由于平臺類借款人與貸款使用人分離，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，致使平臺對貸款的監(jiān)管成為一個空白。平臺只負(fù)責(zé)融資，項目法人負(fù)責(zé)具體項目的建設(shè)和運營管理，借款人實際上成了轉(zhuǎn)貸型的“二傳手”；借款人和項目法人之間缺乏有效地監(jiān)督和制約，存在建設(shè)期監(jiān)管不力和還款期互相推諉的隱患。同時，貸款資金的財務(wù)管理粗放簡單，一收一支，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，借款人無法履行其應(yīng)有的責(zé)任。

二、政府融資平臺類客戶的信用風(fēng)險分析機制的完善

我國的資本市場仍處于起步階段，作用還極為有限。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，在歐美發(fā)達(dá)國家，很大程度上是依賴于發(fā)達(dá)的市政債券市場，而我國證券融資還無法滿足重大項目建設(shè)的籌資需要。這主要是由于我國地方財政能力和政府信用還不夠強，仍需要加強建設(shè)，才能在證券市場進(jìn)行融資。

今后，以資本市場為主要渠道的證券融資會加快發(fā)展，但是在相當(dāng)長的時期內(nèi)，信貸主導(dǎo)的融資格局還難以改變。在這種融資格局中，關(guān)鍵是我們?nèi)绾握业叫兄行У姆椒ǎ匦屡渲?、整合和利用這些資源，改變脆弱的融資體系，加快建立財政、信貸、證券三種融資協(xié)調(diào)配合、良性互動的健康體系。

在目前階段，政府融資平臺類客戶擔(dān)當(dāng)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的重要角色，所以對政府融資平臺類客戶的信用風(fēng)險分析機制的完善勢在必行。

（一）政府融資平臺類客戶信用評價方法的完善

對于信用主體來講，信用是主觀上的誠實守信和客觀上的履約能力的統(tǒng)一，包括兩層涵義：一是誠信基礎(chǔ)，也就是信用意愿，屬于道德范疇；二是履約能力，也就是信用能力，屬于經(jīng)濟范疇，二者缺一不可。

對于平臺類客戶的信用意愿和能力的風(fēng)險分析，應(yīng)在分析其本身的基礎(chǔ)上，著重分析其所隸屬政府的信用意愿和能力，而且在靜態(tài)分析平臺類客戶信用情況的同時，還應(yīng)分析預(yù)測客戶信用的動態(tài)發(fā)展趨勢，這樣才能較為全面地度量平臺類客戶的信用風(fēng)險情況。

1.信用意愿分析

由于平臺類客戶信用意愿與一般企業(yè)信用意愿較大區(qū)別之處是其本身的信用意愿受其隸屬政府的影響較大，所以完善平臺類客戶信用意愿分析時，應(yīng)首先增加政府與平臺借款法人的關(guān)系以及政府的信用意愿兩個分析子項。分析平臺類客戶所隸屬政府的信用意愿應(yīng)包括對政府信用建設(shè)的認(rèn)知程度、政府合作度、政府換屆對政策連續(xù)性的影響、轄區(qū)內(nèi)城建項目法人治理結(jié)構(gòu)情況、政府與城建法人的關(guān)系、城市管理水平。

同時，分析平臺類客戶的信用意愿也應(yīng)注意到，平臺客戶在銀行的信用記錄及指定平臺借款人的法人治理結(jié)構(gòu)情況也綜合性地反映了客戶的信用意愿程度。

2.信用能力分析

在完善平臺類客戶信用能力風(fēng)險分析時，應(yīng)主要分析其所隸屬地方政府的信用能力，因為其所隸屬地方政府的信用能力對信用風(fēng)險的產(chǎn)生起到至關(guān)重要的作用。由于城建項目與地方財政具有“連帶”關(guān)系，當(dāng)國家宏觀經(jīng)濟政策、金融政策和行業(yè)體制改革等影響地方財政收入時，將影響到城建行業(yè)貸款的安全。特別是在相對落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展缺少支柱產(chǎn)業(yè)，一般都是“吃飯”財政，所以在政府財力出現(xiàn)問題時，平臺類客戶也就失去了還款資金的來源。

3.信用動態(tài)分析

對平臺類客戶信用意愿、信用能力綜合評價，應(yīng)該是靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合，不僅應(yīng)分析客戶目前的信用意愿和信用能力狀況，也應(yīng)預(yù)測客戶未來的信用意愿、信用能力以及外部環(huán)境（如國家政策、地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)風(fēng)險等）的變化。

（二）政府融資平臺類客戶治理結(jié)構(gòu)的完善

健康的政府融資平臺類客戶應(yīng)具備以下幾個特征：貫徹執(zhí)行政府意圖，實現(xiàn)政府目標(biāo)；具備完善的治理結(jié)構(gòu)，法人治理和公司運作遵循市場化機制；具有健康財務(wù)，企業(yè)的各項財務(wù)指標(biāo)良好，具備較強的盈利能力，現(xiàn)金流充裕；具備良好的可持續(xù)發(fā)展能力。

依托政府財政管理體系的資金流轉(zhuǎn)渠道和組織優(yōu)勢來推進(jìn)平臺貸款的現(xiàn)金流建設(shè)，是建立平臺貸款償還的長效機制。平臺法人建設(shè)應(yīng)保持原有財政的隸屬關(guān)系，在財政體系框架內(nèi)不斷完善，逐步實現(xiàn)從低端市場向高端市場的拓展。

1.整合政府資產(chǎn)

將分散在不同部門和單位的國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行有效整合和歸集。以上資產(chǎn)既包含政府下屬公司的資產(chǎn)及金融股權(quán)，也包括下屬單位的土地、房屋及其他企業(yè)類資產(chǎn)。

2.注入有效經(jīng)營性資產(chǎn)

政府可授權(quán)平臺公司代表政府統(tǒng)籌經(jīng)營社會公共資源和政府行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)，平臺公司可對城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通公用設(shè)施、社會公用設(shè)施及礦產(chǎn)、旅游等資源性資產(chǎn)進(jìn)行特許統(tǒng)一經(jīng)營、開發(fā)，盤活和變現(xiàn)資產(chǎn)，從而提高和優(yōu)化平臺的資產(chǎn)質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，做實做強。

3.增加融資平臺的融資收益

由于政府融資平臺擔(dān)當(dāng)了為政府建設(shè)項目融資的功能，政府應(yīng)為其所承擔(dān)的工作付出酬勞，比如政府支付平臺項目融資費等，以此增加平臺的經(jīng)營收入，同時也加強了平臺自身的償債能力。

（三）政府融資平臺類客戶信貸管理的完善

基于財政信用的貸款項目，都是原本就屬于財政直接投資范圍內(nèi)的公益性項目。雖然項目直接的現(xiàn)金流不足，但間接的經(jīng)濟效益和社會效益均很大，項目加快或提前建成，其效益將體現(xiàn)到財政收入和平臺企業(yè)現(xiàn)金流的增加，以及人們生活質(zhì)量的改善。銀行在受理政府融資平臺項目的申請時，應(yīng)強化平臺項目建設(shè)的社會意義，并強化其在項目前期篩選、推薦、資料收集、評審和項目貸后管理中的職能作用，從源頭防范風(fēng)險。

第一，項目篩選。要從實現(xiàn)社會效益的角度出發(fā)對項目進(jìn)行分類排序，將社會效益大、一段時期內(nèi)不能市場化的、必須由政府或政府指定部門負(fù)責(zé)組織實施的項目優(yōu)先安排使用平臺貸款。

第二，資金支付。銀行要督促平臺主體各級人員的風(fēng)險防范意識和責(zé)任心，建立合同執(zhí)行定期檢查制度，保證項目資本金到位、配套資金、工程保險、招投標(biāo)和監(jiān)理等執(zhí)行符合借款合同約定。

第三，貸后監(jiān)管。銀行不僅要時時關(guān)注項目風(fēng)險，而且還有關(guān)注政府及平臺客戶現(xiàn)金流情況，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險及時實施防范措施。

信用建設(shè)是融資平臺運作的基礎(chǔ)和核心，是貫穿始終的主線。重點是：一要充分分析政府融資平臺類客戶所依托的政府信用情況；二是要推動政府融資平臺自身信用的發(fā)展和完善，促進(jìn)和培育客戶發(fā)展成為具有良好信用、健康成熟的市場信用主體；三是要強化對政府融資平臺類客戶貸款的貸后監(jiān)管，防止信用風(fēng)險。

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Analysis of Loan Credit Risk of Customers Based on Governmental Financing Platform

DU Jun-qi

With the popularization of the government financing platform loan mode in the regional construction，it is vital for banks to strengthen analyzing the credit risk and credit construct of platform customers.Therefore，the paper analyses the main manifestation of credit risk of the customers based on government financing platform and discusses where bank should start to prevent risk so as to strengthen the credit construction of platform.

government financing platform；credit risk analysis

F832.41

A

杜軍旗（1976-），女，碩士，經(jīng)濟師，研究方向為基礎(chǔ)設(shè)施信貸管理。