陳兵兵 康春燕

(長春工業(yè)大學政治與行政學院,吉林 長春130012)

淺議我國行政執(zhí)法中的幾個問題

陳兵兵 康春燕

(長春工業(yè)大學政治與行政學院,吉林 長春130012)

在行政執(zhí)法的實踐中,某些地方政府為了突擊性地解決某個領域的階段性問題而采取某些諸如《通告》的臨時性措施,這些措施往往帶有很大的隨意性,其所針對的對象既有違法者,也有不符合要求但不違法者,政府的統(tǒng)一行為容易導致群眾的不滿,而且這些執(zhí)法行為容易矯枉過正,也容易在市民在心理上形成行政執(zhí)法時緊時松的不良印象。另外,在近幾年城市改建的過程中,涉及到拆遷房的安置與補助,這種類型的案件牽涉范圍很寬,關系到一個行政執(zhí)法的熱點問題,即如何恰當處理社會公共利益與公民個人利的關系,政府機構在這類行政執(zhí)法中出現(xiàn)問題也不少。聯(lián)系行政執(zhí)法的法理,我們應該首先制定一部關于行政執(zhí)法程序的法律,另外還要轉變行政法理念,構筑“以人為本”的價值觀,認真貫徹執(zhí)行行政執(zhí)法的合理性原則。這樣才能真正做到依法行政,早日實現(xiàn)法治政府的目標。

行政執(zhí)法;法理;合理;完善

一、引言

2004年3月22日國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》,確立了用十年左右的時間基本實現(xiàn)法治政府的目標,因此,依法行政以及如何依法行政便成為全社會關注的焦點。近幾年來,各地區(qū)通過貫徹依法行政的方針在行政執(zhí)法方面已經(jīng)取得了較大的成績,比如行政執(zhí)法機構的主體地位、行政執(zhí)法機構的職責權限得到明確;行政執(zhí)法督查制度得到健全;行政執(zhí)法人員的職業(yè)操守得到加強等等。但是,在行政執(zhí)法的實踐中也存在很多問題。

案例一:我國某直轄市(暫且稱為C市)直轄后,為緩解該市的老大難問題——交通擁擠、車輛亂停亂放,C市人民政府于1997年12月1日對市區(qū)內的主要街道提出了治理整頓的要求,發(fā)出了《C市人民政府關于進一步加強主城區(qū)道路交通管理的通告》。內容是:治理中巴車亂停亂放,宣布取締機動三輪車(殘疾人專用),對于不執(zhí)行《通告》規(guī)定的,將追究當事人的行政法律責任,最嚴重者可以給予15天行政拘留。[1]《通告》引起了一些從事三輪車個體營運者(不合法的營運)的不滿。

類似的《通告》在實踐中比較常見,比如還路于民的、查處攤點的《通告》等等。這些《通告》常見于政府解決某個領域的頑固問題而實行的突擊性的臨時性的措施,這些《通告》的出現(xiàn)給行政執(zhí)法的實踐帶來了很多問題。

首先,這種執(zhí)法行為容易矯枉過正。部分城市為樹立形象,該地方政府機構往往會布置一些整頓任務,如環(huán)境、衛(wèi)生、交通等方面的清理等等,相關的行政機構全面出動,趁機清除一些特殊的、久拖的難以解決的違法問題。但是,這種突擊性、階段性的行政行為易出現(xiàn)矯枉過正的現(xiàn)象,在市民在心理上形成行政執(zhí)法時緊時松的印象。

其次,這種執(zhí)法行為有很大的隨意性。被行政執(zhí)法整頓的目標對象包括違法者,也包含不符合整治要求但沒有違法者?？梢园亚罢邉澐值角謇碇?但對于那些諸如市場攤點等雖然妨礙了市容,只是不符合環(huán)境衛(wèi)生要求,并沒有涉及到違法行為(若其有違法情節(jié)則令當別論)。此時,行政執(zhí)法機構采取行政措施的直接依據(jù)是上級的行政命令,并沒有具體的法律依據(jù),表現(xiàn)出這種執(zhí)法行為的隨意性。

再次,執(zhí)法的主體不適格。對于階段性的行政行為往往采取常常是工商、稅務、規(guī)劃、派出所等部門組成聯(lián)合執(zhí)法小組聯(lián)合執(zhí)法。但該聯(lián)合小組并不具備行政主體資格?！缎姓幜P法》第十六條①《中華人民共和國行政處罰法》第十六條:國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使已經(jīng)明確規(guī)定執(zhí)法主體問題,但在實踐中很多行政處罰的主體都不適格,那么由他們發(fā)布的《通告》當然也是沒有法律效力的。

最后,這種執(zhí)法行為的職責不明確。實踐中街道辦事處是處理這類糾紛的主要行政部門,一般情況下街有工作職責但無職能權限,使其工作壓力很大:要完成上級行政機構下達的工作,但不具有法律、法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法的職權,街道隨時有可能超越權,在這種情況下,街道工作如何開展、行政執(zhí)法的具體任務如何完成都沒辦法界定。

案例二:某市A區(qū)為承建公共工程,決定某規(guī)劃區(qū)內398戶居民搬遷并委托區(qū)XX單位負責拆遷安置工作。其中306戶居民被安置在A區(qū)商品房中。但該安置地缺少公共設施、交通不便,房屋質量太差,引起居民訴訟。[1]

近幾年來,在許多城市在道路建設、公共工程建設過種中,難免要占用私人使用的土地,政府征收時是否給予補償及如果平等合理的補償?

以第二類型案件來看,在行政執(zhí)法中如何正確處理社會公共利益與公民個人利益的關系,是行政執(zhí)法中的熱點之一,但目前政府機構在處理該問題的過程中,存在很多不當之處:

首先,從法律關系上講,無論是公共利益還是個人利益,均平等受到法律的保護。以國家、集體利益為重的這種傳統(tǒng)的觀念容易使人的思想傾向產(chǎn)生一種錯誤,即為了國家、集體共同利益可以犧牲個人利益,導致其成為一些行政執(zhí)法違法的借口。

其次,在具體執(zhí)行中,政府管理行為商業(yè)化現(xiàn)現(xiàn)象嚴重,分不清行政行為與民事行為的界限。一般來說,在公共工程開發(fā)建設中委托開發(fā)商、拆遷部門等非政府組織辦理拆遷工作符合行政管理觀念。但政府與開發(fā)商之間應該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系,而開發(fā)商與住戶之間應該是民事法律關系,兩種法律關系完全不同,解決的方法也不同。開發(fā)商借助政府權力侵犯個人利益,而政府又袒護開發(fā)商的情況該如何避免,是值得人深思的一個問題。

二、法理分析

(一)行政執(zhí)法主要有以下幾個特征

1.行政執(zhí)法的主體是國家行政機關法律、法規(guī)授權的組織。行政機關是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。行政機關是行政執(zhí)法的主要主體。其他非國家行政機關的組織經(jīng)法律,法規(guī)授權或行政機關的委托,可以行使一定的行政職能,成為行政執(zhí)法的主體。

2.行政執(zhí)法的依據(jù)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。在實行民族區(qū)域自治的地方,行政執(zhí)法所依據(jù)的法律還應當包括自治條例和單行條例。

3.行政執(zhí)法是一種直接影響相對人的權利和義務的活動。公民、法人及其他組織在國家行政管理活動中的權利與義務是由有關法律,法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的,是一種抽象規(guī)范,如果有關公民與組織不自覺遵從,也沒有行政機關去執(zhí)行,這種規(guī)定就不會對公民,法人和其他組織產(chǎn)生實際影響。行政執(zhí)法是國家法律、法規(guī)及規(guī)章的制定和法律、法規(guī)及規(guī)章的實施之間的橋梁和紐帶。法律規(guī)范的調整作用,就是通過人民群眾的自覺遵守和行政機關的執(zhí)法活動實現(xiàn)的。

4.行政執(zhí)法是國家行政權力運轉的一種方式,具有國家強制性。在行政執(zhí)法活動中,行政主體處于主導和支配的地位,相對人則處于被動服從的地位。當然,相對人對行政執(zhí)法行為不滿,可以提起申訴、控告,乃至訴訟。

(二)行政執(zhí)法主要有以下幾種基本原則

1.民主管理與集中決策原則。這種原則是指國家行政機關在其執(zhí)法過程中,既要堅持民主管理,又要堅持集中決策,以民主管理為基礎的集中決策,才以真正體現(xiàn)人民當家作主的精神。

2.依法行政原則。這是現(xiàn)代法制國家公認的一項行政管理原則,是執(zhí)法活動中必須遵守的一項重要原則。

3.執(zhí)法合理的原則。是指行政機關在執(zhí)法活動中,特別是在行使自由裁量權時,必須符合立法的目的,最大限度地尊重公民的個人的權利和自由,而不能隨心所欲地處置公民的基本權利,盡可能地考慮行政相對人的便利,盡量采用尊重當事人權利的方式和程序,以最小的剝奪權利或設定最少義務的方式達到行政執(zhí)法的目的。

4.執(zhí)法效率的原則。要求國家行政機關在對社會實行組織和管理過程中最大限度地發(fā)揮其功能,以最小的工作消耗獲得最大的社會效果。在行政執(zhí)法中,行政執(zhí)法機關必須樹立管理意識和服務意識,不能認為行政執(zhí)法僅僅就是行使強制執(zhí)行權、處罰權,執(zhí)法中也存在服務于民的思想。行政執(zhí)法既是管理,也是服務,并且服務更為重要。

(三)國外行政執(zhí)法經(jīng)驗② 《人民日報》(2010年08月18日19版)及《世界新聞報》(2010年02月03日)

縱覽國外政府城管部門對攤販的管理,泰國采取登記準則與放任自由相結合的管理理念。韓國采取區(qū)域劃分和時間規(guī)定相結合的管理原則。法國采取依法管理與靈活服務相結合的管理方法。在美國,凡是政府出面的拆遷行為在法律上稱為“政府行使國家征用權,有償征收私人財產(chǎn)”。美國聯(lián)邦憲法第五修正案明確指出,行使“國家征用權”必須滿足3個必要條件:為了公共利益的需要而拆遷;對拆遷戶提供“公平補償”;通過正當?shù)姆沙绦?。美國房地產(chǎn)行業(yè)以“公平市場價格”作為補償拆遷戶的標準之一。補償?shù)臉藴孰p方以公平市場價格為基準進行協(xié)商,協(xié)商不能解決的,要么放棄,要么“法庭上見”。韓國有很多關于土地征用與房屋建設的法律,如《城市開發(fā)法》和《土地補償法》等,對土地征用補償有著非常詳盡的規(guī)定。若公司想購買并拆遷住戶的私有房屋建大樓,要經(jīng)過漫長的談判。談判前,要由雙方認可的中介認證機構對土地價格做出基本評估,以此為基礎協(xié)商。如果開發(fā)商想連片開發(fā),韓國住戶會自發(fā)成立“拆遷對策委員會”,以群體的名義維權。私營企業(yè)拆遷開發(fā)住宅,若提供的補償金不足以令住戶滿意,即宣告談判失敗,放棄項目。

三、我國行政執(zhí)法的完善

第一,要制定一部關于行政執(zhí)法程序的法律。這不僅能統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度,提高城管的法律地位,完善城管的組織機構,更重要的是能增加公民對行政執(zhí)法的信賴度和認同感。制定我國的行政程序法典,使行政執(zhí)法公平、有效,嚴格的遵守行政執(zhí)法的程序?！靶姓绦蚩梢园l(fā)揮多方面的作用,立法機關可以按照自己的目的進行選擇,強化某一方面的作用,這種選擇擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式?！盵2](P291-292)

第二,要轉變行政法理念。只有轉變觀念才能更好地認識新事物,這是建設法治政府的要義。無論是是美國現(xiàn)在的“和諧佳話”還是過去德國的“君民之爭”,發(fā)生的前提都是土地私人所有的,但是體現(xiàn)出來的人文關懷是全世界相通的。所以構筑“以人為本”的價值觀,應是行政執(zhí)法的指導思想。

第三,重視行政執(zhí)法工作,堅持突擊性執(zhí)法與經(jīng)常性監(jiān)督檢查相結合,反對單一的下達任務。偶爾的突擊性檢查會造成行政執(zhí)法工作軟弱無力,加強對管理對象遵守管理法規(guī)的經(jīng)常性檢查是行政執(zhí)法機構的職責,對日常的監(jiān)督檢查要重視,便于及時發(fā)現(xiàn)并處理問題,避免應對緊急任務時的忙亂。

第四,認真貫徹執(zhí)行行政執(zhí)法的合理性原則,維護行政相對方的合法權益。實行綜合治理是樹立城市形象的重要舉措,行政執(zhí)法機關責無旁貸。在城市整治中,針對不同對象應采取不同的手段。對其中的合法經(jīng)營但不利于行政整治的個人采取協(xié)商的原則為其另行安排場地或補償其經(jīng)濟損失方式,完成任務同時避免違法,保護相對方的合法權益。對于拆遷工作應建立合理的公民權益補償制度。公民的合法權益受法律保護,不受非法的侵犯,國家為了社會公共利益的需要而征收、征用、收購公民和法人的財產(chǎn)是合法的,但從保護公民合法權益出發(fā),必須在公益與私益之間尋求一種兼顧兩者利益的最佳平衡點,這就要求建立一些合理的非象征性的,要按民事法律的規(guī)定執(zhí)行的補償制度,并且為了確保補償?shù)墓?應當允許當事人直接向人民法院起訴。

第五,堅持行政執(zhí)法機構之間的分工明確原則,相應的具有行政執(zhí)法主體資格的機構行使執(zhí)法權。在行政執(zhí)法中,除依地方性法規(guī)設立的或地方政府機構依法成立的綜合性行政執(zhí)法機構具有綜合的行政執(zhí)法權力外,行政機構行政行政處罰時必須嚴格遵守《行政處罰法》的規(guī)定,由處罰法規(guī)定的有權主體作出。在行政執(zhí)法中,由綜合治理行政執(zhí)法機構組織有關部門共同進行執(zhí)法監(jiān)督檢查,但要注意綜合治理行政執(zhí)法機構和檢查組本身不是行政執(zhí)法的主體。根據(jù)違法情況由相應的執(zhí)法主體作出相應行政處罰,發(fā)揮了聯(lián)合執(zhí)法的長處,同時避免行政執(zhí)法主體的不適格問題。同時注意在執(zhí)法過程中因缺少完善的協(xié)調機制,出現(xiàn)的不同行政執(zhí)法機構對同一案件互相爭奪或互相推諉現(xiàn)象。

第六,在當前向服務型政府職能的轉變過程中,要依法加強對受委托方的行為的監(jiān)督檢查?，F(xiàn)代行政是一種“以人為本”的行政,非強制性行政行為在行政執(zhí)法中已經(jīng)大量地運用,如行政合同行為、行政指導行為,使得政府以前的一些行政行為將會由有關組織來行使。作為政府主管行政機關的職責主要在于依法對受委托方的行為進行監(jiān)督檢查,防止受托方為了自己的經(jīng)濟利益借用政府權力損害對方當事人的利益,一旦發(fā)現(xiàn)受委托方違反法律的規(guī)定和有關協(xié)議的規(guī)定,應嚴格予以查處和糾正,以充分保護當事人的合法權益。如在房屋拆遷安置過程中,房地產(chǎn)行政主管部門的職責主要是監(jiān)督開發(fā)商、建設單位對拆遷戶的補償標準是否合法合理,安置是否妥當?shù)鹊?。[1]基層執(zhí)法權力進入市場,出現(xiàn)“權錢交易”和權力商品化。這個問題在當前政府職能轉型過程中需要引起我們高度重視。

[1]王學輝.理想與現(xiàn)實的沖突——當前重慶市行政執(zhí)法難點問題的調查與分析[J].重慶行政,1999,(6).

[2]羅豪才.行政法學[M].北京:中國政法大學出版社,1996.

陳兵兵(1978-),女,長春工業(yè)大學政治與行政學院助教,主要從事行政管理研究;康春燕(1981-),女,長春工業(yè)大學政治與行政學院2010級行政管理專業(yè)碩士研究生,主要從事行政管理研究。