張 平

(大慶師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,黑龍江 大慶 163712)

論黑龍江省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)防范

張 平

(大慶師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,黑龍江 大慶 163712)

黑龍江省是全國(guó)九個(gè)重要的商品糧基地之一,其糧食商品量、商品率和糧食凈調(diào)出量均居全國(guó)首位,但同時(shí)黑龍江省又是一個(gè)受自然災(zāi)害影響較大的省份,每年的糧食產(chǎn)量都會(huì)因自然災(zāi)害的發(fā)生而受到影響,從而給全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)一定的波動(dòng)性,更主要的是會(huì)使國(guó)家糧食安全受到?jīng)_擊,并在一定程度上制約了農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。通過(guò)對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害基本特征的把握,深刻地對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行剖析,在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策建議,以期為政府決策提供參考。

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害;風(fēng)險(xiǎn)防范;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);黑龍江省

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的基本特征

黑龍江省因氣候條件、地形地貌、土壤成分及植被狀況等難以控制的自然因素和諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素,其農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害具有如下特征:

(一)災(zāi)害類型以干旱和洪澇為主

在黑龍江省的各種農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害當(dāng)中,尤以干旱氣候引起的受害受災(zāi)面積最大,洪澇災(zāi)害次之。從新中國(guó)成立初期到2006年,黑龍江省由于干旱和洪澇氣候條件而導(dǎo)致的成災(zāi)面積達(dá)到了7.6億畝,占農(nóng)業(yè)總成災(zāi)面積的84.1%,二者年均受災(zāi)面積、成災(zāi)面積分別為1872.5萬(wàn)畝、786.3萬(wàn)畝和946.3萬(wàn)畝、517.1萬(wàn)畝,占全省年均農(nóng)業(yè)受災(zāi)總規(guī)模、成災(zāi)總規(guī)模的54.9%和27.7%、50.7%和33.4%。特別是1997年到2007年間,干旱和洪澇災(zāi)害所致的受災(zāi)比重更是分別高達(dá)57.0%和23.9%(如表1所示)。

表1 黑龍江省1997—2007年各類農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的受災(zāi)面積(單位:萬(wàn)畝)

干旱逐漸成為氣象災(zāi)害主導(dǎo)。根據(jù)相關(guān)研究對(duì)1800年以來(lái)的干旱和洪澇資料和史料的研究,發(fā)現(xiàn)200多年來(lái),黑龍江省重澇出現(xiàn)的頻率分別要高于旱和重旱。這表明歷史上多數(shù)地區(qū)是比較濕潤(rùn)的,但從分析研究中也可以發(fā)現(xiàn),最近30年來(lái),這一規(guī)律逐漸被打破,尤其是20世紀(jì)90年代中期以來(lái),旱災(zāi)頻繁發(fā)生,1999—2001年連續(xù)3年出現(xiàn)春旱連夏旱,2007年夏天伏旱連延,隨之2008年春季旱情十分嚴(yán)峻。通過(guò)氣象災(zāi)害統(tǒng)計(jì)資料顯示,目前黑龍江省已經(jīng)進(jìn)入旱期,特別是1997年到2006年的十年間,干旱災(zāi)害所致的受災(zāi)比重更是高達(dá)57.0%(如表2所示),而且未來(lái)10年干旱災(zāi)情出現(xiàn)的概率在60%以上。

表2 黑龍江省1997—2007年農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害各災(zāi)種受災(zāi)比例(單位:%)

(二)氣象災(zāi)害呈現(xiàn)顯著的地域性特征

黑龍江省緯度較高,地勢(shì)復(fù)雜,熱量資源不足,且年際變化較大,作物需求和資源的供應(yīng)之間存在突出矛盾,喜溫作物和晚熟品種經(jīng)常受低溫和早霜凍危害造成大幅度減產(chǎn)。此外,黑龍江省降水的季節(jié)和地域分布調(diào)和不均,且由于農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱導(dǎo)致調(diào)蓄能力較差,因此,旱澇和低溫災(zāi)害頻繁肆虐我省。

黑龍江省地域遼闊,地形條件多樣,地區(qū)間氣象狀況差別相對(duì)較大,農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害分布不盡相同,其主要特點(diǎn)為:西部地區(qū)易干旱,東部地區(qū)易受洪澇災(zāi)害影響而中部地區(qū)多冰雹天氣;沿江地區(qū)多內(nèi)澇而山坡地區(qū)易出現(xiàn)早霜。以全省農(nóng)業(yè)低溫氣候?yàn)?zāi)害為例,南部地區(qū)低溫冷害發(fā)生的頻率要大于北部地區(qū),西南部地區(qū)和中部地區(qū)發(fā)生一般冷害的風(fēng)險(xiǎn)較其它地區(qū)要高,而發(fā)生嚴(yán)重冷害的風(fēng)險(xiǎn)北部地區(qū)明顯高于南部地區(qū)。[1]如發(fā)生冰雹相對(duì)集中的區(qū)域分布在哈爾濱—蘭西—明水一線和伊春—雙鴨山—綏芬河一線。

(三)氣象災(zāi)害的時(shí)間特征

對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害時(shí)間特點(diǎn)的考察可以從季節(jié)性、階段性和連續(xù)性這三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)。

1.季節(jié)性。黑龍江省素有“十年九春旱”之說(shuō),春季易旱,所以抗旱搶墑、提早播種就成為每一年度備春耕的首要任務(wù)。同時(shí),每年7—8月份夏秋之交時(shí)節(jié)為強(qiáng)降雨時(shí)期,極易發(fā)生洪澇災(zāi)害。

2.階段性。由于氣候的周期性變化,農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害也表現(xiàn)出明顯的階段性特點(diǎn)。自1949年以來(lái),黑龍江省共發(fā)生過(guò)10次夏季低溫冷害,其中20世紀(jì)60年代和70年代分別為3次,50年代、80年代各為2次。從強(qiáng)度上看,1957年、1965年、1972年和1983年為60年來(lái)較大的冷夏年,但自從1983年以來(lái)并未發(fā)生明顯的低溫冷夏年?，F(xiàn)階段,黑龍江省正在經(jīng)歷百年以來(lái)最溫暖的時(shí)期,而這種變暖趨勢(shì)自20世紀(jì)70年代末就已經(jīng)開(kāi)始,且變暖的趨勢(shì)還將持續(xù)下去。

3.連續(xù)性。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害往往一出現(xiàn)就會(huì)連續(xù)幾年或幾個(gè)季度,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活造成的危害極大。1956—1957年、1964—1965年和1971—1972年,這三個(gè)時(shí)期都是以低溫冷害加內(nèi)澇為主要的災(zāi)害類型,1957年、1969年和1981年幾乎整個(gè)生長(zhǎng)季都持續(xù)出現(xiàn)低溫天氣。

(四)多種自然災(zāi)害類型交互作用

黑龍江省自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)往往不是由單一的災(zāi)害類型所導(dǎo)致的,而通常是幾種自然災(zāi)害交互作用的結(jié)果,并且這種交互作用是由惡劣的氣象條件引起的一系列連鎖災(zāi)害。最典型的例子當(dāng)屬2007年夏季的哈爾濱地區(qū)伏旱連延,流量較小的地表徑流和人工塘壩幾近干涸,給種植業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn),與此同時(shí),由于天氣干旱少雨,農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害肆虐,大豆蚜蟲(chóng)病害凸顯,農(nóng)民大量噴灑農(nóng)藥,但是緣于高溫和干旱,農(nóng)藥的殺蟲(chóng)效果集聚下降,使得當(dāng)年的大豆產(chǎn)量大幅減少,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)蒙受重大損失。再者,由于長(zhǎng)期的干旱天氣,容易引起耕地和草場(chǎng)地表的干燥,致使農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)平衡被打破,蝗災(zāi)和鼠災(zāi)盛行,也會(huì)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活帶來(lái)相當(dāng)大的打擊。此外,黑龍江省春旱情況比較嚴(yán)重,加之春季大風(fēng)天氣頻繁出現(xiàn),這兩種氣候條件相互疊加極易出現(xiàn)揚(yáng)沙天氣,對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)和畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生了不利影響;夏秋之交多雨且降雨強(qiáng)度較大,位于山地和丘陵地帶的農(nóng)田和畜牧區(qū)經(jīng)常會(huì)遭遇強(qiáng)降水導(dǎo)致的山體滑坡和泥石流等突發(fā)性農(nóng)業(yè)地質(zhì)災(zāi)害。

(五)土地沙化與水土流失趨勢(shì)明顯

黑龍江省西北部和東南部地區(qū)都面臨著土地沙化和水土流失給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的巨大威脅,這種局面的出現(xiàn),一方面是自然地理環(huán)境作用的結(jié)果,另一方面,也是最為關(guān)鍵的,人們?cè)诶米匀毁Y源的同時(shí)對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞,過(guò)度放牧、毀林毀草開(kāi)荒、亂砍濫伐和礦藏的開(kāi)采迫使草場(chǎng)、和森林的植被承受著掠奪性的開(kāi)發(fā),土壤沙化和水土流失作為自然界犧牲的衍生品隨之而來(lái),造成耕地規(guī)模的自主性較少,已經(jīng)為保障糧食安全敲響了警鐘。由于土地沙化問(wèn)題嚴(yán)重,已經(jīng)致使黑龍江省西部草原面積從解放前4萬(wàn)平方公里減少至本世紀(jì)初的1.19萬(wàn)平方公里,同時(shí)造成土地生產(chǎn)力下降、沙塵天氣盛行、土地沼澤化及植被破壞等一系列自然和生態(tài)問(wèn)題。截至2005年,水土流失也已經(jīng)造成黑龍江省大小興安嶺南麓林緣較建國(guó)初期平均后退了100公里以上,全省黑土區(qū)的黑土表層每年流失0.5—1厘米,僅松嫩平原坡耕地每年就流失表土3000—3500立方米,同時(shí)嚴(yán)重的水土流失還導(dǎo)致黑龍江省黑土耕地表層和耕作層土壤有機(jī)質(zhì)含量下降至2.5%—6.5%之間,降幅達(dá)50%以上。

二、黑龍江省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范存在的主要問(wèn)題

從上述分析可以看出,在未來(lái)中長(zhǎng)期內(nèi)黑龍江省的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的形勢(shì)依然很嚴(yán)峻,這就需要行之有效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)來(lái)應(yīng)對(duì),然而黑龍江省現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范體系還存在一系列問(wèn)題影響其功能的有效發(fā)揮,具體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)在以下四方面:

(一)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警能力低

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵在于事前的預(yù)警。當(dāng)前的科技水平對(duì)重大自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)能力距離人類社會(huì)發(fā)展的需求仍有差距,極端天氣氣候事件和未來(lái)氣候變化趨勢(shì)的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的能力還有待提高。[2]由于技術(shù)水平的制約,預(yù)警信息傳遞仍然是廣大農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)的薄弱環(huán)節(jié)。黑龍江省是我國(guó)農(nóng)業(yè)大省、資源大省、生態(tài)大省、畜牧大省,是國(guó)家重要的商品糧基地、商品糧戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地,其糧食安全、森林草原濕地等生態(tài)安全、人民生命財(cái)產(chǎn)安全等氣象保障任務(wù)十分繁重。但全省隸屬于國(guó)家氣象部門管理的地面觀測(cè)站僅有83個(gè),幾乎一個(gè)縣一個(gè),在更小的地方可以說(shuō)沒(méi)有站點(diǎn),氣象網(wǎng)絡(luò)建設(shè)比較稀疏,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了氣象服務(wù)的需求,特別是對(duì)中小尺度天氣過(guò)程監(jiān)測(cè)能力嚴(yán)重不足。這樣在氣象信息數(shù)據(jù)的建設(shè)以及氣象災(zāi)害的預(yù)防上不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些紕漏。如,2005年的黑龍江省沙蘭鎮(zhèn)事件,因?yàn)槟抢餂](méi)有觀測(cè)站,離沙蘭鎮(zhèn)50公里遠(yuǎn)的寧安市觀測(cè)站的降水量?jī)H為0.8毫米,而氣象站對(duì)在沙蘭鎮(zhèn)出現(xiàn)100多毫米近200毫米的降水就無(wú)法觀測(cè)到。

(二)預(yù)防農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)在于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,然而黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,主要體現(xiàn)在以下三方面:

1.農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平,確保每年地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。[3]黑龍江省從2000年開(kāi)始,每年省級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度在20%左右,市、縣的增長(zhǎng)幅度一般也在10%以上,但對(duì)于農(nóng)業(yè)投入的比率僅增長(zhǎng)0.9%。市、縣兩級(jí)對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入就更小了,且存在著投資渠道分散,投資規(guī)模偏小,投資經(jīng)費(fèi)少,以至于用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)的投資過(guò)少,農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,不能對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害進(jìn)行強(qiáng)有力的抵御。

2.基層農(nóng)技推廣隊(duì)伍建設(shè)得不到重視?；鶎愚r(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)不可忽視的力量是農(nóng)技推廣隊(duì)伍。經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)多年的建設(shè),黑龍江省基本形成了一套從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技推廣網(wǎng)絡(luò)。但經(jīng)過(guò)歷年的機(jī)構(gòu)改革,基層縣鄉(xiāng)的農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并、取消和人員編制的取消,造成了農(nóng)技人員的嚴(yán)重流失。而且對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)技推廣人員未辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù),使其不愿意從事該項(xiàng)工作。同時(shí),對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的建設(shè)投入不足,農(nóng)技人員沒(méi)有獨(dú)立的站房,缺乏農(nóng)技推廣必要的儀器設(shè)備和試驗(yàn)示范基地等設(shè)施,這些從側(cè)面造成了農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)措施不能順利的展開(kāi)。

3.農(nóng)機(jī)化建設(shè)支撐力度有限。在抗?jié)晨购抵?農(nóng)機(jī)是農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)的主要依靠力量,發(fā)揮著重要作用。黑龍江省農(nóng)機(jī)化水平在全國(guó)處于前列,但農(nóng)業(yè)機(jī)械結(jié)構(gòu)并不合理,糧食播種、收割、加工等機(jī)械化水平高,而作為自然災(zāi)害頗多的地區(qū)其抗旱、排澇的機(jī)械化程度并不高,機(jī)械配置不完善,特別是有些地區(qū)的設(shè)施陳舊,亟待更新。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的保障在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)戶可以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力,將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)以較小代價(jià)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司,以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定持續(xù)地增長(zhǎng);保險(xiǎn)公司通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、防災(zāi)、銷售等各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理和市場(chǎng)化運(yùn)作等環(huán)節(jié)來(lái)提升農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害,提高處置災(zāi)害或疫情能力。黑龍江省是受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的地區(qū)之一,農(nóng)業(yè)要發(fā)展,農(nóng)民要富裕,就必須加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展力度。但黑龍江省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直處于萎縮狀態(tài),出現(xiàn)了與新農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展要求嚴(yán)重不相適應(yīng)的現(xiàn)象。即保險(xiǎn)業(yè)整體發(fā)展迅速,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻發(fā)展滯后;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損嚴(yán)重,賠付率極高;費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)偏高,投保比率較低,農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障嚴(yán)重不足?？陀^來(lái)說(shuō),黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在著各種各樣的問(wèn)題,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏法律法規(guī)的支持、商業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)落后、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系缺失、從業(yè)人員的素質(zhì)不高及廣大農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)過(guò)低等,這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,同時(shí)使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用未能充分發(fā)揮出來(lái)。

(四)農(nóng)民自身素質(zhì)低

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的的重要因素是農(nóng)民自身素質(zhì)。而黑龍江省的農(nóng)民自身素質(zhì)偏低。首先,黑龍江省農(nóng)民的整體受教育程度偏低,農(nóng)村居民的文化水平有限,對(duì)農(nóng)業(yè)氣象、生態(tài)環(huán)境、地理特征等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件沒(méi)有形成系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí),對(duì)待農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)總有“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的觀念,而且由于信息的不對(duì)稱,農(nóng)民大多憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)認(rèn)識(shí)各類農(nóng)業(yè)災(zāi)害,對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)常發(fā)生且危害十分嚴(yán)重的災(zāi)害類型缺乏全面了解,導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別環(huán)節(jié)存在不足,容易產(chǎn)生懈怠心理,從而放松警惕,對(duì)實(shí)施有效的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理極為不利。其次,農(nóng)民由于缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)觀念以及對(duì)先進(jìn)、實(shí)用技術(shù)的掌握不足,將直接影響對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的控制。黑龍江省擁有廣大農(nóng)區(qū),零星分散的小農(nóng)戶本身受到經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制,且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的自由流轉(zhuǎn)受到農(nóng)民認(rèn)知的阻礙,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),這樣在構(gòu)建大中型農(nóng)田水利設(shè)施、中低等農(nóng)田改造、動(dòng)植物疫病防控等方面都存在效益低下的問(wèn)題,防災(zāi)減災(zāi)力度大打折扣,依然留有弊病和漏洞。此外,為增強(qiáng)農(nóng)作物或養(yǎng)殖動(dòng)物抵御自然災(zāi)害的能力,各級(jí)科研院所與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門都在加強(qiáng)對(duì)新品種、新技術(shù)、新方法的研發(fā)與推廣工作,如在農(nóng)作物育種環(huán)節(jié)引入抗性基因以提高農(nóng)作物在惡劣自然條件下的生存能力,但是新品種的推廣需要有新技術(shù)和新方法的配合,正是由于廣大農(nóng)民在思想認(rèn)識(shí)上受傳統(tǒng)影響較大,對(duì)新品種心存芥蒂,甚至對(duì)相關(guān)技術(shù)和方法缺乏信任,這樣一來(lái),作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最微觀主體,農(nóng)戶對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的控制力度十分有限,難以從根本上提高農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)能力。

三、黑龍江省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策建議

根據(jù)灰色系統(tǒng)預(yù)測(cè)模型GM(1,1)對(duì)黑龍江省幾種主要農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的發(fā)生規(guī)模與成災(zāi)面積進(jìn)行預(yù)測(cè)的結(jié)果顯示來(lái)看,黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻,各級(jí)政府和全社會(huì)應(yīng)予以高度關(guān)注與重視,積極采取措施盡量減輕災(zāi)害損失。

(一)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)法制體系建設(shè)

政府行政部門要重視災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施工作,建立健全強(qiáng)有力的災(zāi)害應(yīng)急救助法制體系。[4]首先,政府行政部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)災(zāi)害管理和救助的法律體制建設(shè),可以從以下方面入手:

1.制定綜合的災(zāi)害管理法、救災(zāi)基本法,以及洪水、干旱等重大災(zāi)害的災(zāi)害管理法,完善部分配套的法規(guī)體系,加強(qiáng)各個(gè)地方災(zāi)害立法建設(shè),加強(qiáng)各地方災(zāi)害執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),使救災(zāi)行為走向法制化軌道。

2.定全省的減災(zāi)總體規(guī)劃,并將其納入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中,使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與災(zāi)害防治工作協(xié)調(diào)進(jìn)行,促進(jìn)彼此的發(fā)展,同時(shí)還應(yīng)該在國(guó)家減災(zāi)總體規(guī)劃的原則指導(dǎo)下,逐層制定各有關(guān)部門、各級(jí)政府切實(shí)可行的減災(zāi)規(guī)劃方案,對(duì)已存在的災(zāi)害規(guī)劃進(jìn)行重新的審議、補(bǔ)充、提高、完善。

3.制定各級(jí)政府重大自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案,并形成統(tǒng)一的體系,進(jìn)而補(bǔ)充現(xiàn)有的單一法律體系的不足,用于明確減災(zāi)參與主體的責(zé)任和義務(wù),指導(dǎo)政府、有關(guān)部門、居民在重大災(zāi)害發(fā)生后做出緊急反應(yīng),協(xié)調(diào)行動(dòng),減輕災(zāi)害損失[5]。

(二)建立科學(xué)的災(zāi)害防御體系

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害具有較強(qiáng)的不可預(yù)測(cè)性,但根據(jù)歷年的災(zāi)害情況可以找出一定的規(guī)律,因此,必須建立一套災(zāi)害防御體系,來(lái)避免或減少災(zāi)害的發(fā)生,黑龍江省作為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害高發(fā)的地區(qū)更應(yīng)該加強(qiáng)防范體系的建設(shè)。一是建立災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。氣象部門、農(nóng)業(yè)部門要利用氣象資料和先進(jìn)的儀器設(shè)備,科學(xué)地綜合分析,及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)旱澇災(zāi)害和生物災(zāi)害進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)報(bào),及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息,為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供依據(jù)。本文通過(guò)灰色系統(tǒng)預(yù)測(cè)模型的預(yù)測(cè),得出干旱災(zāi)害將逐漸成為困擾黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)災(zāi)害類型,并且在未來(lái)中長(zhǎng)期內(nèi)發(fā)生重大或特大型旱情的概率較大,因此為提高氣象預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率黑龍江省應(yīng)加快氣象改革。黑龍江省本身?yè)碛斜姸嗟男袠I(yè)氣象臺(tái)站,林業(yè)、農(nóng)墾、監(jiān)獄、石油、軍民航、哈爾濱飛機(jī)制造公司等9個(gè)部門設(shè)立的氣象臺(tái)站哨有295個(gè),其中農(nóng)墾、森工部門的臺(tái)站數(shù)量較多,占專業(yè)臺(tái)站的71%。但是現(xiàn)在各個(gè)氣象臺(tái)之間目前只是技術(shù)上的資源共享,有需要的時(shí)候可以相互傳資料,在行政上他們各有歸屬單位,如農(nóng)墾氣象臺(tái)(站)歸屬農(nóng)墾總局管轄,森工氣象臺(tái)(站)歸屬森林工業(yè)總局管轄。因此為了提高氣象預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率,提高氣象監(jiān)測(cè)能力,必須要突破各氣象臺(tái)(站)行政上的歸屬。將這些行業(yè)站臺(tái)歸屬于國(guó)家氣象部門統(tǒng)轄,在原有防范預(yù)警體系的基礎(chǔ)上整合資源和技術(shù)設(shè)備,重組技術(shù)設(shè)備和監(jiān)測(cè)手段,在充分發(fā)揮技術(shù)設(shè)備作用的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)各個(gè)系統(tǒng)之間的相互連接與溝通,在整體上對(duì)自然災(zāi)害形成優(yōu)勢(shì)的預(yù)警作用;同時(shí)黑龍江省還要注重預(yù)警專業(yè)人才的引進(jìn)與培養(yǎng),引進(jìn)國(guó)家或外省專家對(duì)黑龍江省的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害情況進(jìn)行預(yù)測(cè),對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、整理、綜合、研究等,并依據(jù)實(shí)際情況提出相應(yīng)的實(shí)際的預(yù)警對(duì)策,以此來(lái)達(dá)到防御系統(tǒng)建立的目的。二是要建立嚴(yán)密的組織指揮系統(tǒng)。市、縣、鄉(xiāng)層層成立防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組,制定應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案,切實(shí)規(guī)范其預(yù)警、響應(yīng)、處置程序和辦法,增強(qiáng)其可操作性,為防災(zāi)減災(zāi)提供有力的組織保障。三是要建立和完善災(zāi)害救助系統(tǒng)。[6](P92-97)加大輿論宣傳,讓千家萬(wàn)戶了解避災(zāi)、防災(zāi)和抗災(zāi)的重要性,搞好救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備,著力提高搶險(xiǎn)救災(zāi)的裝備水平,增強(qiáng)應(yīng)急處置能力,在搞好災(zāi)害性預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的同時(shí),抓好抗災(zāi)種植技術(shù)的培訓(xùn),讓農(nóng)民掌握減災(zāi)和抗災(zāi)技術(shù),使他們從茬口安排、農(nóng)藝措施和保護(hù)性栽培等措施上主動(dòng)防災(zāi)抗災(zāi)。

(三)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因其風(fēng)險(xiǎn)大、收益低,所以一般的商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿意開(kāi)展相關(guān)的業(yè)務(wù),所以多數(shù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是政策性保險(xiǎn),這就需要政府的積極主導(dǎo)和推動(dòng)。特別像黑龍江省地域?qū)拸V、農(nóng)村人口基數(shù)大、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)分散且規(guī)模很小的狀況使農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害引起的損害賠償工作很難開(kāi)展,這就更需要政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和行政推動(dòng)。首先,要在政策上大力地支持,成立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)視為農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)、農(nóng)民福利等政策的一部分;同時(shí)在保險(xiǎn)農(nóng)戶銀行貸款優(yōu)先等金融政策和減免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅和所得稅等財(cái)稅政策等方面給予了支持。其次,在財(cái)政上大力支持,由政府出資建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的部分初始資本和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理基金。[7]再次,在以政策性保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的前提下,應(yīng)鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司積極參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)中。另外,為了降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)水平,還應(yīng)該建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。黑龍江省的農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生率頗高,且巨災(zāi)發(fā)生的可能性也是存在的。面對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi),保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都會(huì)設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,這樣一來(lái)就可以用積累的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金購(gòu)買再保險(xiǎn),建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的雙重防線,提高農(nóng)民抗擊災(zāi)害的能力,降低了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn),這在一定程度上維護(hù)了保險(xiǎn)公司的利益,增強(qiáng)了它的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

(四)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是防災(zāi)減災(zāi)工作的主要內(nèi)容,只有做到充足的準(zhǔn)備才能有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害的突發(fā)。從黑龍江省的災(zāi)害情況看,應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入,一是要加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增加旱澇保收農(nóng)田面積。要對(duì)年久失修的排灌水利工程進(jìn)行除險(xiǎn)加固、清淤除障、修復(fù)水毀工程,確保旱澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠積極的采取措施進(jìn)行減災(zāi)抗災(zāi);修建農(nóng)田溝渠配套設(shè)施,做到旱能灌、澇能排,增加有效灌溉面積,減輕干旱和洪澇危害產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失;在小范圍內(nèi)設(shè)立小型農(nóng)田水利工程配套設(shè)施,可以大力的推廣噴溉、滴灌等節(jié)水技術(shù),減少水分的蒸發(fā)和水利灌溉設(shè)施中水量的流失,做好灌區(qū)泵站節(jié)水技術(shù)的改造工作,使灌溉水的利用率得到有效地提高;擴(kuò)大塑料大棚的覆蓋面積及膜覆蓋育(秧)苗的應(yīng)用范圍,以確保春季寒流未對(duì)作物的生長(zhǎng)產(chǎn)生影響,提高水利設(shè)施的防汛抗旱能力和抵御洪澇災(zāi)害能力。二是要建立健全動(dòng)植物疫病防疫體系。近年來(lái)的動(dòng)物防疫體系得到了一等程度的加強(qiáng),但植物檢疫體系還非常薄弱,對(duì)發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)十分不利。三是要穩(wěn)定基層農(nóng)技推廣隊(duì)伍。[8]基層農(nóng)技推廣隊(duì)伍是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的第一線,直接指導(dǎo)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作,要按政策法規(guī)保障機(jī)構(gòu),落實(shí)好經(jīng)費(fèi)。四是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)化建設(shè),增加機(jī)械提水抗旱的投入,組織農(nóng)機(jī)抗旱服務(wù)隊(duì),實(shí)施小型農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼政策,增加農(nóng)民自身進(jìn)行機(jī)械提水抗旱的能力

(五)努力提高農(nóng)民素質(zhì),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

由于黑龍江省當(dāng)前農(nóng)民的素質(zhì)較低,廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的防災(zāi)和減災(zāi)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足,所以應(yīng)該把提高農(nóng)村居民的科學(xué)文化素質(zhì)和技能水平作為培養(yǎng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的突破口。

首先,在全省農(nóng)村普及義務(wù)教育的基礎(chǔ)上開(kāi)展農(nóng)村成人技能教育培訓(xùn),為農(nóng)民創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境與知識(shí)、技術(shù)的獲取渠道。其次,利用現(xiàn)代信息技術(shù)大力發(fā)展農(nóng)村遠(yuǎn)程教育,為農(nóng)村培育有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)生活的新型農(nóng)民。再次,創(chuàng)新“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)形式,向農(nóng)民傳播農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí),加大對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的介紹與講解力度,使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村新型金融形式有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí),提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。最后,注重發(fā)揮農(nóng)村“能人經(jīng)濟(jì)”效應(yīng),適度發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng),大力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外,政府行政部門要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)法制體系建設(shè)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作;要高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害的物資儲(chǔ)備制度和救災(zāi)專項(xiàng)基金,研究推廣避災(zāi)減災(zāi)工程技術(shù),切實(shí)提高自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平,達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的目的。

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黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(編號(hào):11544007)。

張平(1975-),男,管理學(xué)博士,大慶師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授,主要從事企業(yè)管理和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。