蓋志毅,史俊宏,張永軍

(1.內蒙古農業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院,內蒙古 呼和浩特 010019;2.內蒙古財經(jīng)學院 經(jīng)濟學院,內蒙古 呼和浩特 010051;3.內蒙古發(fā)展研究中心 宏觀處,內蒙古 呼和浩特 010098)

目前,內蒙古呼和浩特市總體上已經(jīng)進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進入加快改造傳統(tǒng)農業(yè)、走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻和著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。2008年,呼和浩特市確定了打造半小時經(jīng)濟圈,加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局的戰(zhàn)略構想,由市中心區(qū)域與武川縣、土左旗、托克托縣、和林縣、清水河縣縣域共同組成的呼和浩特市城市圈。城市發(fā)展模式轉換順應土地空間利用變化,同時具有完備城鎮(zhèn)體系,不斷提升綜合競爭力,在產業(yè)統(tǒng)籌、社會統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌等方面取得顯著成效。今后若干年要建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機制,必須在城鄉(xiāng)一體化框架下完善和創(chuàng)新現(xiàn)有的農村土地制度,土地資源通過市場機制進行最佳配置,實現(xiàn)土地效益最大化。本文以內蒙古自治區(qū)首府呼和浩特市為考察對象來研究城鄉(xiāng)一體化背景下農村土地制度問題。

一、城鄉(xiāng)一體化背景下的呼和浩特市農村土地制度存在的主要問題

(一)從市政府的角度未能用城鄉(xiāng)一體化的思想征用農村土地

呼和浩特市政府征用農村土地,以呼和浩特市政府為代表,認為要通過土地財政,即利用征地和拍賣土地的價格差額來解決城市資金匱乏問題,認為資金匱乏是呼和浩特城市建設緩慢的主要制約因素。對經(jīng)濟尚不發(fā)達的呼和浩特市來說,這是啟動城市運營的鑰匙。

與其他城市不同,呼和浩特沒有將土地儲備中心繼續(xù)設在國土局之下,而是將之獨立出來,成為與國土局、規(guī)劃局平行的常設機構,并改名為土地收購儲備中心,是為市政府直屬機構——它的主要領導由呼和浩特市分管城建的副市長兼任。該機構代表市政府壟斷一級土地市場,實現(xiàn)土地統(tǒng)一規(guī)劃、收購、儲備、征收、出讓,從而建立規(guī)范有序的市場化土地市場運作秩序。目的是拉動起房價,提高出讓金,被稱之為“土地新政”。2006年 2月 27日《中國房地產報》報道的 “土地新政”,5個月之內就通過“招、拍、掛”方式釋放出總共 55宗 9230畝土地,其中包括 7000多畝市區(qū)建設用地,以及一個占地 2048畝的蒙古風情園。9000多畝地總共拍出 33.5億元,政府從中獲得的土地凈收益約 4億元。在土地新政的刺激下,呼和浩特住宅均價已從 2004年的 1600元“暴漲”到 2006年的 2100元左右。2006年 4月呼和浩特市商品房價格同比漲幅又高達 14.9%,位列全國 70個大中城市之首。2007年住宅銷售平均價格達到每平方米 2868元,位列全國 70個大中城市的第 50位,房價漲幅趨于平穩(wěn)。

這就成為呼和浩特市快速擴張的重要原因,1987年 -1997年擴展面積達到 4060.17平方公里,年均擴展面積369.11平方公里,年均擴展率4.61%;1997年 -2006年呼和浩特市城市建設用地8429.64平方公里,年均擴展面積 842.96平方公里,年均擴展率 6.99%。2008年呼和浩特市商品房施工面積、新開工面積和竣工面積同比增長幅度較大,商品房施工面積為1639.06萬平方米,同比增長20.61%。其中,新開工面積 374.25萬平方米,同比增長 27.1%;竣工面積為 374.56萬平方米,同比增長 16.74%。據(jù)呼和浩特市國土資源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2007年呼和浩特市的建設用地需求增加,1-11月用地面積達到1147.734 9公頃,共占用耕地656.9643公頃。

土地市場的主體是政府,執(zhí)法主體是政府以及監(jiān)督主體也是政府。因此,政府集行政和市場權力于一體,形成了政府在土地市場的絕對權力,從而引致市場監(jiān)管在政府職能中的缺位。土地財政是各級地方黨委、政府的“第二財政”,事關公務員工資,以及政府公車、接待、出國等的行政經(jīng)費,以及政績工程、形象工程等,形成了五大班子關注“以地生財”的話語格局,從而鞏固了政府經(jīng)濟人在地方?jīng)Q策中的支配地位。在“經(jīng)營城市”的口號下,以修改規(guī)劃、城區(qū)改造為由,以較低的價格征來土地,轉手以很高的價格賣給房地產商。在現(xiàn)行財稅體制下,地方政府為了擴大財源,最簡單最便捷的辦法就是利用對土地一級市場的壟斷,大肆賣地。

但這一做法目前的土地市場是政府壟斷下的市場,農村的集體所有土地制度依附于國家所有的土地制度。農民在這種制度下,利益受到傷害,征地補償制度與市場經(jīng)濟規(guī)則不適應。從而加劇了城鄉(xiāng)利益分配的失衡,而且城市周邊耕地不斷在減少?，F(xiàn)行法律規(guī)定的土地補償標準是以土地年產值的一定倍數(shù)計算,未考慮土地的潛在利用價值和區(qū)位因素,不僅補償標準偏低,而且與呼和浩特市區(qū)范圍內實際征用地價格有較大差距。失地農民權益不能得到很好的保障,生活保障的不可持續(xù)性,有關部門僅對被征地農民進行貨幣補償,未系統(tǒng)考慮他們的生產、生活安置情況,對社會穩(wěn)定造成一定隱患。

補償標準偏低造成大部分失地農民缺乏堅實的生存保障。征地補償范圍僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,被征收土地上農村房屋等地上建筑物的補償和其他間接損失沒有列入補償?shù)姆秶?實踐中對土地上建筑物的補償都是依據(jù)組織實施征收的政府制定的標準予以補償,通常補償標準較低。從而導致大部分失地農民在未能順利納入城鎮(zhèn)社會保障以及參加就業(yè)的情況下,補償金的使用維持有限年份的生活。

收入偏低造成生活的窘迫。雖然失地農民的收入來源比較多樣,但其收入差距較大,不少失地農民的收入水平相對較低。2006年新城區(qū)毫沁營鎮(zhèn)失地農民的月收入 500元以下的占 27.78%,500-599元的占 21.11%,800-999元的占 11.11%,而 1000元以上的占 17.78%,而同期呼和浩特市農民人均純收入就達到了 5308.4元。2005年以前,政府征地一般的做法就是將征地費用全部發(fā)放到村民手中,農民失地后得到了一定數(shù)量的補償安置費,但由于技能缺乏,往往無法從事其他合適的職業(yè),便形成事實上的失業(yè),靠吃征地補償費度日,時間一長,坐吃山空,最終返貧。

就業(yè)保障的不可持續(xù)性。一方面由于農用地減少,原來從事農業(yè)的勞動力非農就業(yè)困難,另一方面由于企事業(yè)單位的就業(yè)吸納能力減弱,失地農民大多無專門的技術特長和勞動技能,只能暫時尋找文化素質和勞動技能要求較低的工作,如保安、清潔工、售貨員、服務員、司機等,工作穩(wěn)定性差,致使失地農民就業(yè)與失地前相比極大減少。呼和浩特市新城區(qū)毫沁營鎮(zhèn)失地農民失地后無業(yè)閑在家的勞動力所占比例由失地前的6.66%增加到失地后的32.22%,而且失地農民約 77.78%的失地農民無技術特長,即使在政府部門的推動下臨時可以就業(yè),但是由于技術等各方面的缺失造成就業(yè)的不可持續(xù)性。

社會保障的缺乏。在現(xiàn)有的征地補償中很少考慮失地農民的后續(xù)生活保障因素,失地農民在社會保障層面上與城鎮(zhèn)居民的待遇有很大差異。呼和浩特市賽罕區(qū)大臺村失地農民 2006年養(yǎng)老金 438元,同期呼和浩特市居民 700元,2009年該村失地農民養(yǎng)老金 480元,同期呼和浩特市居民 1000余元,多數(shù)失地農民至今還未參加養(yǎng)老保險等社會保障,而且原村建制多還存在,集體經(jīng)濟組織還未改制,仍然發(fā)揮著作用,其管理方式還是農村社區(qū)的傳統(tǒng)管理模式,村集體依然承擔著城市社區(qū)管理的不少職能及其相應的費用,體制轉變和制度對接難度較大。

征地補償款的不合理利用。土地補償金雖然數(shù)額上不少,但鑒于有些農民的素質差,他們在突然到手的金錢面前,沖昏頭腦,短期內揮霍一空的村民占相當比例,某村一位村民在 2008年春節(jié)竟然賭博輸了 200余萬元。急需對這筆資金進行妥善管理。

(二)從村干部的角度未能讓農民充分享有與村干部平等的土地產權

根據(jù)調查,同是農村的集體經(jīng)濟組織成員,他們之間的差別很大。許多地方的土地實際上就是村干部說了算,可以不顧法律和土地管理制度,在集體內部,掌握很大的土地分配權;對外,代替農民而不是代表農民出售土地。呼和浩特市村干部由集體代表變?yōu)榧w資產的處置者,他們與普通土地集體所有成員之間的承包權不對稱,違背了民主協(xié)商、公平合理原則,在土地出售等重大問題上幾乎沒有依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意的,農民普遍反映,村干部不與村民協(xié)商,更不清楚政府的征地等情況,征地過程不透明,不公開,有的農民反映政府的征地款被村干部扣留嚴重。有的村子的土地沒有經(jīng)過呼和浩特市土地儲備中心,而是直接與開發(fā)商聯(lián)系,村民懷疑村干部將土地出售價格太低,村民的依據(jù)是,如果干部不能在土地出售上賺錢就不會賄選,我們在調查中耳聞有的村民不惜上百萬賄選選民,連競選一個村委委員尚需要十幾萬。村民被收買,是和他們的公民意識缺失,文化素質較低有關,我們在某村進行問卷調查的時候,有近三分之一的農民不會寫字,列寧指出,文盲是站在政治之外的。在一個文盲占多數(shù)的國家,是永遠建不成社會主義的。當選村干部的預期是要超過他們賄選的金額,最終吃虧的是農民。

(三)農村土地流轉制度缺陷制約城鄉(xiāng)一體化的推進

在城鄉(xiāng)一體化背景下,建立合理農村土地流轉制度意義在于,一方面,幫助轉移農村勞動力,使之實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,另一方面,留在農村的勞動力實現(xiàn)土地集中,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟,從而增加收入,縮小與呼和浩特市城市居民收入的差距。

目前呼和浩特市農村集體土地承包經(jīng)營權流轉受到種種因素的制約,農村土地承包經(jīng)營權流轉市場尚不完善。農村集體土地承包經(jīng)營權流轉形式以轉包、互換為主,流轉主要在鄰里和親戚之間進行,流轉的內容簡單。2009年 4月底,賽罕區(qū)、托縣和武川縣實行家庭承包經(jīng)營的農戶 10.3萬戶,承包耕地面積224.6萬畝,三個旗縣區(qū)土地流轉面積達54.52萬畝,涉及農戶 2.08萬戶,分別占承包面積的24.3%和承包戶數(shù)的 20.2%。流轉形式主要以轉包、出租、互換、入股為主,農戶間自發(fā)流轉的占98.09%,鄉(xiāng)村組織提供信息流轉的占 1.67%,委托鄉(xiāng)村組織流轉的占 0.24%。農村集體土地承包經(jīng)營權流轉還處于自發(fā)階段,仍然以農戶之間的自發(fā)性流轉為主,既缺乏明確的法律依據(jù),又缺乏有效的、規(guī)范的市場機制,難以通過有效的流轉實現(xiàn)農地資源的優(yōu)化配置。

同時,農村集體土地承包經(jīng)營權流轉操作程序不規(guī)范。一是由于農業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及農業(yè)產業(yè)化結構調整的需要,以行政推動的方式進行土地流轉更為突出,有些地區(qū)不尊重農民意愿隨意收回農民承包的土地,搞重新發(fā)包、出租和集體統(tǒng)一經(jīng)營,這種行政命令的流轉方式造成農村土地承包期不穩(wěn)定,承包關系頻繁變動以及農民土地利用期短等問題,損害了農民的切身利益。二是由于農村集體土地流轉多為自發(fā)形式,農民對土地流轉的是否合法性、程序如何以及如何保護流轉后的權利等問題考慮不全面,對該問題的解決方式和途徑知之甚少,土地流轉雙方往往由于尋找方便方式而不遵循一定的程序以及履行必需的手續(xù),也沒有通過流轉合同或者契約來規(guī)范流轉雙方的權利義務關系,通常采取“口頭協(xié)議”的方式進行私下流轉,造成土地承包關系的混亂,土地流轉無序進行,導致糾紛越來越多。

二、城鄉(xiāng)一體化背景下的呼和浩特市農村土地制度完善和創(chuàng)新措施

(一)農村土地征用制度的創(chuàng)新措施

農村土地征用制度的創(chuàng)新措施可以分兩步走。第一步應借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法,遵循市場原則,提高征地補償標準。確定將全市區(qū)征用土地分為 5個等級,按照地理位置、潛在價值等綜合因素進行不同標準的補償。以市場作為基礎,將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格,充分體現(xiàn)“效率、公平”原則。

征地收益分配要向失地農民和農村建設傾斜。一是將部分征地收益向失地農民公共產品提供方面傾斜。完善土地出讓收益的利益分配機制,將其更多地用于經(jīng)濟適用房、廉租房建設上。如呼和浩特市麻花板村的山水小區(qū)和府興營村的府興花園建設項目由兩個村集體自建,市政府對這兩個小區(qū)免除了全部費用,使得村民每平米購買價僅為 700-860元,僅為市場價格的三分之一。2008年呼和浩特市經(jīng)濟適用住房完成投資 11100萬元,經(jīng)濟適用住房項目開工面積為 150萬平方米(含續(xù)建),占年度房地產開發(fā)量的 25%,計劃投資 26.25億元,到 2010年,呼和浩特市經(jīng)濟適用住房將竣工 380萬平方米。二是提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于組團區(qū)域內發(fā)展現(xiàn)代農牧業(yè)的比例。將部分收益分配到組團范圍內發(fā)展觀光農業(yè)、設施農業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè),延伸農牧業(yè)產業(yè)鏈條,增加對組團范圍內的基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的投入,從而強化社會化服務水平。

合理分配征地補償費用。中國現(xiàn)行法律制度對“集體”界定模糊,村干部成為了集體組織的“代言人”,現(xiàn)實中以村民委員會的名義來強占僅有土地使用權的農民的土地補償費的事件時有發(fā)生,作為弱勢群體的農民在由征地補償費用引發(fā)的爭議中顯然處于不利地位。因此,國家應進一步明確界定農村土地征用補償?shù)氖芤嬷黧w,一方面使農民不會因喪失土地使用權而喪失土地收益權,能較好地保護農民的合法權益,另一方面也可以有效地防止集體財產的流失。

建立土地糾紛仲裁機構。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農民法律意識的增強,由征地引發(fā)的矛盾特別是對補償費用的爭議會越來越多。按照目前法律規(guī)定,發(fā)生土地補償費用爭議的,應由縣級以上政府協(xié)調,協(xié)調不成的則由批準征用土地的人民政府裁決。這種由政府當裁判員的做法,不符合國外通常是由獨立于政府的機構來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此,有必要建立專業(yè)的仲裁機構來裁決征地糾紛,這樣可以有效地保護國家、集體、農民三者之間的合法權益,公平合理地予以調處。

貨幣補償安置、社會保障安置和產業(yè)安置的統(tǒng)一。當前政府對失地農民的補償大多停留在對土地表面價值的補償,補償標準偏低,安置方式單一,土地征用機制不完善,由此帶來的嚴重后果是導致失地農民生產生活等諸多方面的不可持續(xù)性,因此需要在土地征用補償安置上繼續(xù)進行深化改革 -貨幣補償安置、社會保障安置和產業(yè)安置的三統(tǒng)一,三者缺一不可,更不能用三者中的一種方式來折扣于其他兩種補償安置方式,缺一項就無法體現(xiàn)出政府在城鄉(xiāng)一體化推進下實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源分配中的公平性。由于農民尤其是失地農民在一定程度上屬于弱勢群體,農民失去重要的生產資料——土地后,缺乏更多的技術和完善的社會保障等更多的是不可持續(xù)性發(fā)展,不能利用土地和宅基地換取城鎮(zhèn)住房等表面措施來欺騙農民,使得農民無更多的生產生活的資金來源。城鄉(xiāng)一體化的推進需要體現(xiàn)發(fā)展的公平性,征地補償制度創(chuàng)新的側重點應當是積極探索多種可持續(xù)性的補償方式,應該將失地農民待遇、市民化、技術培訓、社會保障以及子女入學等投入應該大于城鎮(zhèn)居民。

對于那些掌握不好大筆土地補償款的失地農民,可以嘗試委托能夠增值保值的基金會?？梢詤⒖既毡镜陌咐Ｈ毡径?zhàn)失敗后,在工業(yè)化過程中,地價上漲,日本將土地出讓的錢變成基金,出讓金的45%進入中央金庫。為了使出讓金得以增值保值,應允許呼和浩特村民入股、參股,讓農民參與開發(fā)。

第二步,需要正確界定地方政府的角色定位,加快轉變政府職能,盡快實現(xiàn)從房地產市場經(jīng)營者到監(jiān)管者的轉變。地方政府不應再作為壟斷性商人在土地市場上逐利,而應真正把維護和增進公共利益作為唯一追求目標。同時,完善土地出讓收益的利益分配機制,將其更多地用于經(jīng)濟適用房、廉租房建設上。還要深化財稅體制改革,改變地方政府財權事權不對等的狀況,改變地方政府的發(fā)展模式和融資機制。

政府應尊重農村的土地集體所有權,公共用地實行征地政策,盈利性征用土地應按市場運作。區(qū)別公益性建設用地和商業(yè)性建設用地標準,對農村集體土地的征用應該具有公平性和合理性,要體現(xiàn)土地所有權轉移的產權價值、農民的社會保障價格、失地農村和農民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和生活水平提高的需要。有效的辦法是按照市場經(jīng)濟模式改造農村集體土地的征用制度。

對公共利益需要的用地,可以改征用補償為政府征購,由政府參照土地的市場價值確定合理的征購價格,通過征購取得,隨之土地的所有權發(fā)生轉移,變?yōu)閲小?/p>

改變目前的土地二級市場,構建單一的土地交易市場,允許經(jīng)政府批準征用的農村集體土地直接進入土地市場交易,一旦交易成功,在土地使用權轉讓給出資受讓者的同時,土地所有權轉變?yōu)閲?由政府土地主管部門負責行政登記。這樣對農村集體土地的征用不再采取補償?shù)霓k法,土地所在的農村集體和農民可以在市場的公開交易中獲得較高的土地收入。其獲得的土地收入主要用于失地農村和農民組織新的生產經(jīng)營以及用于建立失地農戶和農民的社會保障,有效地保護失地農村和農民的土地權益,保障其生產經(jīng)營的連續(xù)性、穩(wěn)定性,促進經(jīng)濟發(fā)展和農民生活水平的提高,維護農村的社會和諧、穩(wěn)定。

(二)在村一級要建立尊重普通村民土地權利的機制

要強化制度剛性,加強制度建設,在政治上要實現(xiàn)農民在集體經(jīng)濟組織中的產權主體地位,健全和完善民主選舉、決策、管理、監(jiān)督等村民自治機制,不斷增強農民群眾的自我教育、自我管理能力,使其真正擁有知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權,真正當家作主,不斷推進農村民主政治建設的過程。將村民改造為公民,在公民社會中,公民真正成為現(xiàn)代社會的主體和主人,因而公民與村干部的關系模式及其相應的觀念將重新構架,建立服務型村黨支部和村委會,其職能主要是為公民服務,與民眾協(xié)商。實現(xiàn)村民民主監(jiān)督,建立對村干部的制衡機制,實現(xiàn)村民自治,建立對村干部的合作機制,實現(xiàn)村民參與,建立對村干部的協(xié)商機制。

需要指出的是,在將村民改造為公民的過程中,必須加強對失地農民的組織和教育。只有組織農民才能產生對村干部所實施的政策、決定的影響力。才能構成一個階層的力量,而力量的大小又很大程度上取決于這個階層的組織程度。組織農民的作用除了經(jīng)濟功能外,還有巨大的政治功能,即這些組織的建立能夠充分表達農民的愿望,維護農民的利益。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明,農民合作組織是對農民進行教育培訓的最有效、最方便的載體。以農民合作經(jīng)濟為主體的國際合作社聯(lián)盟在 1966年確認的合作組織的 6項原則中,其中有一項就是教育,即合作組織應對其成員、雇員及一般公眾提供教育,使他們了解合作組織在經(jīng)濟及民主方面的原則和活動方式。這些原則又分別在 1984年國際合作社聯(lián)盟第 28屆代表大會和 1995年國際合作社聯(lián)盟成立 100周年的代表大會上得到進一步確認,并于 1995年進一步把教育明確表述為:教育、培訓和信息。

在經(jīng)濟上實現(xiàn)農民集體成員“按份共有”的形式,改造農村牧區(qū)土地集體所有制度,使其所有權主體具體化、人格化。為此,應創(chuàng)制農村集體經(jīng)濟組織法和農村集體股份合作公司法,以法律形式確認農村土地產權制度與農村集體產權的主要實現(xiàn)形式 -農村集體資產股份合作制。可以將包括集體土地在內的存量資產量化給農民,資產收益分配到人。這樣就解決了集體所有權虛化問題,又搞活了土地使用權。我國發(fā)達地區(qū)(比如上海)為解決集體資產所有權虛化的瓶頸,將村辦企業(yè)的資產進行評估,確定為村民股、崗位股、法人股三類股份。

(三)城鄉(xiāng)一體化背景下不斷創(chuàng)新農村土地流轉制度

在“一核雙圈”規(guī)劃、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中更需要在規(guī)劃范圍內加強農村土地流轉,盤活農村各種生產要素,促使城鄉(xiāng)生產要素自由流動配置,達到城鄉(xiāng)一體化。不同形式的戰(zhàn)略要求建立不同的流轉模式以及流轉規(guī)模,土地流轉需要與各產業(yè)的建設結合起來,通過產業(yè)化促進土地流轉。

一是組團式發(fā)展區(qū)的土地流轉模式?！耙缓穗p圈”規(guī)劃中的組團式發(fā)展區(qū)主要發(fā)展城郊型設施農業(yè)、觀光農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè),保持原有農田大體不動的前提下,改造現(xiàn)有城鄉(xiāng)結合部的村莊,合理規(guī)劃利用好這一區(qū)域的農村集體用地,重點實施城郊組團式集群開發(fā),打造農民就地轉移、集中居住和服務共享的新平臺。將農地整理成標準農田及建設農業(yè)產業(yè)園區(qū),其經(jīng)營權可以到集體土地市場上招標掛牌,流轉給大型的現(xiàn)代農業(yè)公司,鼓勵大量農村土地向大企業(yè)集團流轉,通過股份合作的流轉方式擴大經(jīng)營規(guī)模,同時解決部分農民就業(yè)和入股農民增加收入問題。

二是衛(wèi)星城區(qū)的土地流轉模式。規(guī)劃中的衛(wèi)星城區(qū)和工業(yè)園區(qū)主要發(fā)展新型工業(yè)、基礎工業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)。該區(qū)域的土地流轉需要根據(jù)各衛(wèi)星城鎮(zhèn)的不同產業(yè)發(fā)展規(guī)劃選擇不同的流轉模式。如武川縣的馬鈴薯產業(yè)創(chuàng)造綠色農業(yè)品牌,壯大市場,種植規(guī)模也進一步擴大。在產業(yè)化的背景下,與馬鈴薯相關的專業(yè)合作社大量涌現(xiàn)。專業(yè)合作社的出現(xiàn)使土地流轉成為必然,農民拿土地入股現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。和林格爾縣“華歐淀粉”帶動了當?shù)氐鸟R鈴薯產業(yè)發(fā)展。企業(yè)在當?shù)爻顷P鎮(zhèn)二道河行政村租種了村集體的生荒地,利用生產廢水(馬鈴薯細胞液)對土壤進行改造后,再以平進平出的價格租給農民。這種方式為龍頭企業(yè)直接帶動下的土地倒流轉。在土左旗,乳業(yè)的發(fā)展帶動了作為飼料的玉米種植。在龍頭企業(yè)的帶動下,當?shù)夭粌H出現(xiàn)了大批奶聯(lián)社、上規(guī)模的奶牛小區(qū),與之相配套的飼草料種植,更是直接促進了土地流轉。托克托縣從當?shù)貙嶋H出發(fā),積極探索土地規(guī)模經(jīng)營,主要有三種形式:一是由個人組織開發(fā)成片土地,進行規(guī)?；?jīng)營。二是鼓勵有能力的企業(yè)以成片土地進行規(guī)?；?jīng)營,并促進勞動力的輸出、轉化。三是鼓勵發(fā)展專門的農業(yè)公司,提倡在充分保護農民土地承包權的基礎上,鼓勵農民合理流轉土地,進行現(xiàn)代農業(yè)示范。

三是農村偏遠地區(qū)的農村土地流轉模式。該類區(qū)域的流轉模式可以發(fā)展內部農村土地流轉,盡量鼓勵耕地不斷向大戶流轉,盡快將農民從農業(yè)中轉移出去,但是同時必須有集體服務體系的強化,確實保障流轉暢通,保障農民的使用權和經(jīng)營權的獨立性,根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟和社會特色,可以選擇轉包、出租、互換等形式的土地流轉模式,有條件旗縣可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

(四)城鄉(xiāng)一體化背景下逐步建立城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場

農村集體建設用地市場需要分層次、分階段的逐步建立,根據(jù)“一核雙圈”戰(zhàn)略規(guī)劃的不同范圍內選擇不同的模式。

核心區(qū)建設用地市場。核心區(qū)是現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)的核心區(qū),在本區(qū)域內允許農村建設用地直接合法進入市場,可以充分發(fā)揮市場對土地配置的基礎性作用。經(jīng)營性用地由農民與開發(fā)商直接談判市場化交易,土地交易價格和土地利用形態(tài)主要由土地市場供求或競爭地租來決定,從而做到農村居民與城鎮(zhèn)居民在建設用地擁有權上的公平性;公益性用地由農民與政府有關部門直接談判,其公益性用地征收補償費,主要參照土地市場價格進行補償,同時根據(jù)當?shù)貙嶋H情況給予失地農民更多的資金傾斜。土地的供給與需求決定著土地價格,而土地價格又決定著房價,從根源上說,解決“政府定價”才能治本。那么土地價格究竟應該誰說了算呢?應該由第三方、有公信力的土地評估機構根據(jù)不同地方的經(jīng)濟發(fā)展水平,通過科學的評估來為土地定價。政府不參與定價,土地價格才能趨于合理。

規(guī)劃的組團區(qū)和衛(wèi)星城市的建設用地市場。這兩個區(qū)域是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、工業(yè)和物流產業(yè)的集聚區(qū)域,因此,農村集體建設用地的占用和流轉也是大勢所趨。但該區(qū)域的集體建設用地市場并不能全部納入市場交易,需要根據(jù)產業(yè)發(fā)展需求和農民集體的要求。在該區(qū)域中建設用地的使用可以從采取兩個方面的措施。一是通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理,讓農民進入標準化居住小區(qū)。如原是一大片雜亂的平房、垃圾遍地、污水橫流、臭氣撲鼻的山水新村——呼和浩特市新城區(qū)毫沁營鎮(zhèn)麻花板山水新村,現(xiàn)占地 390畝,總建筑面積 38萬平方米,有 50棟樓。小區(qū)綠化面積達 40%,有會所、幼兒園,小區(qū)內安裝有36個攝像頭,100余名保安負責 24小時巡邏。目前這里已有 800多村民入住。二是建設用地經(jīng)整理后、集中到各類現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)和現(xiàn)代農牧業(yè)產業(yè)園區(qū),其使用權進入市場流轉。

三、結論

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略背景下,呼和浩特市現(xiàn)行農村土地制度有其合理性,為推進城鄉(xiāng)一體化進程奠定一定的基礎,同時存在著諸多有限性制約著進一步推進城鄉(xiāng)一體化,從而阻礙 “三農”問題的解決。在呼和浩特市城鄉(xiāng)一體化格局已經(jīng)初步形成的大背景下,我們可以嘗試從農村土地征用制度和農村土地流轉制度的完善和創(chuàng)新以及城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場的逐步建立三個方面入手,結合呼和浩特市五旗(縣)以及城區(qū)和郊區(qū)的實際情況,考慮在土地制度創(chuàng)新和完善方面是否可以采取逐步推進的方式,城鄉(xiāng)結合部的土地制度與偏遠地區(qū)的農村土地在土地流轉、土地市場化和土地征用上是否可以區(qū)別對待,分層次、重點地推進三個方面的創(chuàng)新和完善,進而逐步建立與呼和浩特市的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相吻合的農村土地制度。同時以上三個方面的完善與創(chuàng)新需要積極探索金融、社保等配套政策的完善和創(chuàng)新,進而實現(xiàn)共同推進農村土地制度完善和創(chuàng)新的目標。我們可以把研究范圍擴展到全國其他地區(qū)進行類似的研究,當然研究的角度和內容因區(qū)域特點而不同。

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