李抒望

（山東省臨沂市委黨校，山東 臨沂 276005）

努力強化反腐敗的制度權(quán)威

李抒望

（山東省臨沂市委黨校，山東 臨沂 276005）

實踐證明，反腐敗，制度是第一位的，維護反腐敗制度的權(quán)威性尤為重要。當前，要重點加強反腐敗教育制度、監(jiān)督制度、預防制度、懲治制度建設(shè)。

反腐敗；制度建設(shè)；權(quán)威

腐敗既是一個社會問題，也是一個政治問題。經(jīng)過新中國60多年特別是改革開放30多年來的反腐實踐，全黨逐步認識到：反腐敗，制度是第一位的，維護反腐敗制度的權(quán)威性，尤為重要。正如胡錦濤總書記最近在中紀委第五次全體會議上強調(diào)的“反腐倡廉制度建設(shè)是懲治和預防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是加強反腐倡廉建設(shè)的緊迫任務(wù)”。這不僅抓住了反腐倡廉建設(shè)的要害和關(guān)鍵，而且也為我們加強反腐倡廉制度建設(shè)指明了方向。

一、充分認識制度建設(shè)在反腐敗中的重要作用

改革開放初期，鄧小平講了一句警世名言：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！编囆∑降脑?，說了兩點：一是制度與人的關(guān)系十分重要；二是制度的好壞與人的關(guān)系更重要。這話今天聽來，仍然振聾發(fā)聵。

談到制度，人們首先想到的往往是那些“說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”的條條款款，這只是制度最淺層次的含義。制度的深層含義，是保證這些“說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”的條條款款得以嚴格執(zhí)行的組織體系。而作為保證“說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”的條條款款得以堅決執(zhí)行的組織體系，需要具備三個元素：決策、執(zhí)行、監(jiān)督。判斷是不是制度反腐，要看這三個元素健不健全，它的結(jié)構(gòu)科學不科學，配置合理不合理。所謂的運動反腐、權(quán)力反腐、制度反腐，其運動、權(quán)力、制度都是反腐的載體，而不是主體。而制度是載體，與運動是載體一樣，它不是主體。運動反腐的主體主要是人民群眾，權(quán)力反腐的主體主要是掌權(quán)者，制度反腐的主體是人民群眾與執(zhí)掌權(quán)力的領(lǐng)導，是一種優(yōu)化結(jié)合。比如，它把運動反腐的群眾結(jié)合進去，也把權(quán)力反腐的掌權(quán)者結(jié)合進去。但是，這個主體的變化不是最根本、最主要的，最根本、最主要的是載體的變化。因為，制度反腐不是依托以前舊的權(quán)力結(jié)構(gòu)來進行反腐，它是在變革、改革、創(chuàng)新權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以新的權(quán)力結(jié)構(gòu)為載體，來推動反腐敗的深入開展。這樣的制度反腐，才有可能持續(xù)、健康、深入地開展；這樣的反腐敗，才有可能與科學發(fā)展相適應。

當前，反腐倡廉制度建設(shè)方面的主要不足，一是一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白，有些問題存在已久，甚至往往是在腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)甚至成風后，解決問題的制度還沒有及時建立，制度供給滯后，跟不上形勢發(fā)展的需要。二是一些制度缺乏針對性和可操作性，過于原則，過于寬泛，缺少具體實施措施。不少制度規(guī)范的文字表達不嚴謹、不明確,制度內(nèi)容空洞、模糊，與實際相距較遠，彈性較大，造成制度難以執(zhí)行或執(zhí)行效果不好，有的甚至損壞了制度的名聲。三是一些制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，不能有效發(fā)揮作用。有些制度沒有經(jīng)過周密規(guī)劃，未能從制度建設(shè)的總體布局上、內(nèi)在機制連接上、整體功能效果發(fā)揮上全面深入研究，存在重實體輕程序、重原則輕具體、重個體輕整體的現(xiàn)象。制度政出多門，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，急于應付，零打碎敲，其效果事倍功半。四是不少制度沒有得到很好執(zhí)行，存在著重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象。近年來,在我國反腐敗制度建設(shè)實踐中，一方面社會各界不斷呼吁加強反腐敗制度建設(shè)，另一方面我國又是世界上擁有反腐敗法規(guī)制度最多的國家。有學者統(tǒng)計,僅省部級以上部門制定的此類制度性規(guī)范就有2000多項。在班子集體領(lǐng)導、干部選任、行政審批、政府采購、工程招投標、土地批租等權(quán)力運作的重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，都有不同形式的規(guī)章制度，其內(nèi)容涵蓋了黨紀、政紀直至刑事處罰。但由于一些制度未能認真執(zhí)行，沒有達到令人滿意的效果，反而在一定程度上挫傷了人們對制度反腐敗的信心和決心。

這些問題，亟待解決。只有真正下大決心、下大力氣解決制度建設(shè)不完全適應新形勢的問題，反腐倡廉建設(shè)才能不斷深入，實現(xiàn)突破。

二、加強反腐敗制度建設(shè)的基本原則

建設(shè)科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系，必須堅持以下基本原則：

一要注重反腐倡廉制度建設(shè)的規(guī)范性，做到科學合理，切實可行。堅持從實際出發(fā)，深入研究社會主義市場經(jīng)濟條件下黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的特點和規(guī)律，總結(jié)成功的經(jīng)驗和做法，有針對性地建立健全科學嚴密、制約有效的法規(guī)制度。因此，要對已有的法規(guī)制度進行梳理，對不夠嚴謹、有明顯缺陷的制度進行補充、修訂和完善；還沒有涵蓋的方面，要根據(jù)需要盡快制定，努力做到不留死角；已經(jīng)過時的制度，要及時廢止。對一些經(jīng)過實踐檢驗比較成熟的制度，要轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，上升至國家立法，使之具有更廣泛的號召力、更大的約束力、更高的權(quán)威性和更強的穩(wěn)定性。

二要加強反腐倡廉制度建設(shè)的系統(tǒng)性，做到配套完整，形成體系。腐敗是綜合的、多元的，不但包括眾多的因素，而且這些因素錯綜復雜。因此，反腐敗制度體系必須是由在時間和空間上相互聯(lián)系、相互作用的制度構(gòu)成的有機整體。任何反腐敗制度都是反腐敗制度體系的組成部分，其性質(zhì)和功能都不是孤立的，只有制度之間相互作用、相互協(xié)調(diào)、相互銜接，才能使制度之間不至于發(fā)生碰撞、抵觸和掣肘，這也是提高制度權(quán)威的有效途徑。因此，在反腐倡廉制度建設(shè)中，必須抓好系統(tǒng)配套，增強整體效能，形成體系效應。要加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既要重視基本的法規(guī)制度又要重視具體實施細則，既要重視單項制度的建設(shè)又要重視基本制度與具體制度、實體制度與程序性制度的配套，既要重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又要注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮反腐倡廉制度的整體合力。

三要提高反腐倡廉制度建設(shè)的針對性，做到抓住關(guān)鍵，突出重點。建章立制是一件非常嚴肅慎重的大事，關(guān)鍵是要深入研究反腐倡廉建設(shè)的突出問題，緊緊圍繞解決人民群眾反映強烈的突出問題來進行，其基本原則是堅持以人為本，出發(fā)點是維護廣大人民群眾的根本利益。要以建立健全懲治和預防腐敗體系為重點，以制約和監(jiān)督權(quán)力運行為核心，以提高制度執(zhí)行力為抓手，加強整體規(guī)劃，抓緊重點突破，逐步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，不斷增強制度建設(shè)的針對性和有效性。

四要維護反腐倡廉制度的權(quán)威性，做到有法必依，執(zhí)法必嚴。依靠制度懲治和預防腐敗必須嚴格執(zhí)行制度，強力抓好落實，堅決維護制度的嚴肅性。要在全黨、全社會形成大家共同尊重制度、遵守制度，制度面前人人平等的氛圍。要以落實黨風廉政建設(shè)責任制為總抓手，加大對執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查；要使領(lǐng)導干部消除特權(quán)思想，帶頭遵章守制，切實維護制度的權(quán)威性；要把干部執(zhí)行制度的情況當作考核、提拔的內(nèi)容和依據(jù)；要嚴格執(zhí)行紀律,不管誰違反了制度，都要受到相應的懲處。

三、大力推進反腐敗四大制度建設(shè)

胡錦濤總書記在中紀委第五次全體會議上強調(diào)，要突出抓好教育、監(jiān)督、預防、懲治四大制度建設(shè)，這為新形勢下開創(chuàng)反腐倡廉制度建設(shè)新局面指明了方向。這四項制度建設(shè)互為倚重，缺一不可，必須作為一個完整統(tǒng)一的體系，有序推進。

一要進一步加強反腐倡廉教育制度建設(shè)。防治腐敗，教育是基礎(chǔ)。反腐倡廉建設(shè)要從源頭抓起，離不開科學、規(guī)范、有效的教育制度。教育是引導，是示范，是警示。要以理想信念教育為基礎(chǔ)，以崗位廉政教育為重點，以廉政勤政先進典型為榜樣，以違紀違法案例為反面教材，將反腐倡廉教育貫穿黨員干部培養(yǎng)、選拔、管理、使用的全過程。通過形式多樣、扎實有效的教育，使廣大黨員干部樹立起正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，筑牢廉潔從政、拒腐防變的思想道德防線。

二要進一步加強監(jiān)督制度建設(shè)。反腐敗的核心問題，是對權(quán)力的監(jiān)督制約。要以領(lǐng)導干部特別是一把手為重點，加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督體制，加大監(jiān)督制度創(chuàng)新力度，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。一是分解配置權(quán)力要科學化。要通過深化體制改革，合理分解權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，防止權(quán)力濫用。在目標原則上，要在黨委領(lǐng)導下，按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則，合理分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)；在實現(xiàn)方式上，要完善黨內(nèi)民主決策機制，完善常委會議事規(guī)則和決策程序；在具體措施上，要堅持依法執(zhí)政，健全各部門各系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的合理配置。二是權(quán)力運行要規(guī)范化。要加強對權(quán)力運行前、運行中、運行后一整套的制度規(guī)范。在權(quán)力運行前，建立權(quán)力廉政風險評估防范機制。在權(quán)力運行中，建立權(quán)力運行程序化和公開透明機制。在權(quán)力運行后，建立權(quán)力運行績效考核和責任追究機制。三是權(quán)力監(jiān)督制約要常態(tài)化。必須采取有力措施讓權(quán)力監(jiān)督常態(tài)化，做到權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟進到哪里。要以制度來促進權(quán)力監(jiān)督制約的常態(tài)化，以公開促進權(quán)力監(jiān)督制約的常態(tài)化。同時，突出監(jiān)督重點，積極探索有效監(jiān)督一把手及權(quán)力部門的工作機制，拓展監(jiān)督視野和范圍，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效。

三要進一步加強預防制度建設(shè)。首先要堅持權(quán)力配置科學、界限明確、行使依法、運行公開，把預防腐敗的要求落實到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制各個環(huán)節(jié)。其次要推進廉政風險防控機制建設(shè)，從重點領(lǐng)域、重點部門、重點環(huán)節(jié)入手，排查廉政風險，健全內(nèi)控機制，構(gòu)筑制度防線，形成以積極防范為核心，以強化管理為手段的科學防控機制。第三要建立健全預防腐敗信息系統(tǒng)，逐步形成信息共享機制和腐敗預警機制，及時準確判斷腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域、重點部位、重點環(huán)節(jié)以及廉政風險，增強科學分析和預防腐敗能力。同時，建立健全防止利益沖突制度，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運行機制，加快研究制定相關(guān)法規(guī)制度，研究制定規(guī)范行業(yè)協(xié)會、市場中介組織等社會領(lǐng)域預防腐敗制度，規(guī)范各類學會、協(xié)會、基金會準入制度，把預防腐敗的要求拓展到經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域和黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、中介機構(gòu)等各個方面，形成有效預防腐敗的長效機制。

四要進一步加強懲治制度建設(shè)。認真研究和準確把握新形勢下腐敗案件發(fā)生的特點和規(guī)律，深入探討分析案件查處中的難點問題尤其是制度缺陷，建立健全腐敗案件及時揭露、發(fā)現(xiàn)、查處機制，更有效地查處腐敗案件。加強反腐敗立法，修訂完善懲治腐敗的法律法規(guī)，堅持依法懲治腐敗、打擊犯罪；建立腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域調(diào)查分析和專項治理制度，加強重點領(lǐng)域案件查處工作；健全查處案件協(xié)調(diào)機制，完善紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織、公安、檢察、審判、司法、審計等部門案件線索通報移送機制，健全紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部各職能部門案件線索協(xié)調(diào)管理機制；建立重大案件督導督辦機制，加強上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案工作的領(lǐng)導；健全黨風廉政建設(shè)責任制及其配套制度，對有案不查、辦案不力甚至阻撓辦案的領(lǐng)導班子、執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)和領(lǐng)導干部，要嚴肅追究責任；建立健全依紀依法安全文明辦案的紀律要求以及責任追究制度；完善舉報人和證人保護制度，探索建立舉報人獎勵制度，保護廣大黨員、干部、群眾參加反腐敗斗爭的積極性；通過加強司法協(xié)助、引渡、追繳和返還腐敗資產(chǎn)等方面國際合作，使腐敗分子無處藏身。

〔責任編輯：陳 ?！?/p>

D262.6

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1002-2341(2010)04-0101-03

2010-05-12

李抒望（1961-），男，山東沂源人，教授，從事鄧小平理論、政治學研究。