○石鳳然

（哈勵遜國際和平醫(yī)院 河北衡水 053000）

構(gòu)建中國社會保障制度多元協(xié)調(diào)模式的研究與探索

○石鳳然

（哈勵遜國際和平醫(yī)院 河北衡水 053000）

社會保障是現(xiàn)代國家最重要的社會經(jīng)濟(jì)制度之一。進(jìn)入“十一五”，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，讓更多的人享有社會保障，是全面建設(shè)小康社會，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)社會公平和可持續(xù)發(fā)展的重要保證，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。多年來，中國社會保障體系建設(shè)已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。但面對經(jīng)濟(jì)全球化、人口老齡化、城市化進(jìn)程加快和就業(yè)形式多樣化等新形勢，社會保障還有諸多待解難題；住房、醫(yī)療、教育等費(fèi)用上漲速度之快超過多數(shù)家庭收入增長速度，居民支出結(jié)構(gòu)因之發(fā)生很大改變。社會保障機(jī)制不到位促使人們考慮收入支出時非常謹(jǐn)慎，預(yù)防性心態(tài)成了儲蓄存款的最大誘因。因此，如何建立一個可持續(xù)的社會保障體系，使之既能有效地解決當(dāng)前的緊迫問題，又能從容地保持今后一個歷史時期制度的穩(wěn)定性，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

社會保障制度 多元協(xié)調(diào) 研究 探索

一、中國社會保障面臨的主要問題

中國社會保障制度的建立，對于保障公民的基本人權(quán)、維護(hù)社會穩(wěn)定、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、實現(xiàn)社會正義和公平等等方面都具有積極的作用。但是當(dāng)前社會保障制度的建設(shè)過程中還面臨很多問題。

1、社會保障覆蓋面低

目前我國社會保障制度的覆蓋面還是比較低的，比如說在社會保險的五個項目里，養(yǎng)老保險參保人數(shù)最多，但截止到2005年3月底，勞動社會保障部公布的參保人數(shù)是1，6554萬人，而同期我國城鄉(xiāng)就業(yè)人員7，3740萬人，從這個數(shù)字看出享受社會保障的人員的數(shù)字較低。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及許多靈活就業(yè)人員大多沒有參加社會保險，而這部分人員占從業(yè)人員的比例逐年增加。由此可以看出我國社會保障的覆蓋面水平還比較低，與國際比較，只相當(dāng)于低收入國家水平。

2、農(nóng)村社會保障亟待發(fā)展

我國農(nóng)村社會保障制度因經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立而面臨新的任務(wù)。我國計劃生育政策的實施、家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口老齡化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化的趨勢等客觀現(xiàn)實情況，以及過去搞的社區(qū)型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國農(nóng)村社會保障制度。這對我們既是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又是一個很好的機(jī)遇。建立農(nóng)村社會保障制度必須立足我國的基本國情，即人口多，底子薄，經(jīng)濟(jì)落后，勞動者無固定收入，老齡化速度快，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保險的做法和國際社會保障經(jīng)驗、都不能解決我國農(nóng)村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴(yán)格的收入比例、嚴(yán)格的時間和地點、嚴(yán)格的投保年齡建立起一種規(guī)范的管理辦法，在我國農(nóng)村相當(dāng)長的時間內(nèi)是難以做到的。因此，建立我國農(nóng)村社會保障制度的指導(dǎo)思想是：從農(nóng)村實際出發(fā)，堅持以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以農(nóng)民自我保障為主，自助為主與互濟(jì)為輔相結(jié)合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實現(xiàn)全方位的社會保障。

3、社會保障的管理體制不建全、立法滯后

社會保障體制存在很多問題，管理分散，政出多門，沒有形成統(tǒng)一的管理體制。按照中央政府的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金要實行全額征繳，但是目前部分地區(qū)仍實行差額繳撥的辦法，造成企業(yè)擠占、減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象。此外，省級地區(qū)間基金調(diào)劑受到了很大限制。在企業(yè)和政府之間、中央政府和地方政府之間，對于社會保障的責(zé)任劃分也不夠明確。比如養(yǎng)老保險方面，國企職工歸勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員、事業(yè)人員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困人口救濟(jì)的保障歸民政部門負(fù)責(zé)，這就容易形成多頭管理，而且造成管理成本的加大和各自為政局面的出現(xiàn)。立法滯后，在我國除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規(guī)定和條例，但不能代替法律的作用。規(guī)定和條例不具備法律的權(quán)威性，執(zhí)行起來有相當(dāng)大的回旋余地，有的規(guī)定或條例規(guī)定得較早，已不適應(yīng)改革開放的需要，有的規(guī)定和辦法具有明確的臨時性，即權(quán)宜之計。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發(fā)展。

二、建立中國社會保障制度多元協(xié)調(diào)模式

多元協(xié)調(diào)模式是根據(jù)社會保障制度的內(nèi)在規(guī)定性和具體國情來選擇的，要在吸收國外經(jīng)驗，改革現(xiàn)有社會保障制度的基礎(chǔ)上，采取積極有效的措施推動它的實現(xiàn)。

1、建立社會保障管理體制

社會保障的管理體制是指從事和管理社會保障制度的一系列機(jī)構(gòu)和具體的制度。在合理的社會保障管理體制中，各種機(jī)構(gòu)與組織之間相互影響，能夠產(chǎn)生出激勵、約束和監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制，從而推動著社會保障模式的運(yùn)轉(zhuǎn)。從多元協(xié)調(diào)模式的建立來看，應(yīng)建立集中協(xié)調(diào)與分工管理相結(jié)合的新型管理體制。具體對策如下。

首先，建立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，實施集中協(xié)調(diào)管理。一方面通過統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，提高社會保障機(jī)構(gòu)的辦事效率，促進(jìn)社會保障功能的有效發(fā)揮。另一方面，通過統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的方針、政策，使社會保障工作在政令、規(guī)劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、部門權(quán)限方面做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

其次，明確職責(zé)、實行分級管理，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。強(qiáng)調(diào)集中協(xié)調(diào)管理并不是不要分工，而是要在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)科學(xué)分工原則，建立由行政管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個層次組成的分級管理體制，形成制衡機(jī)構(gòu)。

最后，社會化管理、社區(qū)管理與單位管理三者相結(jié)合，建立多層次管理體系。社會保障是一項綜合性社會事業(yè)，因而必須實施社會化的管理。但是我國地域?qū)拸V，經(jīng)濟(jì)差異大，僅靠社會化管理難以充分發(fā)揮作用。所以在建立社會化管理的基礎(chǔ)上，還要使社會化管理與社區(qū)管理、單位管理相結(jié)合。社區(qū)管理主要是依靠城市的街道辦事處、居民委員會、農(nóng)村中的鄉(xiāng)政府和村委會來管理。單位管理主要是依靠生產(chǎn)和工作單位來進(jìn)行管理。在上述三者的結(jié)合中，要以社會化管理為主，單位與社區(qū)管理為補(bǔ)充。通過三者結(jié)合建立多層次管理體系。

2、在城市和農(nóng)村建立不同的保障模式

建國以來，農(nóng)村的社會保障主要是家庭保障與政府救濟(jì)為主要內(nèi)容的模式，這種模式與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化愈來愈不適應(yīng)。因此在多元協(xié)調(diào)模式建立中，應(yīng)建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村模式。

首先，以家庭保障為主，與社區(qū)扶持相結(jié)合，建立以“補(bǔ)救模式”為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會保障。由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平的限制，新的保障體制不可能將一切都包干來，需要保障對象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救殘補(bǔ)缺、濟(jì)貧扶困，以維持最基本生活水平為出發(fā)點的農(nóng)村社會保障模式。

其次，根據(jù)不同水平，選擇不同，不同標(biāo)準(zhǔn)的模式。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迥異，不可能用一種模式，而應(yīng)從各地實際出發(fā)，因地制宜地去建立。有人主張根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，分為貧困型、溫飽型、富裕型三種，據(jù)不同情況建立不同模式，在貧因型農(nóng)村建立救濟(jì)型保障，在溫飽型農(nóng)村建立基本需要型保障，在富裕型農(nóng)村建立保險型保障。這種主張是非常正確的，但是應(yīng)該引起注意的是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，救濟(jì)型、基本需要型要向保險型轉(zhuǎn)變，并逐步與城市模式相趨同。

最后，在資金運(yùn)行方式上實行個人儲蓄積累制與國家出資相結(jié)合的方式。關(guān)于農(nóng)村保障資金的運(yùn)行方式理論界有三種觀點，一種觀點認(rèn)為應(yīng)建立個人儲蓄積累制，一種是現(xiàn)收現(xiàn)付制，一種是半積累半現(xiàn)付，筆者以為在具體實施中，還應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實際而具體對待。在貧困型農(nóng)村中應(yīng)以國家和集體出大頭，個人出零頭。在溫飽型農(nóng)村應(yīng)以集體出大頭，國家扶持為補(bǔ)充，并與個人出資相結(jié)合，采取半積累半現(xiàn)付制。在富裕型農(nóng)村應(yīng)采用基金制，以個人積累而形成基金，建立社會保障的資金來源。

城市社會保障的基本框架已經(jīng)確定，當(dāng)前面臨的主要是如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步完善的問題。其完善的具體思路與對策是：第一，以失業(yè)保險和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險為主體內(nèi)容建立“機(jī)制模式”，其主要功能在于解決城市市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特定問題，維護(hù)社會公平，使社會保障成為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制。第二，從實際出發(fā)選擇不同的具體模式。從現(xiàn)階段改革實際需要來看，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市應(yīng)以階段型重點保障模式為主，根據(jù)特定需要、特定問題而建立不同保障重點和保障項目。在此基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市中可適當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先模式，以效益狀況作為評價標(biāo)準(zhǔn)，使社會保障向商業(yè)化方向發(fā)展。在這個過程中還必須重視社區(qū)模式，在社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，重視并推廣各種類型的社區(qū)保障模式。第三，資金籌措和運(yùn)作上可以采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式。在目前資金運(yùn)作上可將現(xiàn)收現(xiàn)付制與半資金積累制相結(jié)合，逐步向積累制過度。

3、建立多元化的籌資渠道和籌資模式

多元協(xié)調(diào)模式建立和運(yùn)作中最難的問題是資金的籌措和籌資模式的選擇。保障模式再好，沒有資金也難以進(jìn)行有效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前資金嚴(yán)重短缺是社會保障建立中急需解決的一個問題。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，根據(jù)實際，應(yīng)建立多元化籌資渠道，并針對不同的保障項目建立不同的籌資模式。

（1）建立多元籌資渠道

傳統(tǒng)保障模式的籌資渠道是單一的，隨著十多年的改革，建立了政府、企業(yè)、個人三方負(fù)擔(dān)的籌資渠道。但是仍然還存著一些問題，一是多元化籌資渠道還未完全建立，國家仍然負(fù)擔(dān)了絕大部分，公民個人自保意識和能力還比較弱。二是現(xiàn)有籌資方式大多還是現(xiàn)收現(xiàn)付制，缺乏事先儲備積累。因此，目前必須進(jìn)一步改革，進(jìn)一步擴(kuò)大資金來源。首先，應(yīng)開辟一些社會保障稅。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)償原則，對個人開征所得稅，實行累進(jìn)制稅率，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的受益者補(bǔ)償受損者。同時還可以從部分資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)化一部分，增加社會保障資金的增量，這種辦法在目前的改革中可以作為一種新的籌資思路。其次，從企業(yè)方面來看，要根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況更進(jìn)一步完善企業(yè)繳費(fèi)制，實行強(qiáng)制積累。最后，從個人方面來看，主要是要提高個人的自保意識，改革單純靠國家的依賴思想，并在此基礎(chǔ)上，堅持實行個人積累制，把個人積累與國家、企業(yè)單位負(fù)擔(dān)結(jié)合在一起。

（2）建立多元籌資模式

從世界各國來看，社會保障資金的籌集主要有三種模式：現(xiàn)收現(xiàn)付制、半積累制、積累制，目前大多數(shù)國家都采用積累制。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，很難一下子建立積累制。因此，必須根據(jù)不同保障項目采取不同的多元籌資模式。

首先，在失業(yè)救濟(jì)金的籌措上，先由國家、企業(yè)、個人分?jǐn)偼晟片F(xiàn)收現(xiàn)付制，然后建立半積累制，最后向積累制轉(zhuǎn)變。從目前改革來看，先可以實行國家、企業(yè)、個人分?jǐn)偟霓k法。費(fèi)用來源由政策撥款、企業(yè)交費(fèi)、個人交費(fèi)三個方面。這種思路是國際一致經(jīng)驗，盡管它存在著一些缺陷，但在目前企業(yè)失業(yè)人員過多，國家財力不足的狀況下，還是有可行之處的。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，國家經(jīng)濟(jì)狀況有些好轉(zhuǎn)之后，建立半積累制。最后，當(dāng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完全建立，多元協(xié)調(diào)模式建立以后，可由半積累制向積累制過渡。

其次，在養(yǎng)老保險基金方面采取基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險與個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的方式。基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，并把養(yǎng)老范圍擴(kuò)大到集體企業(yè)，私營企業(yè)、三資企業(yè)、個體勞動者、農(nóng)民。這種籌資方式的主要特點是靠勞動者自己積累，在職時可以得到較高工資收入，退休以后可以得到良好保障待遇。這種制度在實施中必須體現(xiàn)效率優(yōu)先，兼顧公平原則，注意妥善解決好社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的比例。

再次，醫(yī)療保險籌資模式的方向是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。目前應(yīng)逐步建立醫(yī)療保險基金，視不同情況區(qū)別對待。對國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中，由國家籌資建立醫(yī)療保險基金，具體使用由個人與保險基金會共同負(fù)擔(dān)。對城市企業(yè)，由企業(yè)籌資建立醫(yī)療保險基金，由個人與保險基金共同負(fù)擔(dān)。對于農(nóng)民、個體勞動者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工中可以建立合作醫(yī)療，按個人繳費(fèi)與社會統(tǒng)籌的辦法來解決。在區(qū)別對待的基礎(chǔ)上，逐步向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式邁進(jìn)。

最后，在社會救濟(jì)方面，由于救濟(jì)金的提供者與受益者之間沒有直接聯(lián)系，它強(qiáng)調(diào)了國家政府和責(zé)任與救助對象應(yīng)有的法定權(quán)利，因此，資金籌集主要來源于國家財政和社會各界的捐助。社會福利是一種高層次的社會保障項目，在資金籌集上，與社會救濟(jì)有同樣的特點，其資金來源應(yīng)該是三方面：政府財政撥款、部門和單位自籌。

4、建立社會保障計劃，推動多元協(xié)調(diào)模式的建立和運(yùn)作

從世界發(fā)達(dá)國家社會保障模式的建立和運(yùn)作來看，大都通過嚴(yán)密而精細(xì)的社會保障計劃來進(jìn)行，通過社會保障計劃，既保證了多元協(xié)調(diào)模式建立過程中的階段性和步驟性，又可以強(qiáng)化社會保障管理。因此，在多元協(xié)調(diào)模式的建立和運(yùn)作中，我們必須建立社會保障計劃。將各種社會保障基金納入國家預(yù)算范圍。建立社會保障預(yù)算計劃以后，通過復(fù)式預(yù)算制度將社會保障收支在國家財政中單列，一方面可以加強(qiáng)資金的高效利用，另一方面可以使社會公眾對社會保障收支有全面的認(rèn)識。社會保障預(yù)算計劃的總體目標(biāo)應(yīng)該是將各項收支及投資運(yùn)營活動全部納入社會保障預(yù)算計劃，使資金管理和投資運(yùn)營活動規(guī)范化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)近期發(fā)展?fàn)顩r，社會保障預(yù)算計劃主要將養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保險基金納入國家預(yù)算，由財政部門設(shè)立專用賬戶，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。

5、堅持綜合配套改革，推進(jìn)多元協(xié)調(diào)模式的建立

多元協(xié)調(diào)的建立是在原有模式改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是一項綜合系統(tǒng)工程，需要做多方面的綜合配套工作，從總體上來看，還應(yīng)做好以下工作。

（1）建立社會保障基金的安全增值保值機(jī)制

在社會保障資金的籌措上，我們總體上運(yùn)用積累制作為改革方向，這種籌資模式往往以支定收，略有節(jié)余，這樣在基金的收繳與發(fā)放之間往往存在一個時滯過程，并且保障對象使用時間不一致，必須使一部分資金停留在社會保障機(jī)構(gòu)中，因此必須建立保障基金的增值保值機(jī)制。結(jié)合現(xiàn)實實際，應(yīng)采取如下對策：一是建立社會保障銀行。按專業(yè)銀行的形式或基金組織的形式建立社會保障銀行，一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發(fā)放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值。二是建立保障儲備資金的投資機(jī)制。通過加強(qiáng)對部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對象的生活水平下降，至于具體做法有待實踐中進(jìn)一步探索。

（2）加強(qiáng)社會保障的法制建設(shè)

社會保障是政府主辦的一項綜合性社會事業(yè)，舉辦社會保障是一種政府行為，因此，必須將社會保障的建立、管理與運(yùn)作納入法制軌道。我國目前社會保障立法不健全，實踐迫切要求我們來健全社會保障法，從而調(diào)節(jié)社會保障實施中的各項社會關(guān)系，保證社會保障的實施與貫徹。從目前來看，立法還很落后，應(yīng)必須重點加強(qiáng)立法，與改革相適應(yīng)，重點要進(jìn)行社會保險和保險資金管理方面的立法。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置方面的立法。同時進(jìn)行隊伍與執(zhí)法隊伍建設(shè)，從而使立法、司法和監(jiān)督相結(jié)合。

（3）建立社會保障的國家機(jī)構(gòu)

多元協(xié)調(diào)模式的建立是一個漸進(jìn)的過程，在這個過程中往往會出現(xiàn)許多新情況，需要深入研究解決。因此國家必須建立研究機(jī)構(gòu)，為制定政策、落實政策服務(wù)。它的主要任務(wù)有：收集、處理多元協(xié)調(diào)模式建立和運(yùn)作中的各種信息，及時糾正偏差；對建立和運(yùn)作中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行研究，解決建立和運(yùn)作中的難點問題；研究各項政策的制定與完善，為政府制定政策提供咨詢服務(wù)；加強(qiáng)社會保障知識與政策的宣傳，增加公民對保障政策的理解，對社會保障改革的支持。它的建立應(yīng)由國家政府出面，吸收一批專家學(xué)者作為成員，通過調(diào)查研究和理論研討等多種形式開展活動。

總之，中國社會保障體系的建設(shè)將是一個長期的過程，但是我們堅信，經(jīng)過不懈的探索和努力，中國人民將進(jìn)一步從國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中受益，通過更加健全的社會保障體系，享有更加豐厚的物質(zhì)、文明成果。