○何晟任更新

（1、軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035；2、駐北京鐵路軍代處 北京 100005）

部隊(duì)建立黨委理財(cái)問責(zé)制的探索

○何晟1任更新2

（1、軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035；2、駐北京鐵路軍代處 北京 100005）

鑒于黨委理財(cái)流于形式，依法理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)等問題，本文擬將問責(zé)制引入，從完善制度、確定對(duì)象、理清關(guān)系、確立范圍等方面進(jìn)行探索，確實(shí)加強(qiáng)對(duì)黨委理財(cái)進(jìn)行監(jiān)督，提高黨委理財(cái)能力。

黨委理財(cái) 問責(zé)制 探索

目前，一些基層單位存在著黨委管財(cái)工作機(jī)制還不夠完善，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部依法管理能力還不夠強(qiáng)，解決復(fù)雜問題的辦法還不夠多等問題，如何加強(qiáng)對(duì)黨委理財(cái)?shù)谋O(jiān)督，對(duì)部隊(duì)黨委理財(cái)進(jìn)行有效問責(zé)，更好地落實(shí)軍委指示及軍隊(duì)制度措施，保障部隊(duì)資金安全順利使用，有重要意義。

一、部隊(duì)黨委理財(cái)現(xiàn)狀

1、開會(huì)走形式，管理不到位。主要體現(xiàn)在：對(duì)重大經(jīng)費(fèi)的開支、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)的投向投量、經(jīng)費(fèi)的收支情況等黨委集體研究討論的少，開會(huì)走形式的多；黨委在研究其他工作中順便議一議的比較多，專題研究討論財(cái)務(wù)工作、定期分析財(cái)務(wù)工作形勢(shì)、制定財(cái)務(wù)管理措施、解決財(cái)務(wù)管理中存在問題的會(huì)議比較少；上級(jí)檢查時(shí)過問的多，平時(shí)抓財(cái)務(wù)工作比較少。

2、個(gè)人說了算，集體理財(cái)不落實(shí)。有的單位軍、政主官直接負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，主官“一支筆”，大權(quán)獨(dú)攬。在黨委討論研究財(cái)務(wù)工作時(shí)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算、開會(huì)進(jìn)行討論的少，民主理財(cái)、集體理財(cái)落不到實(shí)處。分管財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)不主動(dòng)向黨委和軍政主官請(qǐng)示匯報(bào)，有時(shí)擅自作主審批經(jīng)費(fèi)，花錢隨意性大，搞上有政策，下有對(duì)策，超權(quán)限審批經(jīng)費(fèi)。有的甚至利用手中的審批權(quán)，凌駕于黨委之上，搞個(gè)人特權(quán)，一定程度上影響到黨委成員之間的團(tuán)結(jié)和班子的凝聚力。

3、機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)安排相對(duì)多，為基層辦實(shí)事經(jīng)費(fèi)安排相對(duì)少。有的單位（部門）年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排不科學(xué)，重點(diǎn)不突出，機(jī)關(guān)安排的多，為基層辦實(shí)事的少；有的“亂撒胡椒面”，經(jīng)費(fèi)形成不了“拳頭”；有的經(jīng)費(fèi)分配不合理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；機(jī)關(guān)各自為政，事業(yè)經(jīng)費(fèi)由部門領(lǐng)導(dǎo)審批，黨委無法統(tǒng)管；對(duì)支出的經(jīng)費(fèi)是否有效益，是否辦成了實(shí)事，黨委對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用跟蹤問效的少。

4、對(duì)后勤經(jīng)費(fèi)管理較嚴(yán)，對(duì)裝備經(jīng)費(fèi)管理乏力。有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨委理財(cái)?shù)姆秶蛢?nèi)容不熟悉，研究討論財(cái)務(wù)管理工作時(shí)涉及財(cái)務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)多，涉及事業(yè)經(jīng)費(fèi)的少；后勤財(cái)務(wù)與裝備財(cái)務(wù)管理自成體系后，對(duì)后勤經(jīng)費(fèi)管的多，對(duì)裝備經(jīng)費(fèi)管的少；有的黨委審定年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)未審核裝備經(jīng)費(fèi)，使其無形中成了獨(dú)立于黨委理財(cái)之外的“賬外賬”。

二、建立黨委理財(cái)問責(zé)制必要性研究

1、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，增強(qiáng)責(zé)任心和自律性的根本保證。目前，“官本位”、“明哲保身”、“不求有功，但求無過”等傳統(tǒng)觀念仍普遍存在于我軍的財(cái)務(wù)工作之中，導(dǎo)致部隊(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)淡薄，缺乏自律性，對(duì)經(jīng)費(fèi)審批不開會(huì)、不討論、私自處理，致使財(cái)務(wù)管理低效率，經(jīng)費(fèi)管理混亂。建立黨委理財(cái)問責(zé)制，明確各級(jí)黨委應(yīng)負(fù)的責(zé)任，將有利于激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的事業(yè)心和責(zé)任感。

2、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，提高經(jīng)費(fèi)使用效益的有效途徑。在新形勢(shì)下，軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)供求矛盾仍然比較突出。部分單位出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)只謀財(cái)經(jīng)權(quán)力而不負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的現(xiàn)象，究其原因，就是經(jīng)費(fèi)使用與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任沒有很好地掛起鉤，“權(quán)力”、“責(zé)任”與“問責(zé)”沒有捆緊在一起抓。建立黨委理財(cái)問責(zé)制，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)理財(cái)?shù)呢?zé)任，就能夠?qū)λ麄兊臋?quán)力實(shí)施有效監(jiān)督，使各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)樹立起全心全意為部隊(duì)、為官兵服務(wù)的思想，把理財(cái)著眼點(diǎn)聚集到經(jīng)費(fèi)使用效益上來。

3、落實(shí)科學(xué)理財(cái)，規(guī)范財(cái)經(jīng)管理秩序的重要舉措。在部隊(duì)理財(cái)過程中存在有的黨委領(lǐng)導(dǎo)缺乏正確的政績(jī)觀，單位家底虧空，仍不顧財(cái)力可能安排自籌工程建設(shè)項(xiàng)目，造成經(jīng)費(fèi)超支；有的黨委領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)觀念淡薄，對(duì)必須按照相關(guān)程序規(guī)定辦事，以部隊(duì)實(shí)際需求為依據(jù)，按照事業(yè)部門論證、財(cái)務(wù)部門審核、部門領(lǐng)導(dǎo)審簽的原則，置之不顧，自己說了算，使已經(jīng)建立起的管理制度不能夠很好地運(yùn)行。建立黨委理財(cái)問責(zé)制，能把各級(jí)應(yīng)負(fù)的責(zé)任用法規(guī)和制度的形式固化下來，推行下去，確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度得到行之有效的落實(shí)。

三、黨委理財(cái)問責(zé)制的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

黨委理財(cái)問責(zé)制是指特定的各級(jí)黨委以及公共監(jiān)督機(jī)關(guān)通過一定的制度安排和法定程序?qū)矙?quán)力使用者進(jìn)行監(jiān)督和約束，并對(duì)違法、不正當(dāng)行使權(quán)力以及不履行義務(wù)或不正確履行好分內(nèi)之事的，要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范。

1、黨委理財(cái)問責(zé)主體。黨委理財(cái)問責(zé)主體即由“誰”來認(rèn)定和追究責(zé)任。對(duì)其研究就是明確哪些部門和人員可以在其法定職權(quán)和授權(quán)范圍內(nèi)行使“問”的權(quán)利，行使什么樣的權(quán)利，各問責(zé)主體之間的關(guān)系如何。

2、黨委理財(cái)問責(zé)客體。黨委理財(cái)問責(zé)客體即追究“誰”的責(zé)任。黨委理財(cái)問責(zé)客體也就是黨委理財(cái)問責(zé)的對(duì)象，主要指各級(jí)黨委在理財(cái)?shù)倪^程中職責(zé)、擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。根據(jù)相關(guān)責(zé)任的不同，可將問責(zé)客體確定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人、直接責(zé)任人和連帶責(zé)任人等。

3、黨委理財(cái)問責(zé)范圍。黨委理財(cái)問責(zé)范圍，指在哪些情形下追究責(zé)任或者對(duì)問責(zé)客體的哪些行為應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。主要包括違反國(guó)家和軍隊(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、決策失誤、管理效率低、不履行或未正確履行義務(wù)以及給軍隊(duì)建設(shè)帶來一定損失，或造成官兵利益受到侵害等行為。不僅要對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的重大事故和明顯行為問責(zé)，而且連能力不足、效率低下以及不作為等方面也要被問責(zé)。

4、黨委理財(cái)問責(zé)程序。黨委理財(cái)問責(zé)程序，即問責(zé)主體實(shí)施問責(zé)行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、順序和時(shí)間。黨委理財(cái)問責(zé)制要順利實(shí)行必須有一套完整合理的實(shí)施程序，包括從舉報(bào)、調(diào)查、啟動(dòng)階段到處理階段責(zé)任人應(yīng)接受的懲罰或終止對(duì)責(zé)任人的問責(zé)等。

5、黨委理財(cái)問責(zé)方式。黨委理財(cái)問責(zé)方式，即問責(zé)承擔(dān)責(zé)任的具體形式。應(yīng)當(dāng)根據(jù)責(zé)任人被問責(zé)行為的不同后果，依照相關(guān)規(guī)定、程序分別追究其應(yīng)付責(zé)任。黨委理財(cái)問責(zé)方式可以采用行政問責(zé)與大眾監(jiān)督相結(jié)合的方式進(jìn)行。

四、黨委理財(cái)問責(zé)制的功能

1、懲罰與預(yù)防功能。合理的制度安排可以規(guī)范著人的行為方向和活動(dòng)空間。對(duì)于各級(jí)黨委，既是各單位的領(lǐng)導(dǎo)，也是單位的決策人，他們的行為直接影響到了整個(gè)單位乃至部隊(duì)的利益。而建立黨委理財(cái)問責(zé)制就可以對(duì)其實(shí)施監(jiān)督檢查，克服各種人為因素，使其履行其職責(zé)和義務(wù)?！皯椭芜^錯(cuò)，警戒將來”，也說明了對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行懲戒，不僅具有否定性，同樣還具有預(yù)防性。

2、監(jiān)督與約束功能。建立科學(xué)合理的黨委理財(cái)問責(zé)制度，可以對(duì)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)行使財(cái)經(jīng)權(quán)力的行為形成制度化的全程、全方位監(jiān)督。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！本哂斜O(jiān)督落實(shí)到位，問責(zé)活動(dòng)才能準(zhǔn)確、有效。建立部隊(duì)黨委理財(cái)問責(zé)制，把對(duì)行為的監(jiān)督、控制覆蓋到權(quán)力履行的全過程，使決策者、管理者、執(zhí)行者和監(jiān)督者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；把原有的事后結(jié)果追究的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后的多重約束機(jī)制；把全方位的監(jiān)督制度化，使監(jiān)督主體在實(shí)施問責(zé)制度時(shí)，能做到有章可循、有規(guī)可依，督促各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)地履行好財(cái)經(jīng)決策職責(zé)，提高管理效率。

五、建立黨委理財(cái)問責(zé)制的幾點(diǎn)建議

1、依靠現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章。目前，現(xiàn)有的可以作為黨委問責(zé)法律依據(jù)的有：首先是國(guó)家頒布制定的，如《中華人民共和國(guó)刑法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法律，這些國(guó)家層次的法律是黨委理財(cái)問責(zé)制的牽引和導(dǎo)向，起到了基礎(chǔ)性的保障作用；其次是在軍委立法層次上，包括《中國(guó)人民解放軍紀(jì)律條令》、《中國(guó)人民解放軍審計(jì)條例》、《軍隊(duì)審計(jì)處理處罰規(guī)程》、《中國(guó)人民解放軍監(jiān)察工作規(guī)定》、《中國(guó)人民解放軍預(yù)算審計(jì)規(guī)定》、《中國(guó)人民解放軍經(jīng)費(fèi)使用審批權(quán)限規(guī)定》、《中國(guó)人民解放軍預(yù)算外管理規(guī)定》等。黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制，是我軍領(lǐng)導(dǎo)體制的根本制度。黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與主管領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”是實(shí)現(xiàn)部隊(duì)財(cái)權(quán)集中統(tǒng)一、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出的保證。完善法律依據(jù)，可以更好對(duì)黨委理財(cái)進(jìn)行監(jiān)督。

2、建立有針對(duì)性的問責(zé)法規(guī)。首先，建議當(dāng)條件成熟時(shí)，針對(duì)軍隊(duì)黨委理財(cái)?shù)默F(xiàn)實(shí)情況，盡快制定《黨委理財(cái)問責(zé)規(guī)定》，明確、規(guī)范黨委理財(cái)問責(zé)的主體、客體、范圍、程序和方法，對(duì)責(zé)任人要明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于問責(zé)主體的問責(zé)權(quán)限也要作出規(guī)定。以規(guī)范各級(jí)黨委在進(jìn)行財(cái)經(jīng)決策的行為。其次，要建立相應(yīng)配套的規(guī)章和辦法。如制定具有可操作性的《黨委理財(cái)財(cái)務(wù)信息管理規(guī)定》，增強(qiáng)其信息的公開性，提高信息質(zhì)量，對(duì)重大問題要開會(huì)討論決定，并適時(shí)對(duì)廣大官兵公布，以便增強(qiáng)輿論監(jiān)督；制定《黨委理財(cái)績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》，確保財(cái)務(wù)管理問責(zé)范圍、依據(jù)更加科學(xué)合理。

3、實(shí)行定期與不定期相結(jié)合的問責(zé)制。要在上級(jí)與下級(jí)的定期問責(zé)機(jī)制基礎(chǔ)上，每年下級(jí)主管定時(shí)向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)本單位經(jīng)費(fèi)使用情況，并對(duì)大型建設(shè)項(xiàng)目專題匯報(bào)。上級(jí)主管要利用檢查之便，對(duì)下級(jí)單位的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行檢查。

4、明確不同問責(zé)主體的問責(zé)權(quán)限。不同的問責(zé)主體有著不同的問責(zé)對(duì)象、工作方式和懲戒權(quán)限，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，形成功能互補(bǔ)，各主體必須根據(jù)自己的職責(zé)來行使自己的問責(zé)權(quán)。其一，中央軍委和總部。中央軍委和總部，作為軍隊(duì)財(cái)力資源的配置主體，是軍隊(duì)利益的代表者。中央軍委財(cái)務(wù)，是軍隊(duì)財(cái)務(wù)的最高層次，是聯(lián)結(jié)國(guó)家財(cái)政和軍事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要紐帶。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，同財(cái)政形成請(qǐng)領(lǐng)與報(bào)銷關(guān)系；同國(guó)民經(jīng)濟(jì)有關(guān)部門形成往來結(jié)算關(guān)系；在財(cái)力上保障軍隊(duì)建設(shè)及作戰(zhàn)等任務(wù)的完成起著決定性作用?？偛控?cái)務(wù)部是中央軍委理財(cái)?shù)淖罡咿k事機(jī)關(guān)。而對(duì)其問責(zé)的應(yīng)該是全國(guó)人民代表大會(huì)。其二，各級(jí)黨委。黨委理財(cái)是財(cái)務(wù)工作長(zhǎng)期實(shí)踐中得出的一條基本規(guī)律。各級(jí)黨委，是軍隊(duì)部分資源的所有者，發(fā)揮著科學(xué)理財(cái)?shù)穆毮埽莆罩撾x開各部門之間的利益沖突、充當(dāng)宏觀調(diào)控角色的主動(dòng)權(quán)，能夠從整個(gè)單位的全局出發(fā)，綜合考慮各個(gè)部門的需求，考慮單位任務(wù)的輕重緩急和發(fā)展重點(diǎn)，對(duì)軍隊(duì)財(cái)務(wù)工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并承擔(dān)著單位宏觀調(diào)控的責(zé)任。其三，后勤財(cái)務(wù)部門。后勤財(cái)務(wù)部門是理財(cái)?shù)木C合部門，它是連接黨委宏觀調(diào)控和事業(yè)部門微觀管理之間的橋梁和紐帶。一方面，財(cái)務(wù)部門負(fù)有財(cái)務(wù)管理之責(zé)。另一方面，財(cái)務(wù)部門負(fù)有財(cái)務(wù)監(jiān)督之責(zé)。所以單位黨委應(yīng)該以宏觀管理者的身份協(xié)調(diào)各部門的利益關(guān)系，有計(jì)劃有目的有方向地控制經(jīng)費(fèi)投向投量，從而發(fā)揮經(jīng)費(fèi)的整體效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)與任務(wù)的最佳結(jié)合。其四，事業(yè)部門。事業(yè)部門是基于自身事業(yè)任務(wù)的相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，以完成本部門的事業(yè)任務(wù)為工作核心，在經(jīng)費(fèi)的使用過程中必須體現(xiàn)其管理職能，即要科學(xué)地使用和管理經(jīng)費(fèi)。從資源配置的角度而言，事業(yè)部門應(yīng)該積極主動(dòng)地在使用過程中管理好其事業(yè)經(jīng)費(fèi)，與財(cái)務(wù)部門相互配合，確保經(jīng)費(fèi)使用科學(xué)、合理。

5、科學(xué)劃分問責(zé)范圍，建立標(biāo)準(zhǔn)體系。黨委理財(cái)問責(zé)范圍主要解決問責(zé)對(duì)象的哪些行為應(yīng)當(dāng)受到問責(zé)，是部隊(duì)黨委理財(cái)問責(zé)制的核心內(nèi)容之一。其一，各級(jí)黨委的問責(zé)范圍。各級(jí)黨委是單位財(cái)務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)組織，問責(zé)的范圍主要是對(duì)下決策的失誤和對(duì)上執(zhí)行的不力等情形，比如：財(cái)經(jīng)決策失誤或決策目標(biāo)未達(dá)到預(yù)期效果的；未按審批制度審批各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出的；未按規(guī)定處置違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的；未嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度的，等等。其二，財(cái)務(wù)部門的問責(zé)范圍。財(cái)務(wù)部門是黨委理財(cái)?shù)木C合部門，問責(zé)的范圍主要在經(jīng)費(fèi)、資金與資產(chǎn)管理中違反相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)紀(jì)律等情形的，如：違反規(guī)定進(jìn)行預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的；違反規(guī)定進(jìn)行資金管理的；違反國(guó)家和軍隊(duì)有關(guān)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章的，等等。其三，事業(yè)部門的問責(zé)范圍。事業(yè)部門是分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理部門，問責(zé)的范圍主要是與之所管經(jīng)費(fèi)相關(guān)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)中存在違反財(cái)經(jīng)法規(guī)紀(jì)律的情形，如隨意擬制分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分配計(jì)劃方案和部門分期預(yù)算的；未按規(guī)定考核、報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況和事業(yè)建設(shè)成果的；等等。

6、重視官兵參與，增加各方監(jiān)督。對(duì)黨委理財(cái)進(jìn)行監(jiān)督，通常行之有效的是進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督。而增加官兵問責(zé)，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，能夠更好地對(duì)黨委理財(cái)進(jìn)行問責(zé)，使財(cái)務(wù)工作、財(cái)務(wù)決策更加透明、更有合法性、回應(yīng)性、有效性。官兵參與問責(zé)同樣也體現(xiàn)了他們自身對(duì)軍隊(duì)財(cái)務(wù)工作的認(rèn)真負(fù)責(zé)態(tài)度。在建立黨委理財(cái)問責(zé)制的同時(shí)，增加輿論監(jiān)督，掃除問責(zé)工作中的“死角”和“真空地帶”，以更好發(fā)揮黨委理財(cái)?shù)臎Q策作用。

[1]孟德斯鳩：論法的精神[M].商務(wù)印書館，1982.

[2]孫志強(qiáng)、馬繼春等：中國(guó)軍事財(cái)務(wù)實(shí)用大全[M].解放軍出版社，1993.

[3]劉愛華、張新慧：黨委、事業(yè)部門、財(cái)務(wù)部門在經(jīng)費(fèi)管理中關(guān)系的重新定位[J].軍隊(duì)財(cái)務(wù)，1999（9）.