顧忠華

(上海市閔行區(qū)人民檢察院,上海 201100)

淺談當(dāng)前審查逮捕階段中的檢警關(guān)系

顧忠華

(上海市閔行區(qū)人民檢察院,上海 201100)

長期以來,檢警關(guān)系一直是理論界和實務(wù)界關(guān)注的熱點話題。當(dāng)前檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案、偵查活動的法律監(jiān)督力度不夠,在逮捕必要性上認識不統(tǒng)一,審查過于簡單。立法上從立案知情權(quán),偵查活動知情權(quán)上入手增加法律監(jiān)督的操作性內(nèi)容,完善適時介入引導(dǎo)偵查取證機制,建立意見的書面化形式,加緊改造逮捕必要性的審查程序。

檢警關(guān)系;存在問題;對策建議

近年來,隨著我國法治建設(shè)的不斷推進,司法改革的逐步深入,檢警關(guān)系的理論研究也愈加重視,各方觀點爭鳴也更為激烈。筆者結(jié)合工作實務(wù),探討當(dāng)前審查逮捕階段中檢警關(guān)系的一些做法及存在的問題,進而提出一些建議,以促進在司法改革背景下的檢警關(guān)系發(fā)展。

一、準(zhǔn)確理解檢警關(guān)系的內(nèi)涵

檢警關(guān)系又稱警檢關(guān)系,其含義簡而言之就是檢察機關(guān)與警察機關(guān) (下文中也稱公安機關(guān))之間的關(guān)系,是一種刑事訴訟法律關(guān)系。

(一)準(zhǔn)確把握檢警關(guān)系的性質(zhì)

其一,以監(jiān)督為主要特征的約束關(guān)系。《憲法》第 129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”,《刑事訴訟法》也具體規(guī)定了有關(guān)立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、糾正違法等方面的內(nèi)容,均說明檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān),有權(quán)對刑事訴訟活動實施法律監(jiān)督,以促進和保障刑事司法的正確實施,因此,檢警關(guān)系必然是以監(jiān)督為主要特征的一種關(guān)系。其二,以配合為主要內(nèi)容的偵訴關(guān)系。從我國審前程序追訴活動的基本規(guī)律來看,刑事立案、偵查、審查起訴,是一個有機連貫的整體,公安機關(guān)的偵查職能與檢察機關(guān)的公訴職能統(tǒng)一于控訴職能這一基本職能之中,都是為了有效地揭露犯罪和證實犯罪,都是使犯罪的人繩之以法,使無罪的人免受冤屈,這種任務(wù)指向是一致的,可見,公安機關(guān)的偵查活動是檢察機關(guān)公訴活動的前提和基礎(chǔ),因此,檢警關(guān)系當(dāng)中的偵訴機關(guān)配合是尤為重要的,也成為了日常辦案的主要內(nèi)容。其三,以分工明確、各負其責(zé)為基礎(chǔ)的獨立關(guān)系。在我國,檢察機關(guān)和公安機關(guān)是兩個相互獨立、互不隸屬的國家機構(gòu)。根據(jù)《刑事訴訟法》第 3條規(guī)定:“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審,由公案機關(guān)負責(zé),檢察、批準(zhǔn)逮捕,檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴由人民檢察院負責(zé)?！边@就表明檢警雙方都應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的職權(quán)范圍,認真履行各自的職責(zé),任何一方都應(yīng)充分尊重另一方,不得侵犯另一方的權(quán)力,不能混淆法律定位,唯有堅持這種分工負責(zé)的獨立性,才是檢警關(guān)系良性發(fā)展的基礎(chǔ)。

(二)準(zhǔn)確理解現(xiàn)行檢警關(guān)系的發(fā)展模式

從當(dāng)前實務(wù)界和理論界爭鳴的觀點來看,檢警關(guān)系的發(fā)展模式主要有三類:第一種是檢警一體化說,即檢察機關(guān)主導(dǎo)、指揮整個偵查、公訴程序;第二種是檢警分離說,即檢察機關(guān)不負責(zé)、不參與偵查活動,保持中立性;第三種是檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查說,即檢察機關(guān)有權(quán)介入偵查活動,積極引導(dǎo)取證,并實施法律監(jiān)督。

筆者認為,第三種觀點是最符合現(xiàn)行法律制度的,也是現(xiàn)在最為實務(wù)界認可的觀點。《刑事訴訟法》第 66條規(guī)定:“……必要的時候,人民檢察院可以派人參加公安機關(guān)對于重大案件的討論”;第 140條規(guī)定:“人民檢察院審查案件,可以要求公安機關(guān)提供法庭審判所必須的證據(jù)材料……”等成為了檢察機關(guān)介入偵查引導(dǎo)取證的法律依據(jù)。而最高人民檢察院與公安部相繼制訂的《關(guān)于公安機關(guān)刑偵部門、檢察機關(guān)批捕部門、起訴部門加強工作聯(lián)系的通知》、《關(guān)于在辦理刑事案件工作中加強聯(lián)系配合的通知》,均是公檢兩家長期堅持探索這種模式的具體體現(xiàn),本文也是基于這種模式下對檢警關(guān)系具體實踐的思考。

二、當(dāng)前審查逮捕階段中檢警關(guān)系的實踐做法

逮捕是我國刑事訴訟法規(guī)定的最嚴厲的刑事強制措施,審查逮捕工作是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容,一般被認為是檢察權(quán)對警察權(quán) (主要為偵查權(quán))進行監(jiān)督控制的重要體現(xiàn);檢察機關(guān)中承擔(dān)審查逮捕職能的偵查監(jiān)督部門兼有審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督三項職責(zé)于一身,該三項職責(zé)又集中反映在審查逮捕“捕前、捕中、捕后“階段中,因此,該階段當(dāng)中的檢警關(guān)系實踐顯得更為突出,現(xiàn)談?wù)劗?dāng)前三方面的主要做法:

(一)適時介入引導(dǎo)偵查機制是檢警關(guān)系的主要實踐方式

適時介入偵查活動,是人民檢察院偵查監(jiān)督部門對偵查機關(guān)的重大案件,在受理報捕前,依法派員對偵查機關(guān)的立案、偵查實行參與和監(jiān)督的工作制度。從客觀規(guī)律來看,犯罪不僅是復(fù)雜的社會現(xiàn)象,而且隨著社會的不斷發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步,某些犯罪活動也變得越來越難以對付,因此,偵查人員和檢察人員要做到既準(zhǔn)確、及時地揭露犯罪、證實犯罪,又確保當(dāng)事人的人權(quán)免受不應(yīng)有的損害,難度不斷增大。基于此,實踐中檢察機關(guān)針對黑社會、惡勢力性質(zhì)犯罪;殺人、綁架、爆炸等嚴重暴力犯罪;重特大搶劫、搶奪、盜竊等“兩搶一盜”的多發(fā)性犯罪;破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的犯罪以及其他上級部門交辦案件等五大類案件做到適時介入公安偵查活動,從中了解案情、掌握信息、研究案件證據(jù)、商討案件定性、建議偵查取證方向以及實施法律監(jiān)督,以進一步保障刑事訴訟的準(zhǔn)確性,確保刑事訴訟活動的合法性,提高證據(jù)收集的質(zhì)量,從而保證追訴的公正和效率。隨著實踐的積累,這一機制連同相類似的批準(zhǔn)逮捕案件的繼續(xù)引導(dǎo)偵查取證、因證據(jù)不足不批準(zhǔn)逮捕案件的通知補充偵查取證等機制成為了審查逮捕環(huán)節(jié)“捕前、捕中、捕后”一體的引導(dǎo)偵查體系架構(gòu),也構(gòu)成了檢察引導(dǎo)偵查模式的主要內(nèi)容。

(二)適用有條件逮捕措施是檢察權(quán)對警察權(quán)協(xié)助的特殊體現(xiàn)

有條件逮捕 (又稱附條件逮捕)是指在審查逮捕階段,對于故意殺人、綁架等嚴重刑事犯罪和黑惡勢力團伙犯罪、嚴重涉毒犯罪案件等,證據(jù)有所欠缺,尚未達到批準(zhǔn)逮捕的一般標(biāo)準(zhǔn),但具備補充和完善證據(jù)的條件和可能,且公安機關(guān)有補偵計劃的,檢察機關(guān)可先予作出批準(zhǔn)逮捕決定的措施。在實踐中,對偵查機關(guān)而言,強制措施大都是有利于偵查的,且一般情況下強度越大,越有利于證據(jù)的收集,因此,逮捕作為最嚴厲的強制措施,可以有效地控制犯罪嫌疑人,對犯罪嫌疑人心存僥幸形成強大精神壓力,從而為收集證據(jù)提供必要的環(huán)境和條件;但是,客觀而言有條件逮捕案件的證據(jù)基本不符合逮捕的一般證據(jù)標(biāo)準(zhǔn),是一種原則下的例外,所以其適用的案件范圍是極其有限的,往往是可能判處十年以上有期徒刑的嚴重刑事犯罪案件。然而,從檢警關(guān)系的角度來看其意義深遠,有條件逮捕的設(shè)置不再是檢察權(quán)單純的限制警察權(quán),而是協(xié)助警察權(quán),給進一步的偵查活動創(chuàng)造條件。

(三)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制是檢警關(guān)系的新探索

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制,是指行政主體在行政執(zhí)法過程中依法查處的案件涉嫌犯罪需要移送司法機關(guān)處理而在相關(guān)的行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)、檢察機關(guān)當(dāng)中建立的銜接機制。從檢警關(guān)系的角度來看,該銜接機制是一種辦案協(xié)作機制,通過該機制運行,檢察機關(guān)、公安機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)加強工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)配合,切實解決涉嫌犯罪案件移送中的突出問題,實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。具體而言,公安機關(guān)要認真做好立案偵查工作,做好行政執(zhí)法中的證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的工作;檢察機關(guān)要做好提前介入捕前協(xié)商工作,更要履行好立案監(jiān)督職責(zé),監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)“有案不移送、以罰代刑”行為,監(jiān)督公安機關(guān)“有案不立、有罪不究”行為,促進執(zhí)法資源的合理使用,提高工作效率,增強打擊破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的犯罪力度。因此,該銜接機制的應(yīng)運而生為檢警關(guān)系發(fā)展提供了一個全新平臺,也造就了檢察機關(guān)改進監(jiān)督方式的契機。

三、當(dāng)前審查逮捕階段檢警關(guān)系實踐中存在的問題。

(一)檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案、偵查活動的法律監(jiān)督力度不夠。一是缺乏監(jiān)督的時效性。按照現(xiàn)行法律規(guī)定,檢察機關(guān)只能局限于對偵查機關(guān)提供的階段性或最終的偵查材料進行書面審查,無權(quán)無渠道在第一時間獲悉公安機關(guān)的立案撤案情況以及搜查、勘察等偵查活動情況,無法形成對公安偵查活動進行動態(tài)實時跟蹤的監(jiān)督和制約;二是監(jiān)督力度有限。當(dāng)檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)在立案和偵查活動中有違法行為時,能夠提出糾正意見,但法律上缺乏對公安機關(guān)拒不執(zhí)行這種糾正意見所承擔(dān)的法律后果,也未規(guī)定檢察機關(guān)可為的進一步制約措施,這直接導(dǎo)致了監(jiān)督的威懾力不足;三是不少檢察人員和公安民警思想上依然存在重配合輕監(jiān)督的傳統(tǒng)觀念。表現(xiàn)在面對公安機關(guān)的違法情形時,少數(shù)檢察人員往往不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督,少數(shù)公安民警往往心里不服監(jiān)督,直接導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。

(二)適時介入引導(dǎo)偵查取證的機制尚有不合理之處。一是缺少回避機制?，F(xiàn)行日常辦案中,大多數(shù)情況下檢察機關(guān)指派提前介入案件的人員和案件報捕后審查逮捕的人員是同一人,雖然提高了辦案效率,但由于存在對案情先入為主的情況,不免削弱了逮捕的形式中立性,損害逮捕的司法性。二是缺少規(guī)范性。現(xiàn)行檢察人員在捕前提前介入工作中,往往流于口頭建議,缺少書面形式,給人以隨意性過大之嫌;同時,公安機關(guān)很少對引導(dǎo)偵查取證的建議進行反饋。

(三)在逮捕必要性上認識不統(tǒng)一,審查過于簡單。一是由于法律對無逮捕必要情形的規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則,造成公檢雙方在具體個案上對逮捕必要性的認識分歧逐漸加大,操作上難以統(tǒng)一;二是現(xiàn)行法律設(shè)計對審查逮捕的司法性程序考慮不足,造成了現(xiàn)實中檢察人員不會就羈押必要性專門聽取偵查人員和犯罪嫌疑人方的質(zhì)證,對逮捕必要性理由的審查流于形式和習(xí)慣做法,以致我國定罪不捕率偏低,“構(gòu)罪皆捕”的現(xiàn)象依然嚴重。

四、建議與對策

(一)立法上應(yīng)增加法律監(jiān)督的操作性內(nèi)容。主要可以從立案知情權(quán),偵查活動知情權(quán)上入手,法律應(yīng)明確規(guī)定公安機關(guān)有義務(wù)將刑事案件立案信息、偵查活動內(nèi)容、撤案等情況第一時間向檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門進行告知、備案,以便接受檢察機關(guān)同步即時的法律監(jiān)督,提高監(jiān)督的實效;另外,可以賦予檢察官相應(yīng)的懲戒建議權(quán),尤其是當(dāng)偵查人員拒絕接受檢察機關(guān)的司法建議或糾正違法通知書時,應(yīng)予以必要的懲戒措施,從而維護法律監(jiān)督的權(quán)威性。

(二)進一步完善適時介入引導(dǎo)偵查取證機制。首先,應(yīng)盡快建立回避機制,對參與提前介入捕前協(xié)商引導(dǎo)偵查取證的檢察人員,應(yīng)規(guī)定不得在審查逮捕環(huán)節(jié)辦理該案,以避免先入為主,損害審查逮捕職能的司法性;其次,進一步加強提前介入中檢察人員引導(dǎo)偵查取證意見的書面化形式,提高所提意見的針對性和規(guī)范性;再次,建立公安機關(guān)將落實檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查書面意見的情況予以及時反饋的回復(fù)制度。

(三)加緊改造逮捕必要性的審查程序。一是公檢兩家要盡快就無逮捕必要的情形進行協(xié)商,達成共識,制訂出更具權(quán)威性和操作性的司法解釋;二是審查逮捕環(huán)節(jié)中要增加對羈押理由、延長羈押理由的審查程序。檢察機關(guān)可以以雙方質(zhì)證或聽證方式進行審查逮捕,并加強對羈押理由的審查說明,增加審查逮捕工作的司法屬性,從而使審查逮捕工作更為科學(xué)、全面;三是公安機關(guān)要進一步完善適用監(jiān)視居住、取保候?qū)弿娭拼胧┑膶嵤┘殑t,從而擴大除逮捕之外的其他強制措施尤其是監(jiān)視居住的適用率,從而為審查逮捕工作減負,為審查逮捕程序的司法化改造創(chuàng)造條件。

(四)不斷提高檢察人員和偵查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)?！巴椒ú蛔阋宰孕小?在制度層面不斷完善對檢警關(guān)系設(shè)計的同時,絕不能忽視制度中人的作用。因此,通過理論學(xué)習(xí)結(jié)合崗位實戰(zhàn),提高檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門干警證據(jù)分析、案件預(yù)判、引導(dǎo)偵查取證及協(xié)調(diào)溝通的能力;通過偵查人員出庭作證、偵查人員旁聽法庭等形式,提高偵查人員對各訴訟階段證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確把握,對程序正義的切身體會,為檢警關(guān)系的健康發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

Key works：the relationship between the procuratorate and the police;existing problems;measures and advices

The Brief D iscussion on the Relationship between the Procuratorate and the Police in Aarrest-censor

GU Zhong-hua
(MinhangDistrict Procuratorate of Shanghai,Shanghai,201100,China)

For a long time,it is a focus of academia and practical circle that the relationship between the procuratorate and the police.The writer,combined with the practices,discusses the ways of the relationship between the Procuratorate and the Police in arrest-censor,and provides the advices in legislation and government-mechanis m to develop the relationship between the Procuratorate and the Police in judiciary reform.

D971

A

1008-7575(2010)01-0019-03

2009-11-27

顧忠華 (1978-),男,上海人,上海市閔行區(qū)人民檢察院檢察官,主要從事刑事法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯:左小絢)