高永華,劉 莉,楊 珍

(上海市閔行區(qū)人民檢察院,上海 201100)

破解基層院刑事訴訟監(jiān)督若干難點提升監(jiān)督機制和效能

高永華,劉 莉,楊 珍

(上海市閔行區(qū)人民檢察院,上海 201100)

檢察機關(guān)對刑事訴訟活動進行監(jiān)督是我國檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容,但從基層檢察院的司法實踐來看,在開展刑事訴訟監(jiān)督過程中存在諸多問題,一定程度上影響了法律監(jiān)督職能更有效地發(fā)揮。加強立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督,完善監(jiān)督機制并進而提升監(jiān)督機制效能。

刑事訴訟監(jiān)督;偵查監(jiān)督;立案監(jiān)督;審判監(jiān)督;監(jiān)督機制與效能

刑事訴訟監(jiān)督①本文所述及的刑事訴訟監(jiān)督主要是指立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督。是檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力建設(shè)的重要組成部分,對于維護刑事法律的統(tǒng)一正確實施,有效打擊犯罪、保障人權(quán)具有重要意義。以筆者所在的基層檢察院來看,刑事訴訟監(jiān)督的數(shù)量逐年增加,力度逐漸加強,成效日漸凸顯。然而,由于我國法律制度中缺乏對這一制度系統(tǒng)、具體的規(guī)定,實踐中一些制度的執(zhí)行也未能完全到位,導(dǎo)致監(jiān)督的效果不太盡如人意。因此,面對刑事訴訟監(jiān)督的瓶頸和難點,探索如何進一步提高法律監(jiān)督能力的正確路徑,不斷提高檢察機關(guān)執(zhí)法的公信力,已成為迫切需要解決的問題。

一、當前刑事訴訟監(jiān)督工作中存在的問題

(一)立案監(jiān)督層面。第一,渠道狹窄,案源不足。從司法實踐來看,立案監(jiān)督的線索來源主要有兩個,一是在辦案中發(fā)現(xiàn),通過辦理控申部門移送的被害人不服公安機關(guān)不立案案件和審查逮捕案件而發(fā)現(xiàn)線索;二是通過與公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)的工作聯(lián)系發(fā)現(xiàn)線索。但這兩種途徑對于發(fā)現(xiàn)線索無異于等米下鍋,極具偶然性和被動性。第二,缺乏保障機制。實踐中,由于沒有明確的法律規(guī)定,檢察機關(guān)在向公安機關(guān)發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》或《通知立案書》后,不乏先立后撤、立而不偵、偵而不結(jié)等情況,檢察機關(guān)只能采用催問、協(xié)商或發(fā)《糾正違法通知書》等“軟監(jiān)督”方式進行督促,缺乏實際約束力。第三,監(jiān)督范圍不全面。刑事訴訟法只規(guī)定了對應(yīng)當立案而不立案的監(jiān)督,而對不應(yīng)當立案而立案卻沒有規(guī)定相關(guān)條款。從筆者所在基層院的實踐來看,因為無法可依,幾年來對這類案件的監(jiān)督一直屬于盲區(qū),而眾所周知,違法立案的危害性不亞于應(yīng)當立案而不立案行為。

(二)偵查監(jiān)督層面。一是監(jiān)督途徑受限。目前主要是通過查閱案卷材料來發(fā)現(xiàn)問題,這種監(jiān)督只是“結(jié)果的監(jiān)督而不是過程的監(jiān)督,是一種靜態(tài)監(jiān)督而不是動態(tài)監(jiān)督,故缺乏偵查監(jiān)督的有效性。[1]”二是監(jiān)督范圍受限。在涉及公民財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的強制性措施,如搜查、扣押、凍結(jié)、查封、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留等方面,均由公安機關(guān)自行決定和執(zhí)行,檢察機關(guān)缺乏有效的干預(yù)措施,使偵查監(jiān)督基本上處于空白狀態(tài)。三是檢察機關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查活動 (以下簡稱提前介入)不規(guī)范。《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定對于必要的重大案件,偵查監(jiān)督部門可以適時介入進行引導(dǎo)偵查。而實踐中,對于哪些案件屬于“重大案件”,如何開展提前介入等都缺乏明確的規(guī)定,致使檢察機關(guān)介入具有被動性、不確定性,多數(shù)案件不能通過介入的方式監(jiān)督。特別是偵查過程中偵查人員對犯罪嫌疑人刑訊逼供、違法取證方面很難進行監(jiān)督。[2]四是缺乏明確的法律保障措施。檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)力的方式主要是通過書面材料甚至口頭方式提出,如在偵查監(jiān)督方面,在對違法偵查活動提出口頭糾正意見、發(fā)《糾正違法通知書》、或發(fā)糾正違法公函后,因缺乏法律規(guī)定,公安機關(guān)可以置檢察機關(guān)的意見和建議而不顧,使監(jiān)督的有效性大打折扣。

(三)審判監(jiān)督層面。一是監(jiān)督范圍較窄。實踐中檢察機關(guān)的審判監(jiān)督僅限于公訴案件的庭審活動和對法院裁判的書面監(jiān)督,往往容易忽略對案件受理、文書送達、合議庭組成是否合法、訴訟參與人的權(quán)利是否得到保障等程序方面內(nèi)容的監(jiān)督。在實體監(jiān)督上,過于注重監(jiān)督有罪判無罪、重罪判輕罪或重罪判輕刑的情形,相反的情況則少監(jiān)督。二是監(jiān)督方式單一。從目前看,檢察機關(guān)對法院刑事審判進行監(jiān)督的手段主要是抗訴,其次就是發(fā)檢察公函對審判違法行為進行督促糾正?？乖V能夠產(chǎn)生使法院必須受理案件的強制性法律效果,但督促糾正通知則僅有建議性質(zhì),因此有的辦案人員把刑事審判監(jiān)督等同于抗訴。三是監(jiān)督能效弱化。司法實踐中,由于檢法兩家之間、上下級檢察機關(guān)之間、不同區(qū)域之間對于同一問題的認識經(jīng)常存在分歧,使審判監(jiān)督往往陷于困境,難以取得實效。同時,從法院的內(nèi)部機制來看,檢察機關(guān)的審判監(jiān)督明顯存在被虛置的傾向。以抗訴為例,在司法實踐中,下級法院遇到有爭議的疑難案件,往往是先請示上級院統(tǒng)一認識再定案,無形于判前定案,而且削弱了檢察機關(guān)的抗訴權(quán)和當事人的上訴權(quán)。

二、刑事訴訟監(jiān)督存在上述問題的原因分析

(一)相關(guān)刑事立法存在不足。我國的刑事立法尚存在欠缺,一方面刑法上存在許多原則性、概括性規(guī)定,給具體的司法操作帶來困擾。如許多罪名的法定刑量刑幅度很大,對法官運用自由裁量權(quán)在法定刑以內(nèi)量刑和運用罰金刑上的監(jiān)督,檢察機關(guān)明顯有心無力。另一方面由于法律上的空白使刑事法律監(jiān)督達不到預(yù)期效果。正如前面已經(jīng)述及的監(jiān)督保障機制在立法上的缺失,直接導(dǎo)致了程序性職權(quán)違法行為得不到有效的制約,現(xiàn)有的監(jiān)督手段和方法只能起到“下不為例”的作用。因此,刑事訴訟監(jiān)督立法和機制的不健全,是導(dǎo)致實踐中訴訟監(jiān)督弱化、軟化的直接原因[3]。

(二)監(jiān)督意識有所欠缺。一是存在“重配合、輕監(jiān)督”的觀念。長期以來,檢察機關(guān)與審判機關(guān)、公安機關(guān)為了更好地形成打擊犯罪的合力,在實踐中往往講求配合而忽略監(jiān)督制約,有些執(zhí)法人員仍然存有公檢法一家的傳統(tǒng)觀念,從而導(dǎo)致監(jiān)督錯位,出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力的情況。二是人案矛盾日益突出,導(dǎo)致承辦人埋頭于日常的審查批捕工作,影響了刑事訴訟監(jiān)督的開展。以筆者所在院的偵查監(jiān)督部門為例,2008年,偵監(jiān)科 (以在崗 16人計算)人均辦理審查逮捕案件數(shù)為 90.4件,比全市檢察系統(tǒng)人均辦案數(shù) 67.8件高出33%。

在如此大的工作量面前,承辦人為確保案件質(zhì)量無差錯,在有限的工作時間內(nèi),基本無暇開展立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等法律監(jiān)督工作。

(三)監(jiān)督能力尚待提高。徒法不足以自行,法律監(jiān)督能否取得成效,關(guān)鍵之一還在于監(jiān)督者的能力和水平。但在實踐中,許多檢察干警對金融領(lǐng)域、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)等新類型犯罪的研究還不夠,應(yīng)對復(fù)雜情況、解決復(fù)雜問題、化解復(fù)雜矛盾、辦理復(fù)雜案件的能力較為欠缺。同時,檢察隊伍結(jié)構(gòu)的年輕化也帶來了由于司法經(jīng)驗不足導(dǎo)致“不懂”、“不善”監(jiān)督的問題,直接影響了刑事訴訟監(jiān)督的效果。以筆者所在院的公訴部門為例,30歲以下青年干警有 15人,占總數(shù)的 50%,而 8個主訴小組里有 7位代理主訴均是 2002年后進院的青年干警。對這些青年干警來說,法學(xué)功底扎實、思維敏捷是他們的優(yōu)勢,但同樣也面臨著工作經(jīng)驗相對不足、法律監(jiān)督敏銳性不強、溝通協(xié)調(diào)能力有待提高等具體問題。

三、破解刑事訴訟監(jiān)督難點,提升監(jiān)督機制和效能的路徑探索

(一)完善刑事訴訟監(jiān)督立法是強化法律監(jiān)督的前提

首先,在刑事訴訟法、法院組織法、檢察院組織法中突出規(guī)定檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位和作用,使之與憲法和有關(guān)法律相協(xié)調(diào),與強化訴訟監(jiān)督職能的實際需要相適應(yīng)。其次,對檢察機關(guān)實行刑事訴訟監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序、效力等作出明確具體的規(guī)定,使檢察機關(guān)在實行法律監(jiān)督中有法可依。例如,從法律上明確規(guī)定檢察機關(guān)對公安機關(guān)以外的偵查機關(guān)享有立案監(jiān)督權(quán)以及享有對不應(yīng)當立案而立案行為的監(jiān)督權(quán)力。第三,法律要賦予檢察機關(guān)一定的處置權(quán),確保法律監(jiān)督的實際效果。例如,從法律上明確《要求說明不立案理由通知書》和《立案通知書》等法律文書的效力,賦予檢察機關(guān)對拒不接受監(jiān)督的單位和個人有 (建議)處罰權(quán)。

(二)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,優(yōu)化檢察官資源配置,突出監(jiān)督的專業(yè)專崗

加強刑事訴訟監(jiān)督,就必須堅決擯棄重打擊、輕保護,重實體、輕程序,重配合、輕監(jiān)督等落后思想和“有罪推定”、“先入為主”、“口供為王”等錯誤觀念,堅持“以人為本”的科學(xué)執(zhí)法理念,牢固樹立打擊犯罪和保護人權(quán)并重,實體和程序并重,以事實為根據(jù)、以法律為準繩的執(zhí)法理念。尤其在人案矛盾凸顯的當下,樹立正確的執(zhí)法理念顯得尤為重要,只有充分認識到刑事訴訟監(jiān)督是法律賦予檢察機關(guān)的崇高職責與艱巨任務(wù),只有以高度負責的精神才能在繁忙的工作中開展好各項刑事訴訟監(jiān)督工作,行使好法律賦予的監(jiān)督職責。同時,增加偵監(jiān)、公訴等部門的檢察官配置,設(shè)立輔助的文員崗位,把檢察官從事務(wù)性工作中解放出來,從目前普遍的通過辦案實現(xiàn)監(jiān)督過渡到辦案發(fā)現(xiàn)線索,由專業(yè)辦案組實施監(jiān)督。

(三)強化能力建設(shè)是凸顯刑事訴訟監(jiān)督效能的保障

崗位練兵是培養(yǎng)檢察人才的重要途徑,現(xiàn)階段強化能力建設(shè)必須要加強崗位練兵。一方面要結(jié)合實務(wù)工作,貼近實際,從體現(xiàn)各業(yè)務(wù)條線的職責要求和工作特點的關(guān)鍵問題著手開展練兵。采用師傅帶教、法律文書評比、對抗辯論、匯報案件等方式提高干警尤其是青年干警證據(jù)分析運用能力、邏輯思維能力、口頭表達能力等一系列的監(jiān)督能力,夯實提高法律監(jiān)督能力的基礎(chǔ)。另一方面要進行針對性的培訓(xùn)。重視對基層檢察隊伍法律監(jiān)督能力培訓(xùn)的針對性、實效性和前瞻性,及時總結(jié)法律監(jiān)督實踐中取得的經(jīng)驗和好的做法,采用資深檢察官或?qū)＜覍W(xué)者授課、研討等形式,充分發(fā)揮經(jīng)驗傳授和案例教學(xué)在實務(wù)能力培訓(xùn)中的作用,增強法律監(jiān)督的效果。

(四)完善工作機制,不斷提升刑事訴訟監(jiān)督的效果

1.立案監(jiān)督重點拓展有效的線索渠道。一是在立法存在空白的情況下,可以在實踐中探索公安機關(guān)立案活動備案審查制度。通過制度會簽等形式要求公安機關(guān)定期將受理報案、立案、撤案、進行治安處罰和勞動教養(yǎng)的情況定期書面告知檢察機關(guān),由檢察機關(guān)對立案活動的合法性進行備案審查。二要突出重點。結(jié)合當前政治經(jīng)濟形勢,立案監(jiān)督的重點應(yīng)放在事關(guān)民生、社會危害性大、嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的案件上,著力保障和改善民生,著力解決人民群眾反映強烈的執(zhí)法不嚴、司法不公問題上。為確保司法公正,對于一些重大有影響案件的立案監(jiān)督,建議建立指定管轄制度,由基層檢察院提交上級檢察院審查立案監(jiān)督?jīng)Q定,再由上級院商請同級公安機關(guān)指定其他基層公安機關(guān)立案偵查。三要強化效力。對于在立案活動中存在嚴重違法的偵查機關(guān)及其工作人員,賦予檢察機關(guān)一定的建議處分權(quán)。四要深化行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制。重點是通過加強與行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)的聯(lián)系來推動行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息平臺的實質(zhì)運轉(zhuǎn)。五要加強對立案監(jiān)督案件的后續(xù)跟蹤監(jiān)督。明確承辦人、部門負責人的責任,定期督促,限期督辦,提高立案監(jiān)督案件的成案率、偵結(jié)率和有罪判決率。

2.偵查監(jiān)督重點是規(guī)范提前介入工作,適當開展對重點案件的偵查過程監(jiān)督。一是在實踐中探索并和公安機關(guān)達成共識,進一步擴大和明確提前介入案件的范圍,檢察機關(guān)應(yīng)根據(jù)需要派員參加公安機關(guān)對重大案件的討論和其他偵查活動。檢察人員在參與這些偵查活動時,應(yīng)側(cè)重對公安機關(guān)的偵查活動是否合法實施監(jiān)督,通過事中和動態(tài)的監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)和糾正偵查人員的違法行為[4]。二是加大對逮捕執(zhí)行的監(jiān)督力度。實踐中,公安機關(guān)違法變更逮捕強制措施的情況并不少見,為維護法律的嚴肅性和權(quán)威性,檢察機關(guān)應(yīng)嚴格按照刑訴法的規(guī)定,對公安捕后變更逮捕強制措施的案件提高監(jiān)督的質(zhì)量。三是切實提高追捕到案率。檢察人員在審查案卷過程中要注意捕捉漏犯線索,及時、有針對性地制發(fā)追捕建議,并在后續(xù)階段加強與公安承辦的溝通,對已發(fā)追捕建議逐件跟蹤公安抓捕措施及落實情況,提高追捕逃犯的到案率。

3.審判監(jiān)督重點突出豐富監(jiān)督方法,提升監(jiān)督效力。一是優(yōu)化內(nèi)部工作機制。如建立刑事判決、裁定的分類審查機制,根據(jù)案件性質(zhì)與受案數(shù)量,將案件分為若干類,分別由專人負責對該類案件的判決、裁定進行審查,以便及時掌握該類案件的裁判情況,提高監(jiān)督的敏感度,推進對同類案件量刑平衡的監(jiān)督;二是深化量刑建議工作。在基層院,可以實行類案辦理制度,通過專人辦專案,積累豐富的辦案經(jīng)驗,使對具體案件量刑建議的把握更具規(guī)范性與準確性;三是進一步完善抗訴制度。構(gòu)建抗訴一體化機制,啟動上下級檢察機關(guān)的會商制度,對于提請抗訴的檢察機關(guān),可以列席上級院的檢委會,充分闡述抗訴理由,提高抗訴案件的支抗率;四是發(fā)揮再審檢察建議的作用。司法實踐中,再審檢察建議書不具有如抗訴書等法律文書的剛性,也不具有程序性的約束力,很難直接引起如再審等重大訴訟程序的進行,因此應(yīng)賦予再審檢察建議與抗訴同等的效力,從而提高審判監(jiān)督的靈活性與實效性;五是創(chuàng)新審判監(jiān)督載體。結(jié)合訴訟活動的實際需要,靈活運用多種監(jiān)督措施,在抗訴與再審檢察建議之外積極運用糾正違法通知書、檢察公函、檢法聯(lián)席會、專項通報等途徑,針對個案的裁判問題、類案在法律適用上的偏差問題以及審判機關(guān)在執(zhí)法指導(dǎo)思想、刑事政策方面的傾向問題提出較高質(zhì)量的意見和建議,做到個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合,辦案與預(yù)防相結(jié)合。

[1]陳興良 .從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”——刑事法治視野中的檢察權(quán) [EB/OL].北大法律信息網(wǎng) .

[2]張智輝 .中國檢察——強化法律監(jiān)督的制度設(shè)計 (第 6卷)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004.128.

[3]溫軍 .論我國刑事訴訟檢察監(jiān)督制度的合理重構(gòu)[J].學(xué)習與探索,2007,(6):120.

[4]許昆,劉洋 .立案與偵查監(jiān)督問題 [J].中國刑事檢察,2003,(6):40.

Key works：the legal supervision over criminal procedure;the supervision over investigation;the supervision over register;the supervision over justice;supervision mechanisms

Several difficulties and Countermeasures of the Legal Supervision over Cr im inal Procedure

GAO Yong-hua,L IU Li,YANG Zhen
(MinghangDistrict Procuratorate of Shanghai,Shanghai,201100,China)

It is an important function of legal supervision of China’s prosecutors that they supervise the activities of cr iminal procedure,but there are many problems in the process of carrying out the supervision in the judicial practice of grass-roots prosecutors,it affected the legal supervision of functions to a certain extent.So the mechanis m of the supervision over register,investigation and justice should be improved and thus the effectiveness of the mechanis m should be enhanced.

D983.4

A

1008-7575(2010)01-0025-03

2009-11-16

高永華 (1961-),男,上海人,上海市閔行區(qū)人民檢察院副檢察長;劉莉 (1979-),女,上海人,上海市閔行區(qū)人民檢察院偵監(jiān)科助檢員;楊珍 (1977-),女,福建平潭人,上海市閔行區(qū)人民檢察院公訴科助檢員。

(責任編輯:左小絢)