于語和，劉學(xué)榮

(南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

透析《村民委員會組織法》中的兩個問題

于語和1，劉學(xué)榮2

(南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“三農(nóng)”問題成為政府目前所要解決的最重要的問題之一，農(nóng)村基層民主的發(fā)展和農(nóng)民民主權(quán)利的保障，也是中國民主建設(shè)和社會主義法治建設(shè)的重要課題。本文以村民自治為基本出發(fā)點，從法律制度層面上對《村委會組織法》中的部分不足進(jìn)行分析并提出建議。

村民委員會;民主選舉;民主監(jiān)督;村民自治;訴訟救濟(jì)

村民自治是我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心內(nèi)容，是建設(shè)社會新農(nóng)村的內(nèi)在要求。村民自治制度是當(dāng)今中國擴(kuò)大基層民主、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)社會主義和諧社會的一種有效方式。1998年6月，九屆全國人大常委會審議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，正式以國家法律的形式將“四個民主”確定下來。2007年，黨的十七大報告指出:“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)?！保?］

《村民委員會組織法》是村民自治的基本法律，《村民委員會組織法》的完善與進(jìn)步直接影響到我國村民自治的進(jìn)程。村委會組織法為調(diào)整農(nóng)村利益關(guān)系、處理各種社會矛盾提供了基本依據(jù)，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定提供了可靠的法律保障。［2］關(guān)注《村民委員會組織法》對我國基層民主制度的建設(shè)有重大的理論和現(xiàn)實意義。筆者對村民委員會組織法在立法和實踐中出現(xiàn)的兩個問題進(jìn)行了思考，并提出了立法建議。

一、村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系

村民自治組織的自主性與相對獨立性是村民自治的核心內(nèi)容，能否保持種獨立性是能否有效實現(xiàn)村民自治的首要標(biāo)準(zhǔn)。［3］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán)，國家有大量的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化職能是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實現(xiàn)的，它是村民委員會最直接、最頻繁的接觸者，它最有可能觸及村民的利益、干預(yù)村務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以行政命令等直接或間接的手段來干預(yù)村委會自治范圍內(nèi)的各種事項，在基層民主和政府權(quán)力的這場博弈中，村委會明顯處于劣勢地位，由于法律規(guī)定的不完善，沒有具體規(guī)定侵害村委會自治行為的法律責(zé)任，尤其是訴訟渠道的不暢通所導(dǎo)致司法救濟(jì)途徑的缺位，更是造成了權(quán)力天平的極度傾斜。因此能否真正實現(xiàn)村民自治，很大程度上需要考慮能否防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村務(wù)的干涉，保持村民委員會獨立行使職權(quán)和履行法律義務(wù)。村民委員會是基層群眾性自治組織，不是基層政權(quán)的“腿”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同它的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。［4］這一關(guān)系必須在法律中得到明確才能在實踐中得到維持。目前在我國鄉(xiāng)村之間形成了三種有機(jī)聯(lián)系的關(guān)系:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則;鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務(wù)方面是行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。［5］盡管在理論上，鄉(xiāng)村關(guān)系存在多種模式，但實際上，由于政府主導(dǎo)性質(zhì)與政策設(shè)計的偏向性，村民委員會更多地表現(xiàn)為行政依附性質(zhì)，而鄉(xiāng)村關(guān)系主要體現(xiàn)為行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，或支配型的鄉(xiāng)村關(guān)系。在最近幾年內(nèi)有近70%的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)變之中，10%以上的鄉(xiāng)村建立起新型的民主合作關(guān)系，大約20%的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系。［6］

《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”憲法中規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)為基層群眾性自治組織，同時規(guī)定村民委員會與基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。《村民委員會組織法》第四條:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！备鶕?jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村民委員會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系是“指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系。

應(yīng)當(dāng)在《村民委員會組織法》中規(guī)定哪些事項是屬于村民自治的事項，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府不能干預(yù)的，或者規(guī)定哪類事項是屬于村民自治外的事項，可以由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府發(fā)布行政指示和命令。雖然村民委員會是基層自治組織，并非行政機(jī)關(guān)，但是仍然需要明確村民委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府的職責(zé)，避免處理事務(wù)和確定責(zé)任時的互相推諉和搪塞。由于法律未規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府如果干預(yù)了依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項時，當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害時，不能通過合法的渠道得到救濟(jì)。當(dāng)村莊能夠成功地抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的干預(yù)尤其是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身利益的非法干預(yù)時，我們說村莊是自主的，并且這種自主能使村莊治理處于良好狀態(tài)。［7］為受到侵害的村民自治權(quán)利提供立法機(jī)關(guān)救濟(jì)、行政救濟(jì)和訴訟救濟(jì)，明確規(guī)定鄉(xiāng)級人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的行政責(zé)任，是使這一情況得以防止或糾正的需要。

《村民委員會組織法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定法院受理行政機(jī)關(guān)侵害村民自治權(quán)的訴訟案件。從《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的規(guī)定來看，界定行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項，即具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)是指法院僅受理對具體行政行為不服提起的訴訟，而對抽象行政行為提起的訴訟，法院則不予受理。所謂抽象行政行為有兩類:一種是行政立法行為，即行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章的行政行為;另一種則是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的行為。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第二項的規(guī)定，行政立法行為和非立法的抽象行政行為不屬于人民法院行政案件的受案范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出的侵害村民自治權(quán)的行為，由于所針對的對象是特定的，且不具有反復(fù)適用性，因此其既不屬于制定、發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章的行政立法行為，也非具有普遍約束力的決定、命令，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為。《行政訴訟法》第十一條第一款第八項規(guī)定公民“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟，該條第二款規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。需要《村民委員會組織法》規(guī)定村民或者村民委員會成員可以對上級人民政府的侵權(quán)行為提起行政訴訟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在干預(yù)村民自治的事項時，村民可以通過司法機(jī)關(guān)來與強(qiáng)大的行政權(quán)力相抗衡，村民自治權(quán)才能擁有足夠的空間。在《村民委員會組織法》中應(yīng)當(dāng)有此條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項時，村民、村民委員會可以向縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府反映，也可以直接向本村所在地的基層人民法院提起行政訴訟，請求排除非法干預(yù)。對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項的，上級人民政府應(yīng)當(dāng)對主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分。”

民政部于2009年12月22日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上提交的《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》第三十四條第二款規(guī)定:“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。”在這里需要明確的是，村莊自治的基礎(chǔ)在于分權(quán)、民主、積極的基本權(quán)利保護(hù)，其目的在于公共行政的特色化、專業(yè)化和親民化等，在于通過獨立于國家的機(jī)構(gòu)執(zhí)行行政任務(wù)，因此村委會選舉必須成為獨立于國家公共機(jī)關(guān)人員任命的制度系列，保留與國家的一定距離。村民委員會屬于基層自治組織，并非鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的下級行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府不能對村民委員會下達(dá)命令。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府時常干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，此條又賦予鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府在一定情況下直接責(zé)令村民委員會履行法定義務(wù)，這就使得鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)成為村民委員會在法律上的監(jiān)督機(jī)關(guān)，勢必村民自治的發(fā)展受到影響。以立法技術(shù)為視角，《村民委員會組織法》第四條規(guī)定的村委會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系不相符合，有互相矛盾之嫌。此條應(yīng)改為:“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，有利害關(guān)系的村民可以申請人民法院責(zé)令履行義務(wù)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。”更為妥當(dāng)。

二、民主監(jiān)督制度的完善

所謂監(jiān)督，就是民眾或者民眾代表共同意愿的組織為了達(dá)到其所追求的目的，對社會運行過程實行監(jiān)察督導(dǎo)、檢查審核、防患促進(jìn)的活動。因而，監(jiān)督活動具有保障法律制度順利實施和民眾權(quán)益得到維護(hù)的重要作用。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的四個主要內(nèi)涵。民主監(jiān)督是其中最重要的一個方面，沒有民主監(jiān)督，其他三個方面都會失去保障。其目的在于預(yù)防、制止、消除法律運行過程中出現(xiàn)的越軌和沖突，以保證一切法律關(guān)系主體行為的合法性。但是，由于民主監(jiān)督在村民自治的四個民主機(jī)制中，是過程最長、組織行為最復(fù)雜的環(huán)節(jié)，是村民自治中比較薄弱的環(huán)節(jié)。有必要在村民自治制度中建立有效的監(jiān)督機(jī)制與村委會抗衡，制約村委會的行為。由于民主監(jiān)督涉及整個村民自治過程，問題復(fù)雜多樣，本文僅從民主選舉的角度提出完善民主監(jiān)督觀點。作為民主監(jiān)督中的重要組成部分，對民主選舉的過程、結(jié)果和被選任的人員的監(jiān)督尤為重要，在實踐中也出現(xiàn)較大的問題，作者將這一過程分為三個階段進(jìn)行討論，并提出解決問題的方法。

(一)事前監(jiān)督是對成為村民委員會成員候選人的人員及擁有選舉權(quán)的村民的資格進(jìn)行審查。由于事前監(jiān)督的作用只是將明顯的道德素質(zhì)不高、身體不佳和工作能力不強(qiáng)的人排除在候選人之外。因而，不能有過于嚴(yán)格的規(guī)定，否則就會影響到村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的正常行使。村民選舉是村民自治的重要內(nèi)容，在村民選舉過程中，選舉糾紛的發(fā)生屢見不鮮。從理論上講，村民選舉糾紛是指在相關(guān)村民選舉主體之間發(fā)生的，圍繞依照村民委員會組織法而進(jìn)行的村委會及其它相關(guān)組織選舉過程中的實體性或者程序性問題而產(chǎn)生的爭議。這種爭議有兩種:一是是否具有村民委員會成員候選人的候選資格;二是是否擁有選舉村民委員會成員的選舉資格，此種爭議很少發(fā)生。按照現(xiàn)行《村民委員會組織法》的規(guī)定，只有出生、戶籍均在本村或者不在本村出生，戶籍在本村的村民才享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是《物權(quán)法》的頒布，這一規(guī)定極大限制了村民自治的發(fā)展?！段餀?quán)法》第一百二十九條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！边@一規(guī)定使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)更加順暢，推動了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。土地的流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致戶籍本不在本村的村民承包了本村的土地，這些村民長期生活在本村，但是沒有本村戶籍的村民的民主生活必然受到影響。這些村民權(quán)益的維護(hù)關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)和村民自治的制度的發(fā)展。

(二)在選舉的過程中，村民對選舉過程的適時監(jiān)督就是所謂的事中監(jiān)督。村民選舉權(quán)作為自治權(quán)的內(nèi)容具有了法律保障地位，意味著其具備了主觀公權(quán)利性質(zhì)，即村民享有了為實現(xiàn)選舉權(quán)而針對公共行政主體為或者不為特定行為的權(quán)能。［8］村民選舉權(quán)的實現(xiàn)不僅體現(xiàn)在村民在其權(quán)利范圍內(nèi)為或者不為一定行為，而且更體現(xiàn)在村民要求相對義務(wù)人為或者不為特定行為以滿足自己的選舉權(quán)主張。在農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實卻是暴力、威脅、賄賂等非法行為嚴(yán)重干涉了村民選舉權(quán)的行使。從違法內(nèi)容看，有拖延、不組織選舉，任意指派、任命村委會成員和村選舉委員會成員;有私填、涂改選票，聚眾擾亂投票場所，搶奪或撕毀選票、損壞選票，焚燒票箱、毆打投票人;有買賣、偽造選票，威脅、利誘、限制選民投票等現(xiàn)象。沒有救濟(jì)則無權(quán)利，非法行為的存在并不可怕，對非法行為沒有合理的救濟(jì)卻會導(dǎo)致秩序的混亂和非法行為的長期存在。

近年來有許多學(xué)者研究對侵害村民選舉權(quán)的救濟(jì)，這些研究的成果大抵可以概括為兩個方面:一是將村委會選舉納入到我國整個選舉制度中考察，因而綜合借鑒國外選舉權(quán)利救濟(jì)制度來構(gòu)建我國的村民選舉權(quán)的救濟(jì)機(jī)制。二是突出司法救濟(jì)對于村委會選舉權(quán)救濟(jì)的根本作用，于是相應(yīng)的研究主要體現(xiàn)在村民選舉權(quán)糾紛爭議的法院管轄權(quán)上，認(rèn)為這種監(jiān)督不能由行政權(quán)力來直接干預(yù)，只能由村民通過司法機(jī)關(guān)來實現(xiàn)。第二個觀點在理論上更具合理性，但在實踐中卻不甚可行。原因有三:一是村民民主參與意識不強(qiáng);二是村民缺乏必備法律知識和對法律較強(qiáng)的依賴感;三是司法救濟(jì)具有延遲性，會大大拖延選舉進(jìn)行的時間。

因而，在對事中監(jiān)督的手段上，必須有行政機(jī)關(guān)或者地方權(quán)力機(jī)關(guān)的介入，僅僅依賴村民的民主監(jiān)督是不夠的，還必須建立和完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)監(jiān)督為主體的外在監(jiān)督體系。我國現(xiàn)行法律對此問題的規(guī)定集中在《村民委員會組織法》中?！洞迕裎瘑T會組織法》第十五條規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效?！贝藯l規(guī)定責(zé)任主體過多卻不明確，可操作性不強(qiáng)，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)明確具體的機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)對村委會選舉過程進(jìn)行全程監(jiān)督，才是目前最可行的辦法，當(dāng)村委會選舉出現(xiàn)以上違法行為時，由監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)一定的責(zé)任。這樣既能保證選舉的效率，不會使得村民花費太多的時間在選舉中，也節(jié)省了集體經(jīng)濟(jì)組織的公共財產(chǎn)。

(三)事后監(jiān)督包括村民委員會成員的罷免和訴訟救濟(jì)。本文只對訴訟救濟(jì)進(jìn)行討論。訴訟救濟(jì)是指當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害或沖突時，運用法律賦予公民的訴訟權(quán)利向國家機(jī)關(guān)請求依法保護(hù)和救濟(jì)自己的合法權(quán)益。［9］一般監(jiān)督形式是借助村民自治組織本身來實現(xiàn)的，比如罷免是通過村民會議，或者通過上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實現(xiàn)的，如果基層政府對群眾舉報處理不及時，或者干脆不聞不問，群眾能夠行使的救濟(jì)權(quán)利便只有上訪或信訪了，缺乏受損救濟(jì)機(jī)制的權(quán)利是不完整的權(quán)利，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)通過訴訟這道最后的防線得到保障。而訴訟救濟(jì)是借助司法機(jī)關(guān)來實現(xiàn)對村民委員會和其成員的監(jiān)督，監(jiān)督的力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他監(jiān)督形式。在法哲學(xué)的視野中，權(quán)利只能由法律加以設(shè)定，“離開法律的權(quán)利就是無父之子”［10］。村民自治權(quán)是屬于村民集體所有的對集體事務(wù)的管理權(quán)，是屬于全體村民的，但只有通過個體來實現(xiàn)才有意義?！澳承?quán)利的行使形態(tài)似乎也表現(xiàn)為集體(或共同)形式的形態(tài)，然而，這些集體的權(quán)利行使行為只是每個人通過共同行使其權(quán)利的方式而形成的，并不等于共同行使這些權(quán)利的集體本身成為權(quán)利的主體?！保?1］因而，只有在個體的權(quán)利得到充分行使后，才能使得整體的利益得到保障，否則，集體的利益必為部分人所獨享。而在我國現(xiàn)階段，村民的法律意識尚有待提高，村民們沒有強(qiáng)烈的主體感和行使權(quán)利的自覺性。甚至，在自己的利益受到村民委員會的侵害時也不會通過法律途徑維護(hù)自己的權(quán)益。“法制是政體的一部分，它始終是高高地超越農(nóng)村日常生活水平的表面上的東西。所以大部分糾紛是通過法律以外的調(diào)停以及根據(jù)舊風(fēng)俗和地方上的意見來解決的”。［12］

村民法律意識的缺乏，更加需要法律制度的完善，使得救濟(jì)渠道暢通無阻?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》對村民的訴權(quán)沒有規(guī)定，民政部在2009年12月22日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上提交《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》第三十四條第一款規(guī)定:“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！贝藯l只是規(guī)定在村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害了村民的合法權(quán)益時，可以向人民法院提起撤銷之訴。當(dāng)村民委員會或者其成員不履行義務(wù)侵害村民合法權(quán)益的時候，村民不能向法院提起履行之訴，使得司法救濟(jì)很不完整。

法律之所以不能建立完整的司法救濟(jì)，還有一個原因是與《村民委員會組織法》配套的法律制度不夠完善。對村民委員會的決議只能撤銷不能確認(rèn)違法或者履行的有因可尋?！秶屹r償法》第七條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！贝迕裎瘑T會只有在受委托行使行政職權(quán)時，對村民造成侵害時才可能適用《國家賠償法》。在村民委員會或者其成員在正常行使其職權(quán)時侵害村民的利益時，就不屬于《國家賠償法》的調(diào)整范圍，這時該如何賠償村民的損失在法律上并無規(guī)定，所以即使規(guī)定了村民可以提起確認(rèn)和撤銷之訴，在勝訴后村民得不到補(bǔ)償，這樣訴權(quán)即使賦予村民，理性的村民也不會行使這項權(quán)利。從這個角度來說以上修訂草案的規(guī)定雖然不完整但符合現(xiàn)實，是不得已而為之。

此問題的解決方式有兩種:一是將村民委員會同集體經(jīng)濟(jì)組織從經(jīng)濟(jì)上剝離，設(shè)立村民委員會獨立財產(chǎn)制度;二是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府承擔(dān)村委會的賠償責(zé)任，將村民委員會的賠償納入國家賠償法的調(diào)整范圍。第一種方式的可行性較差，在有些地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)得到較好的發(fā)展，能夠成立一個新的組織來管理集體經(jīng)濟(jì)組織的土地和其他財產(chǎn)，村民委員會不再管理集體的財產(chǎn)。但是，在大多數(shù)地區(qū)，增加一個新的機(jī)構(gòu)會浪費大量的財力物力，而且集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)數(shù)量也不需要專門設(shè)立一個機(jī)構(gòu)來管理。一旦設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，村民委員會的財產(chǎn)又需要建立完善的財產(chǎn)制度和財產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，使得村民委員會徹底的行政化，從法律理論和社會現(xiàn)實考慮，這是不可行的。因而，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未成熟，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔(dān)村委會的賠償責(zé)任較為可行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有完備的財產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，只需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算中增加一個村民自治委員會賠償款即可?！洞迕裎瘑T會組織法》第四條:“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯袚?dān)著聯(lián)系政府與民眾、進(jìn)行社區(qū)治理和提供公共服務(wù)等多種職能，在治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、化解矛盾和糾紛、計劃生育、社會福利、流動人口管理等方面發(fā)揮著作用。從本質(zhì)上講，它要承擔(dān)從政府集權(quán)式管理向政府與社區(qū)組織共同治理過渡的職能。［13］既然村委會有協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)工作的義務(wù)，那么鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的承擔(dān)賠償義務(wù)。因而，讓鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府承擔(dān)賠償義務(wù)在理論上更合理，在實踐中也更可行。

三、結(jié) 語

農(nóng)村問題是中國現(xiàn)代化的最主要的問題，村民自治是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉，是中國農(nóng)村基層治理模式在當(dāng)代發(fā)展的必然過程。民主管理、民主決策和民主監(jiān)督既是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要目標(biāo)，也是構(gòu)建社會新農(nóng)村的重要保證。積極探索村民自治的各項法律制度，進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制是法學(xué)工作者義不容辭的責(zé)任。

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Abstract:The Organic Law of the Villagers Committees is the basic law of villager autonomy.Its improvement and progress directly influences the process of villager autonomy in our country.The law should stipulate the content of villager autonomy which cannot be intervened by the village and township government，or make out what is beyond villager autonomy and the village and township government can issue administrative instruction and order.Supporting legal systems of the Organic Law of the Villagers Committees should be perfected to better realize villager autonomy.

Key words:villagers＇committee;democratic election;democratic supervision;villager autonomy;relief for litigation

(責(zé)任編輯:葉劍波)

An Analysis of Two Problems in the Organic Law of the Villagers Committees

YU Yu-he，LIU Xue-rong
(Law School of Nankai University，Tianjin，300071，China)

D921

A

1008－7575(2010)03－0020－04

2010－03－20

于語和(1962－)，男，天津人，南開大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士后;劉學(xué)榮(1988－)，男，安徽六安人，南開大學(xué)法學(xué)院2009級碩士研究生。