王 飏

(湖南財政經(jīng)濟學院,湖南長沙 410205)

20世紀 90年代以來,治理理論無疑是西方學界最流行的理論之一。英國政治學者杰索普的話或可成為這一現(xiàn)象的形象注解,他說：“過去 15年以來,它在許多語境中大行其道,以致成為一個可以指涉任何事務(wù)或毫無意義的時髦詞語”。[1]2009年 10月,瑞典皇家科學院將 2009年度的諾貝爾經(jīng)濟學獎授予美國著名政治學學者埃莉諾?奧斯特羅姆 (Elinor Ostrom)和奧利弗?威廉姆森 (Oliver Eillamson),這是一個標志性的事件,除了奧斯特羅姆的女性身份 (她是諾貝爾經(jīng)濟學獎自設(shè)立以來的第一位獲獎女性),而且她還是首位非經(jīng)濟學科班出身的政治學學者。她所提出的多中心治理理論 (Polycentric Governance)顯示了在全球性金融危機背景之下制度分析學派的復興,并預示未來經(jīng)濟學將擺脫單純對于數(shù)量和模型的過度依賴,而把視野投向其它學科和領(lǐng)域,實現(xiàn)跨學科之間的整合。以埃莉諾?奧斯特羅姆為代表的多中心治理理論對于我國正在進行的政治體制改革、對于構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標不無啟示。

一、多中心治理理論的主要內(nèi)容

早在 2000多年前亞里斯多德就指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人關(guān)注的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視其他公共的事物。對于公共的一切,他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！盵2]由此我們可見公共事務(wù)治理之難。傳統(tǒng)政治學中解決公共事務(wù)的問題主要通過利維坦方案或私有化方案來解決：前者是指由中央政府決定誰能夠使用公共資源,他們何時使用以及怎樣使用這些資源,而且由中央政府對他們進行監(jiān)督,對違規(guī)者進行懲罰;后者指通過創(chuàng)立一種私人占有制度代替公共資源共同使用的公共財產(chǎn)制度,由私人或私企對公共資源實行占有、管理及使用。[3]可這兩者的局限也是同時存在的：利維坦方案的前提是 “建立在信息準確、監(jiān)督力強、制裁可靠有效以及行政費用為零這些假設(shè)的基礎(chǔ)上的”,[4]現(xiàn)實中,如此理想的狀態(tài)幾乎不存在;而私有化方案,按照經(jīng)濟學家薩繆爾森形象的比喻：“市場經(jīng)濟是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好,其能量總有個極限,如果超過這個極限,市場機制的作用必然會蹣跚不前”。[5]奧氏基于其深厚的政治學理論素養(yǎng)和豐富的實證分析經(jīng)驗,提出了多中心治理理論,希望能克服以上兩種模式的局限性,其核心理論認為：在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式。作為社會和社區(qū)自組織的治理,是一種 “沒有政府的治理”,既超越了國家和政府,也超越了市場。

“多中心”是奧氏學派的核心概念,表明了相對于單中心而言的一種新的價值理念和制度安排。這詞最早出現(xiàn)在麥克爾?波蘭尼 (M.Polanyi)的文章中,波蘭尼區(qū)分了組織任務(wù)中存在的兩種秩序：一種是設(shè)計或指揮的秩序;另一種是自發(fā)的或多中心的秩序。前者是單中心或一元的,在這種秩序中通過終極權(quán)威對社會系統(tǒng)進行控制;后者則是指系統(tǒng)中存在許多相互獨立的主體,同時又在一定的規(guī)則體系內(nèi)相互調(diào)適,每個主體決策者既可以自由追求其利益,同時受到一定規(guī)則的約束。多中心秩序的出現(xiàn)可以視為對源于單中心的指揮秩序缺陷的替代：除非終極權(quán)威被無所不知、無所不能的統(tǒng)治者所掌控,而且所有的下級都無條件的服從。當所有的個人都只擁有有限的知識和有限的能力,中央決策者將嚴重超負荷運轉(zhuǎn),只得選擇機構(gòu)的擴大和人員的增加來解決這一問題,而另一方面下級會選擇性地傳遞信息,以期望取悅于最高的終極權(quán)威。而信息的選擇性喪失和信息傳遞渠道的扭曲會導致局面偏離正常軌道,績效與期望之間產(chǎn)生差距,在這種情況下,多中心體系自然呼之欲出。

奧氏研究了世界很多地區(qū)在不同時期的社區(qū)對于公共事務(wù) (資源)的管理,也考察了這些管理模式防止社會資源枯竭的能力。她發(fā)現(xiàn)地方性的小社區(qū)其實不需要政府的幫助也能通過自下而上的自我管理來達到運行良好的目的,它們采取的方法包括結(jié)成社團、相互理解、協(xié)商、管制、信任等非正式的社會控制,而非國家強制。這一個個的小的社區(qū)就是社會治理生活中的有著不同利益訴求的主體,也即一個個的小 “中心”。多中心于是成為奧氏學說中的核心觀念。在奧氏的眼中,“多中心”一詞不僅僅是社會系統(tǒng)中公共物品的提供主體和公共事務(wù)的治理模式,更可體現(xiàn)為一種思維方式和價值觀念。

1、在治理的主體上,多中心意味著公共產(chǎn)品的多個供給者和公共事務(wù)的多個處理者等行為主體共同組成一個錯綜復雜的網(wǎng)絡(luò)

多中心治理理論認為存在一個由來自不同領(lǐng)域和階層的不同行為主體組成的錯綜復雜的網(wǎng)絡(luò),這個網(wǎng)絡(luò)包括中央政府單位、各級地方政府、各種政府派生實體、各種非政府組織、各種私人機構(gòu)及公民個人等,這種情形超越了企業(yè)治理的局限,也突破了單純政府的范圍。 “多中心”治理試圖在保持公共事物處理有效性的前提下,通過公共產(chǎn)品不同提供者的多種選擇,打破傳統(tǒng)的壟斷局面來迫使各生產(chǎn)和治理主體的自我約束、相互溝通和協(xié)調(diào),從而降低社會治理成本。

2、在治理的基礎(chǔ)上,多中心的治理意味著在公共事物的處理和公共產(chǎn)品的供給上政府、社會的共同參與

傳統(tǒng)政治學中,對于公共產(chǎn)品的提供和公共事務(wù)的處理無外乎是政府的壟斷和市場提供兩種模式,它們都屬于單中心的治理思路,各有弊病。單純的政府一統(tǒng)天下會造成公共物品的供給的單一,難以滿足各方面的需求,而且還有政府規(guī)模的擴張、效率的低下以及因為缺乏監(jiān)督導致的權(quán)力尋租等一系列負面后果。而單純的市場方式由于其處理問題的思路是以 “成本——效率”為模式。從這一角度考慮,因為公共事務(wù)的處理和公共產(chǎn)品提供的費時費力,回報不高,顯然不是市場方式的最佳選擇,因此單純市場化的模式會導致產(chǎn)品公共性的缺乏和公共產(chǎn)品供給的嚴重不足。

3、在治理的方式上,多中心意味著政府必須轉(zhuǎn)變其自身的角色與任務(wù)

多中心治理理論反對政府對于公共事務(wù)的壟斷,當然這并不意味著它要使政府從這一領(lǐng)域中淡出,而是要求政府改變角色、責任和與之相對應(yīng)的具體的治理方式,以適應(yīng)時代的變化,達到更好的治理成效。因此既要有正式的強制管理,也要有不同主體之間的協(xié)商、談判;既要遵循正式的法規(guī)條文,同時也接受所有行為參與主體都認可的非正式約定的約束。[6]

4、在治理過程中,監(jiān)督和制裁是多中心的保障

奧氏以非洲為例,描述了處于后殖民時期的非洲,由于缺乏必要的監(jiān)督和制裁,倚重外國援助而維持的政權(quán)根本無心為本國人民提供充分的公共服務(wù)。相反統(tǒng)治者的利益在于為了他們個人的財富,盡可能多地侵占各種資源。在最好的狀況下,他們也就是將這些資源分散給一定的人群,以保證其統(tǒng)治權(quán)力的集中而已,這也是為什么非洲發(fā)展狀況如此令人失望的一個重要原因所在。

二、多中心治理理論的內(nèi)在缺陷

治理角度下的多中心可以被看作是一種結(jié)構(gòu)方式,這一結(jié)構(gòu)有以下一些特點：存在多個決策主體;每個決策主體都能作為相互獨立的要素行動;它們之間的關(guān)系具有競爭性、契約性和合作性;這種結(jié)構(gòu)同時并不排斥中央權(quán)威的存在,反而當多個決策主體之間發(fā)生沖突時,中央權(quán)威充當中間人和調(diào)停者;它們共存于一個體系之中,這個體系內(nèi)存一般性規(guī)則,并受其約束。制度分析學派強調(diào)這種多中心的政治體制是權(quán)力分散和管轄交疊的基礎(chǔ),它的優(yōu)勢在于其具有內(nèi)在的自我糾錯和反思理性功能,可以通過多元主體之間的溝通、協(xié)調(diào)、對話和利益誘導來確立公共價值,通過相互信任達到雙贏,通過相互合作而減少非理性行為。[7]但這種看似縝密的體制也存在內(nèi)在缺失。

1、多中心治理理論中關(guān)于規(guī)則制定的合法性存在缺陷

保證多中心治理框架中規(guī)則制定的合法性是多中心治理理論的理論前提。在多中心治理理論中,它坦然承認社會多元價值主體的存在,并通過社會體系中 “元治理”所提供的體現(xiàn)權(quán)利平等、程序公正的制度供應(yīng)來形成多中心體系內(nèi)部規(guī)則。但在這里遇到一個讓人困惑的命題,在法學家和政治學家的理想狀態(tài)的世界中一般先定規(guī)則,然后按規(guī)則實行;可在現(xiàn)實世界中,能夠制定規(guī)則的人總是那些擁有眾多資源的強勢集團。換而言之,當理論的倡導者們描述多中心系統(tǒng),談?wù)撝?“對相互保證安全的廣泛協(xié)議和預期”時,強勢利益集團往往已經(jīng)把持了社會自組織體系,并把自己利益貫穿于規(guī)則制定過程的始終。例如作為一貫積極倡導治理理論的世界銀行,一向強調(diào)自身不介入主體國家內(nèi)部政治事物,可在實際操作中,卻讓治理理論染上了霸權(quán)主義色彩;它把這一理論作為對發(fā)展中國家進行幫助的主導政策思想,使其成為發(fā)放貸款的主要評估標準。一個倡導多中心治理理論的國際權(quán)威機構(gòu)以善治的名義實施著強勢的話語權(quán),這可謂是一個悖論,也使得我們反思：如果真的存在依照治理理論出現(xiàn)的多中心體制,那怎樣防范強勢的利益集團以社會的名義、公平正義的借口,在制定規(guī)則體系時把其集團利益和政府利益的巧妙捆綁在一起,大大損害規(guī)則的公正性而導致社會道德的滑坡和社會不公的大范圍出現(xiàn)呢?[8]

2、多中心治理理論在責任與效率、開放與封閉等關(guān)系的處理上也存在一定缺陷

(1)責任與效率的關(guān)系。在多中心治理中,巨大的網(wǎng)絡(luò)中并存眾多的自組織,一方面必須明確其責、權(quán)、利,這樣才能通過責任機制來激發(fā)行為者的積極性,并保證其忠于職守;但另一方面,責任歸屬的清晰界定,也可能妨礙高效率的合作、處理突發(fā)事件和達到共同目標。

(2)開放與封閉的關(guān)系。多中心治理理論中的微觀個體——自組織,在保持自身系統(tǒng)相對封閉性的同時,須面對開放的外部系統(tǒng)。自組織在與其它組織發(fā)生聯(lián)系時,開放也會妨礙組織成員持有共同的長遠觀點,遵守長期承諾,助長功利主義和機會主義;而反之封閉則可能壓抑組織活動,降低組織的活力。

(3)遵循行政程序與降低行政成本的關(guān)系。面對紛繁復雜的外界事務(wù),多中心治理理論中的社會自組織是制定運行規(guī)則并遵守程序從而減少復雜性,還是制定多種行動的選擇來避免在行動過程中繁多程序耗費較高成本來適應(yīng)復雜多變的環(huán)境,也是需要權(quán)衡和思考的矛盾。[9]

三、多中心治理與非政府組織

構(gòu)建和諧社會是我們黨和國家目前的戰(zhàn)略任務(wù)。我國是屬于政治經(jīng)濟生活中既保持著政府對經(jīng)濟的管理和參與,又建立了初步市場機制的發(fā)展中國家。對此,多中心治理理論不無參考價值。同時我們必須看到多中心治理理論是現(xiàn)代西方政治經(jīng)濟文化深刻變化的產(chǎn)物：發(fā)達的市場經(jīng)濟、成熟的公民社會、對權(quán)利和契約的尊重是其產(chǎn)生的前提條件,有限政府、民主政府、法制政府是其核心。由于東西方歷史發(fā)展軌跡和文化背景的不同,這些往往是發(fā)展中國家所不具備的,如果我們無視這些,而僅僅熱衷于把原本產(chǎn)生于西方的理論原封不動地簡單移植和應(yīng)用于發(fā)展中國家,在實踐過程中出現(xiàn)這樣和那樣的問題,也就不足為怪,這也是我們必須盡量避免的現(xiàn)象。

1、由多中心治理轉(zhuǎn)向政府治理

多中心理論的核心是多元、平等、合作與共同協(xié)調(diào),政府在治理框架中,不能凌駕于其他自組織之上,可這同時又出現(xiàn)了一個理論和實踐結(jié)合時的問題：政府以普通的身份怎么確保它制定和執(zhí)行規(guī)則的權(quán)威性和公正性?換句話說就是在治理的框架內(nèi)政府和其他自組織的地位一樣,而當治理過程出現(xiàn)問題時又要其協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為,這樣陷入兩難的境地。因此,在現(xiàn)代中國,比較可行的方法應(yīng)當首選政府治理。它至少內(nèi)含二點要求：其一,政府應(yīng)按照現(xiàn)代政府的要求,完成職能和角色的轉(zhuǎn)化,對其自身進行規(guī)范,保證其權(quán)責和運行的正當性,最終也是為了保證政府執(zhí)政的合法性。其二,須在明確政府、市場與公民社會三者之間權(quán)利界限的基礎(chǔ)上,在法律制約的框架內(nèi)與各社會組織進行平等溝通與協(xié)商,完成其對于社會的有效治理。[5]

2、民間組織與政府治理

改革開放以后依照高度集權(quán)計劃體制下的政治行政隸屬關(guān)系所建立起來的社會組織體系正在逐步走向解體,取而代之的是建立在市場經(jīng)濟體制之上的平等社會組織。非國家形態(tài)的民間組織正蓬勃興起,大量的第三部門 (非政府組織)隨之出現(xiàn)。對于執(zhí)政黨而言,如何將它們納入到公共政策制定與執(zhí)行的范疇是一個有重大實踐意義的新課題。其前提除了加強對于權(quán)力的監(jiān)督,執(zhí)政黨內(nèi)部的民主整合,也即完善黨內(nèi)民主和通過體制內(nèi)現(xiàn)有的民主政治不失為有效的途徑,通過人大、政協(xié)、政府和人民團體的參與等來加強和推進我國政治體制民主化的進程。民主化為政府最終完成職能和角色的轉(zhuǎn)換提供的外部條件,也為政府治理的卓有成效提供了基礎(chǔ)。

3、治理的最終目標應(yīng)當是建設(shè)和諧社會

工業(yè)革命之后,社會分工越來越細,部門之間的協(xié)調(diào)在所難免。當人類進入后工業(yè)時代,社會在整體上不協(xié)調(diào)的問題變得越來越突出。西方所謂 “市場失靈”與 “政府失職”的提法莫不指此。多中心的治理理論可以視為西方學界希望擺脫政治和經(jīng)濟困境而在理論和實踐上所做的大膽嘗試,但最終似乎和諧社會才是終級目標。所謂和諧社會,可以視作由于規(guī)范、秩序的健全而使得社會總體上處于穩(wěn)定的一種狀態(tài)。改革開放前,國家社會二元結(jié)構(gòu)下實行的是統(tǒng)治式的單向控制,這種結(jié)構(gòu)穩(wěn)是穩(wěn)定,可又極大壓抑了社會組織和成員的活躍性。改革開放后隨著社會分工的精細化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,社會組織通過分化組合形成不同利益訴求,二元結(jié)構(gòu)的統(tǒng)治界域被不斷壓縮,有很多事情是由于政府或市場自身的缺陷造成的,還有些是超出政府或市場的調(diào)節(jié)范圍的,這些都需要通過各種社會組織之間和組織內(nèi)部進行自治、協(xié)調(diào)與合作來加以解決。這也就是由 “統(tǒng)治”到 “治理”的轉(zhuǎn)變。治理所要實現(xiàn)的正是社會系統(tǒng)各個部分、各種要素之間相互的和諧狀態(tài)。它高度關(guān)注 “全球變暖” “沙漠化” “熱帶雨林的逐步消亡”等環(huán)境問題,格外珍視人與自然之間的和諧相處,所體現(xiàn)的正是一種和諧精神,這對于我們從制度層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展具有借鑒作用。治理的最終目標也就是要實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展,人與社會的和諧發(fā)展,尤其是人與人、階層與階層之間的和諧發(fā)展,以最終達到社會各階層和各利益群體之間的和諧局面。[10]

[1]鮑勃?杰索普.治理的興起及失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述 [J].國際社會科學 (中文版).1999,(2)：32.

[2]亞里斯多德 (著),吳壽彭 (譯).政治學 [M].北京：商務(wù)印書館,1983.45.

[3]高 軒,朱滿良.埃莉諾?奧斯特羅姆的自主治理理論述評[J].行政論壇,2010,(2)：21-24.

[4]埃莉諾?奧斯特羅姆 (著),余遜達,陳旭東 (譯).公共事物的治理之道：集體行動制度的演進 [M].上海：上海三聯(lián)書店,2000.72.

[5]薩繆爾森 (著),胡承紅 (譯).充滿靈性的經(jīng)濟學 [M].上海：上海三聯(lián)書店,1991.156.

[6]吳志成.西方治理理論述評 [J].教學與研究,2004,(6)：60-65.

[7]周毅之.從韋伯關(guān)于官僚制的苦惱及治理理論 [J].江海學刊,2007,(5)：82-85.

[8]譚英俊.批判與反思：西方制理理論的內(nèi)在缺陷與多維困境[J].天府新論 ,2008,(4)：85-88

[9]吳家慶,王 毅.中國與西方治理理論之比較 [J].湖南師范大學學報 (社科版),2007,(2)：58-65

[10]魏崇輝.治理理論有效適用與當代中國民主政治發(fā)展[J].2008,(11)：72-75.