吳時舫

(襄樊學院 管理學院,湖北 襄樊 441053)

項目融資ABS模式與PPP模式在城市可持續(xù)發(fā)展中的運用

吳時舫

(襄樊學院 管理學院,湖北 襄樊 441053)

城市的可持續(xù)發(fā)展是一個長期而艱巨的發(fā)展過程,需要大量的投入,需要應(yīng)用大量的融資手段。文章對新興的ABS(A sset-Backed-Securitization)、PPP(Pub lic-Private Partnerships公私合伙制)項目融資模式以及應(yīng)用形式進行比較研究,為拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道提供借鑒,以適應(yīng)城市可持續(xù)發(fā)展的要求。

項目融資;ABS;PPP;城市發(fā)展

城市是一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟、政治和文化中心,是以人為主體,以自然環(huán)境為依托,以經(jīng)濟活動為基本內(nèi)容,按自身規(guī)律不斷運轉(zhuǎn),社會聯(lián)系極為緊密的有機整體;是人類集中、高效率地利用自然資源,土地資源,空間資源和智力資源,創(chuàng)造物質(zhì)文明和精神文明的載體;是設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營、管理和服務(wù)為一體的社會實體。城市的發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果,但城市在發(fā)展的同時也產(chǎn)生了一系列日趨嚴重的城市問題,如人口劇增,資源過度消耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、交通阻塞等,從而使人類住區(qū)環(huán)境受到嚴重破壞。在這種嚴峻的形勢下,人們逐漸認識到城市可持續(xù)發(fā)展的重要性。[1]

隨著工業(yè)化和城市化的不斷深入,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城市可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生越來越重要的影響,甚至成為制約現(xiàn)代城市發(fā)展的瓶頸,究其原因在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺,投融資渠道不足。對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式以及新興的ABS(A sset-Backed-Securitization)、PPP(Pub lic-Private Partnership s公私合伙制)以及各種應(yīng)用形式進行比較研究,探討拓寬基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道是必要的。

一、ABS(A sset-Backed-Securitization)模式

ABS(A sset-Backed-Securitization資產(chǎn)證券化)是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資。具體而言,它是以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ),以項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證,通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。這種融資方式是由原始權(quán)益人將其特定資產(chǎn)產(chǎn)生的、未來一定時期內(nèi)穩(wěn)定的可預(yù)期收入轉(zhuǎn)讓給專業(yè)公司(SPV),由專業(yè)公司將這部分可預(yù)期的收入證券化后,在國際或國內(nèi)資本市場上進行融資。這種融資方式的關(guān)鍵在于是否存在穩(wěn)定的可預(yù)期的收入。由于ABS方式隔斷了項目原始權(quán)益人自身的風險和項目資產(chǎn)未來現(xiàn)金收入的風險,使其清償債券本息的資金僅與項目資產(chǎn)的未來現(xiàn)金收入有關(guān),加之在國際高等級證券市場發(fā)行的債券是由眾多的投資者購買,從而分散了投資風險。因此,ABS成為近20年來發(fā)展最為迅速的融資工具[2]。

ABS融資由于能夠以較低的資本成本籌集到期限較長、規(guī)模較大的項目建設(shè)資金,因此,對于投資規(guī)模大、周期長、資金回報慢的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目來說,是一種理想的融資方式,可以廣泛應(yīng)用于電信、電力、供水、排污、環(huán)保、大型工業(yè)項目、資源開發(fā)型項目等領(lǐng)域的基本建設(shè)、維護、更新改造和擴建項目中。

(一)實施ABS模式現(xiàn)存的問題

1.法規(guī)問題

改革至今,我國已相繼出臺了《擔保法》、《保險法》、《票據(jù)法》、《證券法》等法規(guī)?？梢灾v我國已初步構(gòu)筑了ABS融資所必要的法律框架,但由于ABS的運作必須嚴格按照法律條約,所以仍需政府部門制定具有針對性的法律法規(guī)。如確認SPV與原始權(quán)益人之間“真實銷售交易”的具體標準;規(guī)定交易程序的透明度等。立法的基本目的是規(guī)范ABS運作過程中各交易主體的行為,保護各方的合法權(quán)益,為ABS在我國的運作創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

2.SPV的組建問題

組建SPV是進行ABS融資的基本前提。SPV作為原始權(quán)益人進入國際高檔證券市場的中介媒體,必須滿足一些嚴格的條件。目前,由于各方面的原因,國內(nèi)金融機構(gòu)基本上還不能達到SPV的要求。因此,現(xiàn)階段較適宜的途徑主要有兩條:一是直接聘請國際著名金融機構(gòu)作SPV;二是與國際著名金融機構(gòu)通過合資、合作的方式共同組建SPV。但是,這些只是權(quán)宜之計。從長遠看,著手培養(yǎng)國內(nèi)金融機構(gòu)成為SPV才是最終解決問題的方法,為我國在國際高檔證券市場上大規(guī)模開展ABS奠定基礎(chǔ)。

3.外匯兌換問題

采用ABS方式所募集的資金表現(xiàn)為外幣形式,但證券化資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流基本上是以本幣為主,因而SPV需要將本幣兌換成外幣以清償所發(fā)債券的本息。這樣能否及時、安全地將本幣兌換成外幣就成為SPV所必然面臨的問題。對此,我國政府應(yīng)利用外匯儲備充足的有利條件,對ABS的匯兌予以明確保障。這樣既可以增強外國投資者對我國ABS融資的信心,又可以改善和樹立我國政府和企業(yè)在國際資本市場的良好信譽和形象。

4.人才培養(yǎng)問題

ABS融資涉及證券、擔保、非銀行金融業(yè)務(wù)等多方面,具有較強的綜合性。這就對從事ABS業(yè)務(wù)的人員提出了較高的素質(zhì)要求。而目前,我國只是剛接觸ABS,對其尚缺乏深入研究,更缺乏能夠在國際高檔證券市場上進行ABS操作的專家。因此,為了推動ABS在我國的發(fā)展,必須加快培養(yǎng)ABS方面的人才。

(二)ABS模式融資案例

2006年6月,國內(nèi)首只以市政公共基礎(chǔ)設(shè)施收費收益權(quán)進行資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品——“南京城建污水處理收費資產(chǎn)支持收益專項資產(chǎn)管理計劃”獲得中國證監(jiān)會批準,開始正式面向合格機構(gòu)投資者發(fā)售。

該項目以南京城建未來4年的污水處理收費收益權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn),發(fā)行規(guī)模為7.21億元的專項計劃受益憑證,東海證券為該產(chǎn)品的管理人,上海浦東發(fā)展銀行為受益憑證的本息償付提供不可撤銷的連帶責任擔保并對專項計劃的資產(chǎn)進行托管。專項計劃各期受益憑證獲得了上海遠東資信評估有限公司給予的最高評級。本專項計劃受益憑證的流通轉(zhuǎn)讓通過深交所大宗交易系統(tǒng)進行。

二、PPP(pub lic-p rivate partnership)模式

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫,是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè),以滿足城市對基礎(chǔ)設(shè)施的需求。采用這種融資形式的實質(zhì)是:政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。在1985—2008年間,全球融資額超過4 500億美元約有1 100個大型交通基礎(chǔ)建設(shè)項目采用PPP模式。近年來,在英國、澳大利亞、新加坡、南非和加拿大等國紛紛設(shè)立專門的政府機構(gòu)或部門來便利PPP模式的實施。[3]

在一個典型的PPP項目里,政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司(SPV)簽定特許合同。特殊目的公司(SPV)一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成股份有限公司,專門負責項目的籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議,這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議,而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定,這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。在PPP模式下,項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作,通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束。[4]廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。

(一)外包類

外包類PPP項目分為模塊式外包(ComponentOutsourcing)和整體式外包(Turnkey)。模塊式外包(ComponentOutsourcing)分為管理外包和服務(wù)外包。管理外包(M anagem entContract):政府以一定費用委托私人部門代為管理某公共設(shè)施或服務(wù),例如城市垃圾處理等。合同期限一般為3～5年。服務(wù)外包(Service Contract)政府以一定費用委托私人部門代為提供某項公共服務(wù),例如設(shè)備維修等。合同期限為1～3年。整體式外包中包含DB、DBMM、O&M、DBO幾種模式:

DB(Design-Build-Transfer),設(shè)計-建造:私人部門按照公共部門規(guī)定的性能指標,以事先約定好的固定價格設(shè)計并建造基礎(chǔ)設(shè)施,并承擔工程延期和費用超支的風險。因此私人部門必須通過提高其管理水平和專業(yè)技能來滿足規(guī)定的性能指標要求。

DBMM(Design-Build-M ajorM aintenance),設(shè)計-建造-主要維護:公共部門承擔DB模式中提供的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營責任,但主要的維修功能交給私人部門。

O&M(Operation&M aintenance),經(jīng)營和維護:私人部門與公共部門簽訂協(xié)議,代為經(jīng)營和維護公共部門擁有的基礎(chǔ)設(shè)施,政府向私人部門支付一定費用。例如城市自來水供應(yīng)、垃圾處理等。合同期限一般為5～8年。

DBO(Design-Build-Operate)(Super Turnkey),設(shè)計-建造-經(jīng)營(交鑰匙):私人部門除承擔DB和DBMM中的所有職能外,還負責經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施,但整個過程中資產(chǎn)的所有權(quán)仍由公共部門保留。

外包類PPP項目一般是由政府投資,私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能,例如只負責工程建設(shè),或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務(wù),并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中,私人部門承擔的風險相對較小。

(二)特許經(jīng)營類

特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。包含傳統(tǒng)的TOT和BOT等模式。

BOT是英文“Build-operate-Transfer”的縮寫,譯意為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”,是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),向社會提供公共服務(wù)的一種方式。BOT方式,即投資、建設(shè)與經(jīng)營管理方式,不僅在發(fā)達國家取得了很大成功,而且在發(fā)展中國家也有一定程度的進展。BOT方式在不同的國家有不同稱謂,我國一般稱其為“特許權(quán)”。BOT方式有傳統(tǒng)的BOT與發(fā)展了的BOT之分。傳統(tǒng)BOT的概念指“政府部門就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與私人企業(yè)(項目公司)簽訂特許權(quán)協(xié)議,授予簽約方的私人企業(yè)來承擔該基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營與維護,在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi),這個私人企業(yè)向設(shè)施使用者收取適當?shù)馁M用,由此來回收項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護成本并獲取合理回報;政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán);特許期屆滿,簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門”。

發(fā)展了的BOT指自BOT在80年代興起后,經(jīng)過十幾年的發(fā)展,已衍生出20多個變種,其中比較有名的有BOOT,即“建設(shè)、擁有、經(jīng)營與轉(zhuǎn)讓”,BOO,即“建設(shè)、擁有與經(jīng)營”等。BOT的發(fā)展變化,正好說明了BOT方式有很強的生命力,它不僅在發(fā)達國家,而且在發(fā)展中國家,都得到了較為廣泛的應(yīng)用,特別是亞太的一些國家競相采用BOT進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式。TOT即轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓。是指將建設(shè)好的公共工程項目,如橋梁、公路,移交給外商企業(yè)或私營企業(yè)進行一定期限的運營管理,在合約期滿之后,再交回所建部門或單位的一種融資方式。在移交給外商或私營企業(yè)時,建設(shè)單位將一次性取得一定額度的資金以再建其他項目。這一方式在一些地方比較流行,如上海的南浦大橋和楊浦大橋等項目。

TOT融資方式有以下幾個特點:以現(xiàn)有投產(chǎn)項目為基礎(chǔ),外商與新建項目完全割裂開來,沒有直接關(guān)系,只轉(zhuǎn)讓投產(chǎn)項目經(jīng)營權(quán),不轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、無需償還資金、外方風險大幅度降低,東道國風險有所加大,但雙方風險之和降低。它與BOT的不同之處在于,TOT是對已建成的項目只負責經(jīng)營即可,而BOT是沒有建成的項目需要先進行建設(shè)然后進行經(jīng)營,因而相比較來說,BOT的風險較大。

(三)私有化類PPP項目

私有化類PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資,在政府的監(jiān)管下,通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有,并且不具備有限追索的特性,因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

很多基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性,如果不進行整合,不具有投資價值,很難利用私人資本建設(shè)。PPP方式將這些不具有商業(yè)投資價值的項目商業(yè)化,在項目運營過程中,私人機構(gòu)可以收回投資并賺取利潤,同時政府為項目付出的代價最小。在發(fā)達國家PPP的應(yīng)用范圍很廣泛,它既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施(如水廠、電廠等)的擴資建設(shè),也可以用于很多非營利設(shè)施(如監(jiān)獄、學校等)的建設(shè)。

(四)PPP的營運風險

PPP的營運風險主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。在PPP運用過程中應(yīng)該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報,因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中,由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響,項目盈利能力往往達不到私營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎(chǔ)設(shè)施運營或服務(wù)提供過程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險,所以理應(yīng)是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。

(五)PPP融資案例——北京奧運會國家體育場(“鳥巢”)項目

繼北京地鐵四號線PPP融資獲得成功后,北京奧運會國家體育場項目也采用了PPP模式。北京市政府授權(quán)北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司作為項目的一方當事人,履行總投資58%的出資責任,其余42%由私營(企業(yè))部門即中國國際信托投資公司聯(lián)合體(中信集團65%,北京建工30%,美國金州5%)進行融資。公共部門和私營(企業(yè))部門共同組建項目公司負責本項目的融資、建造、運營、維護,并在30年特許經(jīng)營權(quán)期滿后移交北京市政府。[5]

融資模式只是從形式上對資金需求給予基本保證,但要從根本上克服資金短缺的瓶頸,除了要拓寬融資渠道、采用多種方式、多方面籌集資金之外,還要積極進行城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的投融資體制改革和制度創(chuàng)新,才能為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式的順利推行提供制度化的保障,應(yīng)放松準入限制,促使投資主體多元化,建立以政府為主體、民間和外資積極參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的競爭機制。

對資金有巨大需求是由中國嚴峻的環(huán)境形勢和環(huán)境保護目標所決定的。中國在較低的經(jīng)濟發(fā)展階段,出現(xiàn)了工業(yè)污染、城市生活型污染、生態(tài)系統(tǒng)功能失衡、新污染問題和全球環(huán)境問題等組成的復(fù)合型環(huán)境問題。要解決這一復(fù)合型環(huán)境問題,所需要的資金投入無疑是巨大的,也是任何發(fā)達國家未曾有過的。另一方面,在全面建設(shè)小康社會將帶來的新一輪經(jīng)濟增長高峰和快速城市化的形勢下,中國的生態(tài)環(huán)境仍繼續(xù)面臨很大壓力。為了適應(yīng)中國社會經(jīng)濟發(fā)展的要求,環(huán)境保護目標必須不斷提高。

在整個城市規(guī)劃建設(shè)過程中,離不開環(huán)保投資和法律制度的支持。國際社會實踐經(jīng)驗表明,治理污染投入達到國民生產(chǎn)總值的1%～1.5%,基本上可以控制污染,達到2%～3%,則可逐步改善環(huán)境。而目前我國用于環(huán)境治理的費用投入約只占G.P的0.7%。城市的可持續(xù)發(fā)展是一個長期的生態(tài)化發(fā)展過程,需要我們付出艱苦不懈的努力,需要大量的投入,需要應(yīng)用大量的融資手段。在生態(tài)城市的規(guī)劃與建設(shè)過程中,我們應(yīng)遵循自然生態(tài)規(guī)律與城市發(fā)展規(guī)律,以持續(xù)發(fā)展為目標、以生態(tài)學為基礎(chǔ)、以人與自然和諧為核心、以現(xiàn)代技術(shù)為手段,綜合協(xié)調(diào)城市及其所在區(qū)域的社會、經(jīng)濟、自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng),促成健康、高效、文明、舒適、可持續(xù)的人居環(huán)境的發(fā)展。

[1] 趙黎明,景春華.城市經(jīng)營系統(tǒng)[M].天津:天津大學出版社,2005.

[2] 吳 鳴,陳瑩瑩.城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式的探討[J].工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟,2010(2):48-51.

[3] MATTISIEM IATYCK I.Delivering transportation infrastructure through pub lic-p rivate partnerships[J].Journalof the American Planning A s2 sociation,2010,76(1):43-58.

[4] PETER SHER IDAN.PFI/PPPD isputes[J].EPPPL 2,2009:92-103.

[5] 李 璐.PPP融資模式研究[J].今日南國,2009(5):121.

Pro ject F inanc ing ABSM odeland PPPM odel in Urban Susta inab le D evelopm en t

WU Shi-fang
(Schoo l The Departm entofM anagem ent,X iangfan University,X iangfan 441053,China)

City sustainable developm ent isa long and hard p rocess,requiring a large amountof investm ent,and a large num berofm eans.Thisartic le isemphaseson discussing the p ro ject financingABS(A sset-Backed-Se2 curitization)model,PPP(Pub lic-Private Partnerships)model and comparative study about the app lication form s.Thispaper tries to analyze urban infrastructure p ro ject financing channels to adap t to urban sustainable developm ent requirem ents.

Project finance;ABS;PPP;U rban sustainable developm ent

F290

A

1009-2854(2010)09-0048-04

(責任編輯:倪向陽)

2010-06-05;

2010-09-03

吳時舫(1968—),女,湖北武漢人,襄樊學院管理學院副教授,主要研究方向:國際經(jīng)濟與貿(mào)易,綠色經(jīng)濟。