洪發(fā)勝

(景德鎮(zhèn)昌江區(qū)檢察院,江西景德鎮(zhèn)333000)

自十七大報告提出“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”的目標(biāo)以來,司法權(quán)力配置成為學(xué)界熱點話題。對于檢察權(quán)的配置及其獨立,學(xué)界亦涌現(xiàn)出多部研究著述。但從現(xiàn)階段的研究成果來看,學(xué)界的關(guān)注呈現(xiàn)出兩種傾向:一是從檢察業(yè)務(wù)等微觀角度入手,專注于檢察權(quán)的內(nèi)部配置,卻忽視了檢察權(quán)外部權(quán)力關(guān)系;另一則是從憲政體制等宏觀角度入手,落腳于司法權(quán)整體的權(quán)力結(jié)構(gòu),卻回避了司法權(quán)的內(nèi)部關(guān)系。本文遂從加強(qiáng)檢察院對訴訟活動的監(jiān)督入手,試圖通過調(diào)整檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與人大的具體權(quán)力關(guān)系,從權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡的角度來尋找檢察權(quán)的外部配置路徑。

一、檢察權(quán)外部配置的新型路徑

綜觀現(xiàn)代各國憲政體制,在其權(quán)力結(jié)構(gòu)中總能尋找到對“平衡”的追求。孟德斯鳩的“三權(quán)分立”即在于形成權(quán)力鼎立且相互制衡的狀態(tài),中國的“權(quán)力制約原則”也在于使國家權(quán)力的各個部分間相互監(jiān)督、彼此牽制。由于權(quán)力的平衡能最大程度實現(xiàn)權(quán)力的價值且防止權(quán)力的濫用,平衡狀態(tài)也應(yīng)當(dāng)是檢察權(quán)外部配置的最終目標(biāo)。

檢察權(quán)的外部配置主要涉及檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)以及人大監(jiān)督權(quán)的相互關(guān)系,四種權(quán)力的關(guān)系錯綜復(fù)雜,彼此或制衡、或監(jiān)督、或互為基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為,只有通過對多方權(quán)力加以調(diào)整和重新配置,才能達(dá)到一種更契合實際、且能保障檢察獨立與公正的平衡狀態(tài)。具體而言,宜通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對法院訴訟活動的監(jiān)督、相對強(qiáng)化人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、適當(dāng)調(diào)整人大對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實現(xiàn)。這一新型路徑的理由表現(xiàn)為:

(一)權(quán)力增與減的協(xié)調(diào)運(yùn)用,才能形成平衡狀態(tài)。單純加強(qiáng)或減弱一方權(quán)力,對權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡往往是一種反作用力。在權(quán)力主體之間,唯有“增強(qiáng)”與“減損”的同時運(yùn)用,才能形成一種平衡狀態(tài)。

目前,我國整體權(quán)力關(guān)系主要表現(xiàn)為金字塔型,人大對行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院的監(jiān)督權(quán),在一定程度上保持平衡。但在現(xiàn)實中,人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度較弱,而對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督又易與司法獨立造成張力,權(quán)力結(jié)構(gòu)實際并不平衡。要使司法權(quán)力結(jié)構(gòu)形成平衡狀態(tài),宏觀層面即應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的司法權(quán)力結(jié)構(gòu)和人大監(jiān)督機(jī)制。筆者所提出的平衡路徑,指向的力量變化主要是人大對檢察院監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)、檢察院對法院(主要是訴訟活動)監(jiān)督權(quán)的相對加強(qiáng),以及人大對法院監(jiān)督權(quán)的適當(dāng)調(diào)整,涉及三方權(quán)力的同時改變。通過對多方權(quán)力的調(diào)整和重新配置,能達(dá)到一種更切合實際、且能保障司法獨立的平衡狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)在受力(人大監(jiān)督)上的加強(qiáng),將通過施力(對審判機(jī)關(guān))的增強(qiáng)來消解力量的傾斜;審判機(jī)關(guān)則通過調(diào)整一方受力(人大監(jiān)督)來平衡另一方受力(檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督)的加強(qiáng)。如此既能實現(xiàn)司法權(quán)的獨立行使,又能保證整體權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。

(二)對審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的差別監(jiān)督,體現(xiàn)了司法權(quán)的外在一致性和內(nèi)在不同性。在世界各國,對于檢察權(quán)的性質(zhì)和獨立程度均存在一定爭議,部分國家和地區(qū)主張充分的檢察獨立,如俄羅斯和英國;一些國家則采取在政府監(jiān)督下的、有限的檢察獨立,如美國、日本、法國;甚至有些學(xué)者將檢察機(jī)關(guān)視作行政機(jī)關(guān)。但對于審判權(quán),則幾乎一致地認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)保障充分的獨立性。[1]而在論證司法獨立的著述中,學(xué)界的關(guān)注點也往往聚焦于審判獨立,或者將檢察獨立與審判獨立混為一談,甚至忽視檢察獨立。部分各國的做法以及學(xué)者的觀點在一定程度上,反映了檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在權(quán)力配置、內(nèi)部權(quán)力層級上的差異。

在中國特色社會主義法治語境之中,審判權(quán)與檢察權(quán)首先都是司法權(quán)。法院與檢察院的職能都在于具體運(yùn)用法律,制裁犯罪或裁決私人爭議。從提起公訴到做出判決,二者一直協(xié)調(diào)互動。同時,無論是在國家體制或財政體系中,檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)并不存在宏觀差異。因此從外部關(guān)系上而言,二者具有一致性。但法律亦對二者做了差別對待,如在上下級業(yè)務(wù)關(guān)系上,前者不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,后者則存在。檢察機(jī)關(guān)被定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在政治獨立、技術(shù)獨立等層面上,均與審判機(jī)關(guān)存在一定差別。因此從內(nèi)部關(guān)系上而言,二者又具有不同性。

二者的同與不同,讓司法獨立既成為一個整體性的概念,又表現(xiàn)出內(nèi)在的分離性。因此,權(quán)力的平衡首先是一種整體性的平衡,即人大對司法權(quán)整體監(jiān)督力度的平衡;其次也應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出內(nèi)在的差別性,即對檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)監(jiān)督力度的差異。人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的相對強(qiáng)化,不是將檢察權(quán)排除在司法獨立范疇之外;人大對審判機(jī)關(guān)監(jiān)督的適當(dāng)調(diào)整,也不是讓審判機(jī)關(guān)脫離人大監(jiān)督的范疇。分而監(jiān)督,這是權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡的要求,也是檢察權(quán)區(qū)別于審判權(quán)的獨特性質(zhì)所決定的。[2]

(三)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對審判機(jī)關(guān)訴訟活動的監(jiān)督,能有效避免人大監(jiān)督的非專業(yè)性與不及時性,既保障了專業(yè)司法,又發(fā)揮了制約功能?！凹訌?qiáng)檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督”是一個極具時代性的命題,在近幾年才成為學(xué)者和實務(wù)界的焦點。這個概念較為寬泛,既包括對法院刑事審判活動、民事和行政訴訟活動的監(jiān)督,也包括對公安機(jī)關(guān)及監(jiān)所刑事立案、偵查、刑罰執(zhí)行以及監(jiān)管等活動的監(jiān)督。其中對法院訴訟活動的監(jiān)督體現(xiàn)出司法權(quán)內(nèi)部的協(xié)作與制約,也是權(quán)力調(diào)整的重心。

其實,“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”一直是《刑事訴訟法》原則性規(guī)定,只是并未充分融入到刑訴的相關(guān)條款中。檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督、對事還是對人監(jiān)督、監(jiān)督的責(zé)任等具體問題,始終未能細(xì)化,從而造成檢察監(jiān)督的缺位。將“檢察機(jī)關(guān)對法院訴訟活動的監(jiān)督”作為司法體制改革的切入口,既有立法上的依據(jù),也符合對審判專業(yè)性的尊重,能起到以點帶面的作用。[3]

當(dāng)然,加強(qiáng)檢察監(jiān)督這并不意味著排除人大對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督,也不能作為檢察院獨立于人大監(jiān)督的理由。美國莫里斯·波羅斯教授曾說,“凡能控制檢察官者,就能控制刑事司法的運(yùn)作,使刑事司法符合其自身的利益”,此語足見檢察權(quán)之重要。但這句話也是一個雙義命題:檢察權(quán)事關(guān)刑事司法之公正運(yùn)作,若不受制約,危害極深;也正因為檢察權(quán)關(guān)系重大,其不能由單獨的個人來控制,更不能受其他勢力的操縱。這對中國司法體制的啟示,即在于檢察機(jī)關(guān)需要但只能受人大的監(jiān)督。

二、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對法院訴訟活動的監(jiān)督

具體而言,宜通過以下措施來加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對法院訴訟活動的監(jiān)督:

(一)明確監(jiān)督的范圍、方式,并確立監(jiān)督重點。檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的監(jiān)督,在邏輯上始于一個合理界定的監(jiān)督范圍。只有明確了監(jiān)督的對象、界限,才能以合理的方式開展具體的監(jiān)督工作?，F(xiàn)階段而言,對審判機(jī)關(guān)訴訟活動的監(jiān)督,主要在于抗訴、對民事及行政抗訴案件的申訴、對死刑案件審判活動的監(jiān)督等事項。

(二)充分發(fā)揮程序的作用。在檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的監(jiān)督中,兩方面的“程序”需要予以合理利用:一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督審判活動的程序為重點,通過對程序的監(jiān)督來制約審判機(jī)關(guān)的恣意性,同時避免對審判實體內(nèi)容的過多干涉;二是制定嚴(yán)格的監(jiān)督程序,規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動。其實,嚴(yán)格的監(jiān)督程序既是對檢察機(jī)關(guān)的制約,也是對檢察監(jiān)督權(quán)的明確授予,有利于監(jiān)督工作的具體操作。

(三)建立合理有效的制裁機(jī)制。沒有懲罰,便談不上責(zé)任;沒有制裁機(jī)制,監(jiān)督只會被虛置。人大監(jiān)督的制裁機(jī)制主要表現(xiàn)為不通過工作報告、質(zhì)詢和彈劾等,而檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的監(jiān)督尚缺乏更有效的制裁手段。當(dāng)然,檢察監(jiān)督的制裁機(jī)制應(yīng)當(dāng)合理且謹(jǐn)慎,保持克制與理性,否則將造成權(quán)力框架的嚴(yán)重傾斜。具體而言,應(yīng)需區(qū)分實體違法和程序違法,授予檢察機(jī)關(guān)有限的實體處分權(quán)和相對廣泛的程序處分權(quán)。

三、相對強(qiáng)化人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

在“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督”這一前提下,人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也需合理的加強(qiáng),如此才能維持權(quán)力的平衡狀態(tài)。當(dāng)然,如前所述,檢察權(quán)作為司法權(quán)的一部分,必須具有一定的獨立空間。這意味著,人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能適度的、相對的強(qiáng)化,具體如下:

(一)應(yīng)合理控制人大監(jiān)督的范圍。人大監(jiān)督的范圍不宜盲目擴(kuò)大,如對于具體微觀的案件,始終不宜納入監(jiān)督的范圍。而對于司法解釋,則應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督的范圍和深度?？傊?在監(jiān)督事項上,應(yīng)當(dāng)做到“有所為,有所不為”,以宏觀監(jiān)督為主,以微觀具體監(jiān)督為輔。

(二)應(yīng)適當(dāng)加大人大監(jiān)督的力度。人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)逐步形成“四權(quán)”一體化,即知情權(quán)、檢查權(quán)、審議權(quán)和處置權(quán)應(yīng)形成融合、互補(bǔ)的體系。在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的工作中,尤其需完善處置權(quán)的設(shè)置和建構(gòu)?，F(xiàn)階段的處置權(quán)在制裁方式和機(jī)制上,具有一定的隨意性和不確定性,如“沈陽模式”就存在“工作報告未通過之后,應(yīng)如何處置”的難題。

(三)應(yīng)理性創(chuàng)新人大監(jiān)督的方式?！皠?chuàng)新監(jiān)督方式”是近幾年人大監(jiān)督工作的重心,在對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督中,一些創(chuàng)新方式也逐步得到了認(rèn)可,并寫入法律中。但一些地方的創(chuàng)新方式卻存在著缺乏“合法性、正當(dāng)性、合理性”的尷尬。創(chuàng)新固然重要,但監(jiān)督過強(qiáng)極易對司法工作造成不良影響,應(yīng)當(dāng)慎重且理性。創(chuàng)新的方式應(yīng)當(dāng)盡量尋找法律依據(jù),如根據(jù)《政府信息公開法》,可在檢務(wù)公開和人大監(jiān)督之間搭建一座平臺,讓檢務(wù)公開制度化、專業(yè)化、具體化,從而實現(xiàn)監(jiān)督實效。

四、適當(dāng)調(diào)整人大對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督

具體而言,人大對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督可從以下幾個方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整:

(一)人大可以通過監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)積極履行職責(zé),來實現(xiàn)對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)一旦合理行使對訴訟活動的監(jiān)督權(quán),將極大程度減少審判活動和審判人員的違法行為。而人大通過監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的職能履行情況,將更鮮明、更具體的了解審判活動的監(jiān)督情況。將監(jiān)督權(quán)部分讓渡于檢察機(jī)關(guān),正是本文改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的出發(fā)點。對監(jiān)督的監(jiān)督,能消除人大直接監(jiān)督審判活動的非專業(yè)性等缺陷。

(二)人大對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督,應(yīng)避免對具體案件的裁判結(jié)果的直接監(jiān)督,轉(zhuǎn)而以宏觀監(jiān)督為主。將監(jiān)督權(quán)部分讓渡檢察機(jī)關(guān),并不意味著人大不能監(jiān)督審判機(jī)關(guān)。但在保留的監(jiān)督權(quán)力中,應(yīng)當(dāng)避免對裁判結(jié)果和具體案件的監(jiān)督;應(yīng)當(dāng)將對事的監(jiān)督,更多的轉(zhuǎn)變成對法官公正廉潔執(zhí)法的監(jiān)督。

(三)人大可以通過發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,來實現(xiàn)另一種層面的監(jiān)督?，F(xiàn)階段,檢察機(jī)關(guān)對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在著“不敢監(jiān)督”、“無法監(jiān)督”的難題。在齊齊哈爾市梅里斯區(qū)人民檢察院的工作報告中提到,針對民行抗訴案件中兩院的不協(xié)調(diào)問題,通過簡報的形式反映到了人大。經(jīng)過人大的及時協(xié)調(diào)后,法院同意檢察院列席民事行政抗訴案件的審判委員會。這一監(jiān)督方式為人大監(jiān)督工作提供了一種新的思維和模式,即通過人大的人事任免和質(zhì)詢等制裁機(jī)制,形成對兩院的威懾力,為檢察院的監(jiān)督工作提供協(xié)調(diào)作用,從而促進(jìn)監(jiān)督工作的開展。

現(xiàn)代社會的快速變革,正改變著人大、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的力量對比。權(quán)力的平衡,并不意味著中庸,更不是一種讓步,而是各種力量沖突、撞擊、博弈之后的穩(wěn)定狀態(tài)。檢察權(quán)的外部配置,應(yīng)當(dāng)以司法權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡為目標(biāo),或許這也將是中國權(quán)力框架穩(wěn)定、牢固時的最終狀態(tài)。但無論哪一種權(quán)力配置路徑,都不得不隨著時間的推移而加以調(diào)整——從這個意義上而言,檢察權(quán)的外部配置也將是一種永恒的追求。

[1]龍宗智.論依法獨立行使檢察權(quán)[J].中國刑事法雜志,2002,(1).

[2]賀衛(wèi)方.中國的法院改革與司法獨立——一個參與者的觀察與反思[J].浙江社會科學(xué),2003,(2).

[3]陳斯喜.沖突與平衡:人大監(jiān)督與司法獨立[J].人民司法,2002,(6).