劉秉鐮 焦志倫

創(chuàng)新食品安全流通管理模式

劉秉鐮 焦志倫

近年來,食品安全事件在我國消費市場上不斷出現(xiàn),成為人民群眾共同關(guān)注的焦點。天津雖沒有發(fā)生過重大食品安全事故,但也沒有從體制上根本解決食品安全問題。因此,將天津建設(shè)成為食品安全流通產(chǎn)業(yè)化示范城市意義重大。通過發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗的比較和借鑒,建議:建立統(tǒng)一的地方性食品安全監(jiān)管機制和標準,將食品安全監(jiān)管與政府信用對接;建立以食品市場準入為基礎(chǔ)的多層次、可操作的市場認證體系;建立健全多級檢測和信息追溯機制;發(fā)展規(guī)?；I(yè)化銷售渠道,規(guī)范流通秩序;利用濱海新區(qū)先行先試優(yōu)勢,構(gòu)建大都市食品安全流通體系示范城市。關(guān)鍵詞:食品安全;天津;流通

2005年至今,紅心蛋、多寶魚、福壽螺、泔水油、孔雀綠等影響較大的食品安全事件在我國食品消費市場上不斷出現(xiàn),去年底更出現(xiàn)了嬰幼兒奶粉中毒事件,社會影響很大。這些問題暴露了我國食品生產(chǎn)流通體系和政府監(jiān)管制度都存在一些問題。目前食品安全問題已經(jīng)引起中央重視,也成為人民群眾共同關(guān)注的焦點。

盡管如此,國內(nèi)尚沒有一個城市或地區(qū)形成完整有效的食品安全流通管理模式。天津雖沒有發(fā)生過重大食品安全事故,但也并沒有從體制上根本解決食品安全問題。因此,將天津建設(shè)成為食品安全流通產(chǎn)業(yè)化示范城市意義重大,對提升城市形象,提高政府效率和改善投資環(huán)境都有重要意義。

一、天津食品安全方面潛在的隱患

一個可靠的食品安全體系應(yīng)該是在先進的技術(shù)集成和系統(tǒng)的法律、標準集成環(huán)境中,將政府監(jiān)管、企業(yè)信用和安全責任追溯機制捆綁在一起的生產(chǎn)、流通創(chuàng)新體系。天津現(xiàn)行食品安全體系在這些方面有待進一步完善,具體問題包括:

尚未建立協(xié)調(diào)、有效的政府監(jiān)管體制。在監(jiān)管機構(gòu)方面,目前天津參與食品安全監(jiān)管的包括農(nóng)業(yè)部門、工商、衛(wèi)生、公安、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、海關(guān)、食品藥品監(jiān)管等職能部門。這些機構(gòu)分別負責監(jiān)督食品生產(chǎn)、流通的單一或有限幾個環(huán)節(jié),監(jiān)管責任邊界模糊,極易忽略上下游潛在的食品安全隱患,且監(jiān)管效率低,監(jiān)管成本大。在監(jiān)管機制方面,天津亟待建立食品質(zhì)量安全市場準入機制。目前市場上的包裝食品仍有很大一部分未通過市場準入,無包裝初級農(nóng)產(chǎn)品的市場準入制度也尚未建立。

食品流通秩序混亂,缺乏食品安全責任共擔機制。目前天津食品流通渠道多元、流通模式多樣、中間流通環(huán)節(jié)繁雜,食品尤其是初級農(nóng)產(chǎn)品的流通秩序較為混亂。在批發(fā)階段,天津金鐘、何莊子等大型批發(fā)市場以出租場地為盈利方式,消極進行食品安全入場檢測,對入場產(chǎn)品的質(zhì)量問題不夠重視;市場內(nèi)產(chǎn)品定位分層不明確,低質(zhì)甚至假冒農(nóng)產(chǎn)品與健康、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品混雜經(jīng)營。在銷售階段,經(jīng)營主體對食品安全同樣缺乏責任分擔,進貨索證索票和臺帳制度效果完全依賴政府查驗。規(guī)?；I(yè)化的連鎖食品超市銷售所占比例較小,初級農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)貿(mào)市場銷售的比例較大,產(chǎn)品陳列、保藏水平低,衛(wèi)生條件差。

多級檢測和追溯機制不健全。檢測和追溯機制是食品安全執(zhí)法的基礎(chǔ)和依據(jù)。完善的食品安全多級檢測和追溯機制包括政府部門監(jiān)管,生產(chǎn)、流通企業(yè)自主檢測和消費者食品安全責任追溯三個部分。天津檢測技術(shù)水平和能力已有一定基礎(chǔ),但管理制度安排上欠缺秩序。政府監(jiān)管部門職能疊加,生產(chǎn)流通企業(yè)的自主檢測機構(gòu)、制度有待健全,消費者食品安全責任信息追溯機制及相關(guān)配套的產(chǎn)品召回制度、賠償責任機制和快速反應(yīng)能力有待完善。

食品安全認證體系缺乏系統(tǒng)性和時效性。目前天津推行的食品安全認證體系包括無公害農(nóng)產(chǎn)品認證,綠色、有機食品認證,HACCP食品質(zhì)量安全管理體系認證,綠色市場認證以及 ISO9000、ISO14000相關(guān)認證等。在系統(tǒng)性方面,與現(xiàn)行國際標準相比,目前的認證標準不完整、不協(xié)調(diào)情況嚴重,不同認證形式之間也存在交叉和重復(fù)。企業(yè)各自遵照不同標準運作,造成市場上產(chǎn)品良莠不齊,影響產(chǎn)品出口,也使消費者無所適從。在時效性方面,從 2005年的情況看,農(nóng)業(yè)標準標齡在 10年以上的占 37.7%,5年至10年的標準占 33.4%。即 70%以上的標準標齡在 5年以上,超過國家規(guī)定的復(fù)審期限。

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、物流先進技術(shù)集成和管理技術(shù)創(chuàng)新不足。在天津農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和流通環(huán)節(jié)中,一些關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和集成水平還亟待提高,這些關(guān)鍵技術(shù)包括種植、保鮮、加工等專業(yè)技術(shù),運輸、包裝、倉儲等物流技術(shù),產(chǎn)品識別、監(jiān)測、跟蹤等信息技術(shù)以及從流程和模式上高效整合這些硬技術(shù)的管理技術(shù)。

二、發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗

在政府監(jiān)管方面:歐盟的做法是設(shè)立獨立的監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟食品安全局是一個獨立于歐盟其他各機構(gòu)、擁有完全法人地位的實體,具有專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性。其職能包括監(jiān)管、科研、咨詢、預(yù)警、向公眾通報信息等。美國則依照不同的食品種類進行分類監(jiān)管。其食品安全與應(yīng)用營養(yǎng)學中心 (CFSAN)對市場上 80%的食品進行監(jiān)督管理,監(jiān)管 3萬家食品制造企業(yè)、2萬家食品倉儲公司和 3500家化妝品公司。美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局 (FSIS)則主要負責肉類和家禽食品安全。

可以看出,歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管和美國的分類監(jiān)管給政府監(jiān)管部門的最大啟示在于,同一種類產(chǎn)品的全部生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)受到同一部門的監(jiān)督,這種監(jiān)管方式在實際運行中更加有效,并能節(jié)省監(jiān)管成本。

在流通體系方面:德國規(guī)?；I(yè)化的銷售終端成為保證食品安全的重要環(huán)節(jié)。通過超市銷售的農(nóng)產(chǎn)品占 95%,全國連鎖的不到 10家銷售集團占據(jù) 85%以上的市場份額,成為農(nóng)產(chǎn)品到達餐桌之前有效保證產(chǎn)品安全的“最后一公里”。美國的農(nóng)產(chǎn)品銷售終端也幾乎全部集中在連鎖專業(yè)食品超市,農(nóng)產(chǎn)品流通過程的批發(fā)環(huán)節(jié)也開始大量減少,產(chǎn)地直銷到銷售終端的流通方式占全部市場份額的 80%以上。產(chǎn)品品類分級明顯,新鮮度高,且專業(yè)超市對產(chǎn)品質(zhì)量負有責任。

可以看出,規(guī)?；?、專業(yè)化的供應(yīng)鏈體系不僅使流通整潔有序,而且使產(chǎn)品安全責任集中,有利于企業(yè)形成自發(fā)性食品安全監(jiān)測制度。

在標準體系方面:發(fā)達國家食品安全標準一般建立在國際標準基礎(chǔ)上并隨之不斷更新,因此其系統(tǒng)性和時效性很強。目前,國際食品標準主要有ISO(國際標準化組織)和 CAC(國際食品法典委員會)兩種。ISO的食品標準較少,集中表現(xiàn)為ISOTC34;CAC的食品標準內(nèi)容廣泛,以統(tǒng)一形式提出并匯集了國際上已采行的全部食品標準 8000種左右。中國的食品國家標準中只有 20%等同或等效采用了國際標準,許多標準同 CAC的同類標準存有較大差距,造成食品出口受“標準壁壘”阻礙,國內(nèi)食品安全問題也較為突出。

借鑒國際經(jīng)驗,盡量參照和跟蹤國際食品標準,構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完整的標準體系是維護食品安全的重要內(nèi)容。

在多級檢測和追溯機制方面:除了政府監(jiān)管,發(fā)達國家的民間檢測、企業(yè)檢測和信息追溯都比較成熟。歐盟要求境內(nèi)銷售的生鮮水果、蔬菜都要具有可追溯功能,并要求出口到歐盟的肉類產(chǎn)品必須具備可追溯功能,否則不允許上市銷售。美國食品藥品管理局也要求在美國境內(nèi)從事生產(chǎn)、加工、包裝或涉及人群或動物消費的本國和外國食品部門,向該局進行登記,以便進行食品安全跟蹤與追溯。美國有些民間組織的雜志定期發(fā)布市場上食品安全質(zhì)量調(diào)查,食品企業(yè)自身的檢測制度、檢測技術(shù)和產(chǎn)品信息追溯體系都比較完善。

借鑒國際經(jīng)驗,天津需要盡快形成由政府權(quán)威監(jiān)管、企業(yè)自主檢測和消費者食品安全責任追溯三方面組成的多級檢測追溯機制。

三、保障食品安全的政策建議

(一)建立統(tǒng)一的地方性食品安全監(jiān)管機制和標準,將食品安全監(jiān)管與政府信用對接

一是借鑒歐盟做法,由食品藥品監(jiān)督部門牽頭,聯(lián)合工商、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的相關(guān)分支機構(gòu),逐步試行“分類的”或“統(tǒng)一的”食品安全監(jiān)管模式,替代現(xiàn)行“分段管理”模式,形成集監(jiān)管、科研、咨詢、預(yù)警、信息公開于一體的具有專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性的監(jiān)管職能部門或聯(lián)席體制;二是借鑒國際食品法典委員會標準,由政府監(jiān)管部門更新基本食品市場準入標準體系,形成統(tǒng)一、權(quán)威的基本市場認證標準并加以推行。

(二)建立以食品市場準入為基礎(chǔ)的多層次、可操作的市場認證體系

一是政府監(jiān)管部門做好基本市場準入認證,明確責任部門,確立周期性檢查制度,并將認證信息和檢查結(jié)果通過信息平臺定期公布;二是做好綠色、有機等高端安全食品認證工作,擴展國家規(guī)定的 HACCP認證產(chǎn)品的范圍,逐步增加天津 HACCP產(chǎn)品認證數(shù)量;三是政府要根據(jù)實際需要,發(fā)展質(zhì)量安全認證 (QS認證)咨詢機構(gòu),建立便捷、人性化的認證服務(wù)流程;四是分批對進入各類銷售市場的包裝食品實行嚴格的市場準入索證,并建立初級農(nóng)產(chǎn)品市場準入認證辦法,同時給以合理的市場準入認證引導(dǎo)、服務(wù)和補貼;五是加強對消費者的健康食品宣傳和對經(jīng)營者的評優(yōu)激勵、引導(dǎo)提高和取消經(jīng)營資格等相關(guān)獎懲機制。

(三)建立健全多級檢測和信息追溯機制

一是結(jié)合索證索票和臺帳制度的現(xiàn)有基礎(chǔ),通過制度化信息收集工作和有效管理方式,利用食品安全信息平臺,構(gòu)建消費者主導(dǎo)的食品安全信息追溯機制;二是發(fā)展由食品藥品監(jiān)督部門所構(gòu)建、多種媒體渠道 (報紙、刊物、電視、網(wǎng)絡(luò)等)相結(jié)合、群眾認同的信息發(fā)布和預(yù)警平臺;三是繼續(xù)鼓勵和培養(yǎng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)和批發(fā)零售企業(yè)設(shè)立自主檢測機制,設(shè)計批發(fā)市場和超市的食品安全責任承擔機制,對存在質(zhì)量安全隱患的產(chǎn)品追究流通環(huán)節(jié)的責任;四是完善食品安全危機處理和產(chǎn)品召回相關(guān)法律法規(guī)。

(四)發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化銷售渠道,規(guī)范流通秩序

一是以政策調(diào)控引導(dǎo)食品市場流通銷售分級。以財政、稅收政策鼓勵綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展獨立的流通渠道,使獲得安全認證級別較高的農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價銷售;二是進一步深入“農(nóng)改超”工作。通過農(nóng)貿(mào)市場升級、發(fā)展連鎖經(jīng)營等方式逐步建立食品超市體系;三是在前二項內(nèi)容的基礎(chǔ)上,發(fā)展以規(guī)?；?、專業(yè)化的連鎖食品超市為核心的銷售渠道,集中產(chǎn)品安全責任,便于食品安全控制。

(五)利用濱海新區(qū)先行先試優(yōu)勢,構(gòu)建大都市食品安全流通體系示范城市

充分發(fā)揮濱海新區(qū)先行先試的政策優(yōu)勢,借鑒國際先進經(jīng)驗,構(gòu)建基于食品安全的大都市食品流通模式,將天津建成我國食品安全產(chǎn)業(yè)化示范基地,為我國現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體制建設(shè)和解決食品安全問題提供新思路。

劉秉鐮,天津市政府決策咨詢專家?guī)鞂＜?物流經(jīng)濟、區(qū)域物流規(guī)劃與體系、交通經(jīng)濟專家,中國物流學會副會長、美國供應(yīng)鏈管理專業(yè)協(xié)會理事。主要研究方向:物流經(jīng)濟。