張陽平

依法監(jiān)督 確保新農(nóng)村建設(shè)資金安全

張陽平

社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要大量的資金投入,無論是國家的投入、社會各界的支持以及建設(shè)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村自籌,資金的安全都是十分重要的。而目前建設(shè)資金的管理和經(jīng)手,大都是由農(nóng)村村民委員會成員來完成的,村民委員會成員經(jīng)手、管理這些資金的行為的廉潔性,則直接關(guān)系到這些資金的安全。近些年來,屢屢發(fā)生農(nóng)村村民委員會等村基層組織成員利用職權(quán)實施的經(jīng)濟犯罪,不僅損害了國家的集體的利益,也關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的切身利益,老百姓反映強烈,影響十分惡劣。因此,農(nóng)村村民委員會成員經(jīng)濟犯罪與基層村組財務(wù)管理制度密切相關(guān),認真研究和切實加強農(nóng)村基層村組財務(wù)管理制度是有效防范農(nóng)村村民委員會成員經(jīng)濟犯罪的有力保障。

村民委員會成員;經(jīng)濟犯罪;村組財務(wù)管理制度;資金安全

一、農(nóng)村村民委員會成員經(jīng)濟犯罪的特點

(一)利用職權(quán)犯罪影響十分惡劣

1.村委會成員組成及其職權(quán)范圍

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,其人員由主任、副主任和委員一般三至七人組成。村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組設(shè)小組長。這些成員的設(shè)置一般包括村主任、村支書、會計、出納、婦女主任,村民小組組長。村民委員會的職權(quán)有:辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議;協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作;支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟,承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作;管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境。以上村民委員會的職權(quán)可謂是觸及到農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活的方方面面。村民委員會成員,雖然官小職微,但擁有廣泛的權(quán)利,管理著農(nóng)村的公共事務(wù),并在一定范圍內(nèi)代替政府行使國家的管理職權(quán),在落實國家“三農(nóng)”政策、帶領(lǐng)群眾進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用舉足輕重。

2.村委會成員利用職權(quán)進行經(jīng)濟犯罪的手段和類型

村民委員會成員的犯罪類型主要表現(xiàn)為其一貪污犯罪,農(nóng)村村民委員會成員,本身不具有刑法規(guī)定的貪污、挪用公款罪主體要求的國家機關(guān)工作人員的身份,但符合全國人民代表大會賞常務(wù)委員會《關(guān)于中華人民共和國刑法第九十三條第二款的解釋》的規(guī)定,屬于在特定的情況下其他依照法律從事公務(wù)的人員。這些村委會成員往往依法從事協(xié)助縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟工作具體管理、經(jīng)手、分發(fā)國家拔付兌現(xiàn)的款物;管理社會捐助公益事業(yè)款物;經(jīng)手、管理、發(fā)放土地征用補嘗費、退耕還林補助款;代征、代繳稅款;管理、經(jīng)手道路交通建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金等。村民委員會成員的貪污犯罪,往往表現(xiàn)為侵吞即將本人經(jīng)手的這些款物非法占為已有;或竅取即利用管理這些款物的便利,秘密地將由其本人合法保管的財物據(jù)為已有;或騙取即利用管理、經(jīng)手這些款物的便利,采用偽造單據(jù)、涂改帳目資金和挪用騙領(lǐng)公款如捏造假名單或重復(fù)報移民戶,將非移民戶列入移民戶名單;假借各種名義套取補助款,以上級要活動費、招待費為名等行為。其二挪用公款犯罪,村委會成員利用協(xié)助縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府從事公務(wù),管理、經(jīng)手國家、集體所有的貨幣、資金和救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟的現(xiàn)款或物資,歸個人使用,進行國家法律、法令明令禁止的違法犯罪活動。或挪用公款進行牟利活動,如存入銀行收取利息、用于集資、購買國債、開辦公司、投資辦廠、炒股票等?；蚺灿霉钣糜谌粘Ｉ?數(shù)額較大,超過三個月未還。如挪用于個人消費、建造住房、支付醫(yī)藥費、還債等。其三挪用資金犯罪,這種情況存在于村民委員會成員在沒有協(xié)助人民政府從事公務(wù)時,挪用集體所有的資金。如甲縣乙鎮(zhèn) A村干部討論決定,從該村土地征用補償費中,撥出人民幣30萬元存入銀行,作為定期存款利息,用于發(fā)放該村小學民辦教師工資的特定款。后該村村長利用職務(wù)之便,未經(jīng)村干部集體討論,擅自挪用其中20萬元借給他人使用,無法歸還。其四受賄犯罪,村民委員會成員在農(nóng)村征兵、計劃生育等工作中,一般都在協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府進行相關(guān)的工作,擁有一定的權(quán)利,往往會利用這些權(quán)利索取、收受賄賂,違紀違規(guī)行事,為他人謀取利益。

3.十分惡劣的影響

農(nóng)村的農(nóng)民群眾,對黨和國家的惠農(nóng)政策報著滿心的歡喜和極大的希望,由于村民委員會成員和老百姓工作、生活在一起,直接面對著基層的農(nóng)民,農(nóng)民群眾往往把他們視為“公仆”、是黨和政派來帶領(lǐng)大伙致富的“領(lǐng)頭人”,他們的所做所為更容易被老百姓看在眼里,他們的好壞、善惡也更容易為百姓認知,其一言一行直接關(guān)系黨和政府的形象。農(nóng)民群眾大多數(shù)都是普通人,更多地是通過“一個支部一盞燈,一個干部一面旗”來認識和評判整個黨和國家。然而,由于村委會成員的犯罪,致農(nóng)民群眾的短期效益和長期利益蒙受損失,致他們美好的未來和前景毀滅,嚴重損害了他們的切身利益,造成村民集體上訪、越級上訪,釀成群體性事件,破壞農(nóng)村生產(chǎn)、生活秩序,嚴重影響農(nóng)村穩(wěn)定,也嚴重影響、損害了黨和政府的形象。

(二)利用村組財務(wù)管理制度混亂犯罪危害十分嚴重

1.村組財務(wù)制度管理混亂現(xiàn)狀

改革開放以來,尤其是開展是新農(nóng)村建設(shè)以來,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速,資金的管理任務(wù)十分重要,但農(nóng)村村組財務(wù)管理制度不健全,或者雖然有制度卻設(shè)置不規(guī)范,審批不嚴格,落實不到位,財務(wù)管理混亂,違法違紀操作的情況是存在的,有的還很嚴重,主要表現(xiàn)在:一是家底不清,資產(chǎn)不實。村、組固定資產(chǎn)沒有明細賬,只有一筆純粹的數(shù)字。其中有不少是根本收不回來的虛賬、爛賬,債權(quán)債務(wù)不相符。二是資金的管理如土地征用補償金、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)投入資金、、村組干部工資、獎金以及誤工補貼發(fā)放缺乏一套行之有效的管理辦法;三是收支審批制度不健全,村主要負責人一支筆審批且由于缺乏制度的規(guī)范,財務(wù)審批權(quán)限過大,無論是行政辦公費用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用還是工程項目資金,不論金額大小都由村主要負責人審批報銷,由于缺乏健全的審批制度,隨意性較大,時常有打白條子的情況,存在白條抵庫較多,帳面資金不少,而實際上很大部分是白條,造成了資金不實的現(xiàn)象。四是國家撥付的救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟資金沒有嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律和財務(wù)制度,如不通過鄉(xiāng)級財政所和村委會帳戶,而是直接把現(xiàn)金發(fā)放給村干部去落實,不開正式憑證。五是村財務(wù)公開流于形式,收取現(xiàn)金不記帳,坐收坐支,會計與出納長期不作帳,不對帳,有的重復(fù)作帳,作假帳,換屆不辦理帳款交接手續(xù),有的村干部直接經(jīng)手現(xiàn)金收支,經(jīng)濟手續(xù)不及時結(jié)交村財務(wù)人員等。六是有關(guān)職能部門監(jiān)督、制約流于形式或根本沒有,缺乏定期不定期的清理檢查和審計。

2.十分嚴重的危害

上述這些財務(wù)制度不健全導致的管理混亂,都在客觀上給村民委員會成員經(jīng)濟犯罪提供了便利條件,導致國家、集體的財產(chǎn)蒙受重大損失,農(nóng)民的切身利益受到損害。如永康市檢察院于2008年3月28日以涉嫌受賄罪對鄭其優(yōu)立案偵查,發(fā)現(xiàn)鄭其優(yōu)在擔任永康市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)鄭村村委會主任和村黨支部書記期間,利用職務(wù)之便,多次非法索要、收受他人賄賂共計人民幣520438.75元;1993年發(fā)生在海南省某縣某村村長鄺某在管理村土地征用補嘗費的工作中,挪用20萬元;2003年云南省石林縣檢察院立案查辦的小箐村民委員會主任、小箐村民小組長某某涉嫌貪污38萬余元;2004年,石林縣公安局、檢察院又立案查辦的小箐村民委員會所轄的三家村村民小組長海某某等4人涉嫌貪污、侵占集體資金12萬多元。來自最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,在2008年已查辦的案件中,農(nóng)村基層組織工作人員居多,共立案查辦4968人,占到總數(shù)的42.4%。這些嚴重的危害主要表現(xiàn)為:其一,嚴重破壞了黨和國家各項政策在農(nóng)村的貫徹實施。改革開放以來尤其是建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來,黨和國家發(fā)布了諸多惠農(nóng)政策,這些政策關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的大局和農(nóng)民的切身利益。村黨支部擔負著把黨的路線方針政策落實到基層的重要責任。以村黨支部書記和村委會主任為主的包括村出納、會計、婦女主任等在內(nèi)的村委會成員應(yīng)當是貫徹黨的路線方針政策的組織者、推動者和實踐者。一旦他們背離了黨的宗旨,私欲膨脹,把黨和人民給予的權(quán)利當成了為自己謀取不正當私利的便利,那么黨的路線方針政策只能是高高在上的理論,成天喊在嘴上的口號,難以落到實處,農(nóng)村落后的面貌或不合理不科學的規(guī)劃難以得到基本的改變,致黨和國家的大局方針難以實現(xiàn)。其二,嚴重破壞農(nóng)村基本建設(shè)制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。我國農(nóng)村在改革開放以后尤其是步入社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來,農(nóng)村的建設(shè)全方位多層面的展開,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拆遷改造包括道路、橋梁、水利、天然氣、住房、電信電纜、廣播電視、農(nóng)村土地征用開發(fā)、支農(nóng)惠農(nóng)資金管理、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障和救災(zāi)等專項款物管理、農(nóng)村綜合改革等領(lǐng)域。國家對建設(shè)項目、工程的規(guī)劃和投入不斷增加,社會各界對農(nóng)村建設(shè)的支援越來越多,這些源源不斷的龐大的資金、物資依法依政策直接或間接的由村委會成員承擔著管理、經(jīng)手的職責,一旦他們置公職人員的廉潔性于不顧,違反黨紀國法,利用職權(quán)或工作便利索取、收受他人賄賂或?qū)业摹⒓w的資金、物資侵吞、竊取、騙取、以其他手段非法占有、挪用、私分,造成一系列工作由于資金的短缺、流失、不到位無從起動或半途而廢,給國家和集體財產(chǎn)造成不可估量的嚴重損失,致農(nóng)村基本建設(shè)受到嚴重破壞,嚴重制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,嚴重阻礙了新農(nóng)村建設(shè)。

二、加強和完善村組財務(wù)管理制度

通過以上對村民委員會成員經(jīng)濟犯罪的特點的分析,不難看出其犯罪的主要原因在于村民委員會成員手中的權(quán)利缺乏應(yīng)有的監(jiān)督,村組財務(wù)管理制度缺失或混亂。為此,依法監(jiān)督,以制度管人會起到遏止村民委員會成員經(jīng)濟犯罪的積極效應(yīng)。

(一)以制度管人嚴格執(zhí)行

村、組財務(wù)管理需制定科學、完善的村組《財務(wù)管理制度》以及相配套的以下一些管理制度。

一是《民主理財制度》,按照,〈〈村民委員會組織法〉〉第十八條之規(guī)定,村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告,并評議村民委員會成員的工作。這是村民參與村、組事務(wù)尤其是財務(wù)管理 ,對村、組財務(wù)管理享有知情權(quán)、參與權(quán)的法律依據(jù)。根據(jù)〈〈村民委員會組織法〉〉第十九條之規(guī)定,對涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法,村提留的收繳及使用;本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準;從村集體經(jīng)濟所得收益的使用;村辦學校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案;村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案;村民的承包經(jīng)營方案;宅基地的使用方案;村民會議認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項等這些與村民利益密切相關(guān)的重大事項,村民委員會都必須提請村民會議討論決定,方可辦理:

二是《財務(wù)公開制度》,這是村民對村、組財務(wù)享有知情權(quán)的具體體現(xiàn),制度的設(shè)計中對財務(wù)的公布應(yīng)當具體、細化?？梢允悄瓿豕钾攧?wù)計劃;每季度公開一次各項收入、支出情況,公布時間村、組可統(tǒng)一為:當年4、7、9月和次年1月中旬;年末對全年的財務(wù)賬目進行一次全面公布。要對群眾反映突出的問題進行專項公開、專題公開,提高財務(wù)公開的質(zhì)量。凡是集體經(jīng)濟組織成員普遍關(guān)心的財務(wù)活動,都要及時逐項逐筆進行公布,對群眾提出的問題,集體經(jīng)濟組織負責人有義務(wù)及時給予解答和解決,并將結(jié)果向群眾公布。

三是《固定資產(chǎn)管理制度》,這是對集體資產(chǎn)保護的具體措施,規(guī)范對村、組集體財產(chǎn)的購置、經(jīng)營、使用、借用、處置、丟失、損毀都應(yīng)作出具體規(guī)定,各村、組要建立完整的固定資產(chǎn)、低值易耗品賬目,以貨幣的形式進行登記,對資產(chǎn)的存量及增減變動情況要及時、準確、如實登記,起碼每年對各村、組資產(chǎn)進行一次盤點,做到賬實相符。嚴禁任何單位、個人擅自出售、轉(zhuǎn)讓或處理集體資產(chǎn),如確需處置的,須經(jīng)村委會或村民代表大會通過,并報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準。

四是《“一事一議”籌資籌勞制度》,應(yīng)根據(jù)《村民委員會組織法》第十九條、第二十二條的規(guī)定對涉及村民利益的鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法,村提留的收繳及使用;本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準;從村集體經(jīng)濟所得收益的使用;村辦學校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案;村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案;村民的承包經(jīng)營方案;宅基地的使用方案;村民會議認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的包括對土地轉(zhuǎn)讓、出租、承包、國家有關(guān)賠償;國家計劃生育政策的落實方案;救災(zāi)救濟款物的發(fā)放情況;水電費的收繳等涉及村民利益、村民普遍關(guān)心的其他事項等重大敏感問題,要公開透明,在作出決策前廣泛征求群眾意見,傾聽群眾呼聲,接受群眾監(jiān)督使村民清楚明白。

五是《貨幣資金管理制度》要切實規(guī)范涉農(nóng)資金的分配、管理、使用所涉及的眾多部門,撥付渠道、多個環(huán)節(jié)的制度,嚴禁“白條”入賬,私設(shè)“小金庫”。

六是《票據(jù)管理制度》,各村、各組收款或辦理往來業(yè)務(wù)時,一律使用專門結(jié)算憑證和費用專用票據(jù),嚴禁用自制票據(jù)或白條收款,村組收款票據(jù)應(yīng)統(tǒng)一購置、領(lǐng)用、發(fā)放、核銷,原則上村組票據(jù)實行一本一領(lǐng),一本一結(jié),并且每月繳驗,若有遺失,必須由付款單位出具付款證明,才能予以核銷,或聲明作廢。

七是《開支審批制度》,村、組各項支出應(yīng)本著量入而出、勤儉節(jié)約的原則,各項開支必須按預(yù)算計劃執(zhí)行。對基本建設(shè)支出,必須由村委會集體研究決定,同意后,擬定好切實可行的預(yù)算方案,并采用公開招投標等形式,簽訂相關(guān)工程承包合同及協(xié)議,報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府審批后再實施,事后必須辦理工程駿工驗收報告及專項工程審計報告,并據(jù)以登記入賬,否則拒付工程資金;對非生產(chǎn)性開支不得超支,并且嚴格審批制度,堅持村主要領(lǐng)導一支筆審批制度,防止多頭審批,每張支出發(fā)票必須有經(jīng)手人、證明人、審批人簽字,并在票據(jù)上注明支出事由,對單項經(jīng)濟業(yè)務(wù)報銷金額根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟狀況要設(shè)上線,或8000元或5000元不等,除具備以上基本手續(xù)外,還須報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導審批,方可列支;在支出原始憑證方面,工資性支出,必須使用電腦打印的工資單,堅決杜絕其它村自制憑證作工資性支出,其它支出原始憑證一律使用有稅務(wù)監(jiān)制或財政廳、農(nóng)林廳監(jiān)制的票據(jù),否則一律不予報銷;對村級公務(wù)費開支范圍包括正常工作接待、會務(wù)費、慰問費等的列支標準,應(yīng)有一個合理的比列,一般可按村正常收入的10%到15%核定。

還有如《財務(wù)收支預(yù)決算制度》、《財務(wù)檔案管理制度》、《財會人員管理制度》、《債權(quán)債務(wù)管理制度》等方面的規(guī)章制度都應(yīng)切實加以規(guī)范和落實。

(二)依法監(jiān)督執(zhí)法必嚴

法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。沒有約束的權(quán)力必然就會導致腐敗,農(nóng)村村民委員會的權(quán)利也不列外,依法加強對村民委員會成員任期內(nèi)的監(jiān)督是非常重要的。

《村民委員會組織法》第二十二條明確規(guī)定:村民委員會應(yīng)當保證公布內(nèi)容的真實性,并接受村民的查詢。村民委員會不及時公布應(yīng)當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映,有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當負責調(diào)查核實,責令公布;經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當依法承擔責任。這是農(nóng)民依法監(jiān)督村民委員會成員工作的法律根據(jù),也是村民委員會成員接受監(jiān)督的法律規(guī)定。為此,嚴格執(zhí)行以下一些監(jiān)督制度,對盡最大限度的減少甚至杜絕村民委員會成員經(jīng)濟犯罪是有積極意義的。

一是對村干部在職、離任的審計,村委會成員離任審計由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)組織實施,村務(wù)監(jiān)督小組監(jiān)督整個審計過程;原則是,村委會換屆選舉前必須對本屆村的財務(wù)進行審計;村主任離任要對所有的財務(wù)進行審計,副主任、委員離任時對其分管工作的財務(wù)進行審計;審計結(jié)果一律在村務(wù)公開欄中予以公布。審計對象為村黨委支部書記、村委會主任、村會計、出納;審計內(nèi)容主要包括村主要干部任職期間涉及財務(wù)、經(jīng)濟方面的內(nèi)容如財務(wù)收支情況,重要經(jīng)濟指標完成情況的真實性,各項資產(chǎn)的管理情況,本人保管使用的公物,借用的公款的移交歸還情況,群眾反映的重大經(jīng)濟問題是否實際,執(zhí)行財經(jīng)紀律、廉政自律等其他問題;審計結(jié)果及處理意見,須報送鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委、政府、紀委,并按正常程序建立檔案,規(guī)定期限內(nèi)予以整改,對因工作失誤造成損失或有經(jīng)濟問題的,由紀委、監(jiān)察室立案查處,觸犯刑律的,移交司法機關(guān)依法處理。

二是根據(jù)農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部《村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開暫行規(guī)定》的要求,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村民委員會每年至少組織二次村組財務(wù)公開工作的檢查,著重檢查財務(wù)公開內(nèi)容是否全面完整,時間是否至少每季度公開一次,對公開的財務(wù)情況群眾有無反映,反映集中的和主要的問題是什么,對群眾反映的突出問題有沒有進行整改,整改情況是否符合國家法律和財經(jīng)紀律的規(guī)定,群眾是否滿意。

三是民政部門及與國家撥符的救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟等專項資金相關(guān)的各個部門,應(yīng)加強對所撥發(fā)?？畹目铐椓飨颉⒂猛?、使用、數(shù)額落實的監(jiān)督,定期或不定期的檢查是否按時、按量、按對象、按程序發(fā)放。發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀行為及時糾正,制定整改措施,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟犯罪移交司法機關(guān)依法處理。

張陽平 (1961-),女,四川樂山人,樂山師范學院講師。主要研究方向:刑法和民法。