戴向前，劉 卓，柳長(zhǎng)順

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水法第四十八條規(guī)定，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”。但目前我國(guó)在實(shí)際申請(qǐng)取水許可證時(shí)，不是當(dāng)即繳納水資源費(fèi)，而是在用水后按計(jì)量的實(shí)際用水量繳納水資源費(fèi)（本文稱(chēng)之為計(jì)量水資源費(fèi)），這導(dǎo)致了多占用水指標(biāo)、取水權(quán)無(wú)法有償流轉(zhuǎn)等諸多問(wèn)題。為解決以上問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和高效利用，本文借鑒有關(guān)部門(mén)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為有必要開(kāi)征容量水資源費(fèi)，并提出了政策建議。

一、容量水資源費(fèi)概念及內(nèi)涵

容量水資源費(fèi)是與計(jì)量水資源費(fèi)相對(duì)的一個(gè)新概念，顧名思義，是為容量付費(fèi)。隨著我國(guó)水資源日益緊缺，尤其是北方地區(qū)，用水的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性更加突出，在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下取用水戶占用一定的容量，取得取水權(quán)，理應(yīng)支付一定的費(fèi)用。容量水資源費(fèi)體現(xiàn)的是水資源國(guó)家所有權(quán)，是取用水戶從國(guó)家取得取水權(quán)所需繳納的費(fèi)用。

容量水資源費(fèi)的概念尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但至少有兩個(gè)層面的含義：一是從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的層面看，容量水資源費(fèi)是為取水權(quán)付費(fèi)，或取水指標(biāo)的有償取得；二是從操作層面看，與現(xiàn)行計(jì)量水資源費(fèi)相對(duì)應(yīng)，建立與用水指標(biāo)掛鉤的收費(fèi)模式，按容量或許可水量收費(fèi)。

通過(guò)征收容量水資源費(fèi)，可以解決在水資源管理中遇到的四個(gè)突出問(wèn)題：一是取用水戶無(wú)償取得取水權(quán)問(wèn)題；二是取用水戶多占用水指標(biāo)，造成一方面水資源閑置，另一方面后續(xù)項(xiàng)目卻沒(méi)有用水指標(biāo)等問(wèn)題；三是取用水戶水浪費(fèi)嚴(yán)重問(wèn)題，有償取得取水權(quán)可使取水成本有所增加，有利于節(jié)水；四是水權(quán)流轉(zhuǎn)不暢問(wèn)題，現(xiàn)行水資源費(fèi)征收制度沒(méi)有體現(xiàn)取水權(quán)的費(fèi)用構(gòu)成，阻礙了水權(quán)流轉(zhuǎn)。

二、相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)在礦產(chǎn)資源、水能資源及地下水資源的開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域，對(duì)采礦權(quán)、水能資源開(kāi)發(fā)使用權(quán)等都作了有償取得的明確規(guī)定，即必須繳納一定的費(fèi)用才能取得開(kāi)發(fā)利用資源能源的資格。

①礦產(chǎn)資源。我國(guó)法律規(guī)定，必須先繳納采礦權(quán)使用費(fèi)并辦理好其他相關(guān)手續(xù)后，才核發(fā)采礦許可證，成為采礦權(quán)人。采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)面積征收，標(biāo)準(zhǔn)為每年1000元/km2。

②水能資源。貴州、湖南、福建、吉林等省出臺(tái)了有償出讓水能資源開(kāi)發(fā)使用權(quán)的地方性法規(guī)。這些法規(guī)都明確規(guī)定，凡是開(kāi)發(fā)利用水能資源的單位或個(gè)人，必須以有償方式先從國(guó)家取得水能資源開(kāi)發(fā)使用權(quán)，并有權(quán)將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粼谝?guī)定時(shí)間內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)或建成投產(chǎn)后閑置超過(guò)一定期限，水能資源使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被無(wú)償收回。

③地下水資源。北京市、吉林省出臺(tái)法規(guī)規(guī)定開(kāi)采地下水必須繳納地下水養(yǎng)蓄基金（吉林稱(chēng)為地下水資源補(bǔ)償費(fèi)）。2000年北京市明文規(guī)定地下水資源養(yǎng)蓄基金合并到地下水資源費(fèi)中，原830元/m3的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。吉林省則按照不同的開(kāi)采區(qū)規(guī)定了地下水資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，各單位或個(gè)人仍需要根據(jù)實(shí)際開(kāi)發(fā)利用量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納費(fèi)用，通常這部分費(fèi)用為資源補(bǔ)償性質(zhì)。開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，開(kāi)發(fā)水能資源與地下水資源繳納水資源費(fèi)（計(jì)量水資源費(fèi)）。

通過(guò)上述分析可以得出以下有益啟示：一是實(shí)施資源有償取得與使用制度體現(xiàn)了國(guó)家資源權(quán)益，彌補(bǔ)了機(jī)會(huì)成本損失，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效利用的有效手段，有利于資源的可持續(xù)利用。二是對(duì)稀缺性資源應(yīng)當(dāng)實(shí)行資源開(kāi)發(fā)權(quán)有償取得制度。用戶通過(guò)繳納一定的費(fèi)用先取得 “許可”資格，然后根據(jù)實(shí)際開(kāi)采量再繳納資源補(bǔ)償費(fèi)，這種制度主要適用于承載力、容量有限，具有一定競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的資源。在缺水地區(qū)應(yīng)當(dāng)探索建立取水權(quán)有償取得制度。

三、建立容量水資源費(fèi)征收制度的必要性與可行性

1.制定容量水資源費(fèi)征收政策十分必要

一是體現(xiàn)水資源國(guó)家所有權(quán)的重要途徑。水法第三條明確規(guī)定：水資源屬于國(guó)家所有。即國(guó)家為水資源所有權(quán)主體，國(guó)家享有水資源的占有、使用、收益和分配的權(quán)利。目前我國(guó)絕大多數(shù)取用水戶的取水權(quán)都是通過(guò)行政許可的方式無(wú)償取得的，在申請(qǐng)用水指標(biāo)的過(guò)程中幾乎不需要付出成本，水資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)未得到充分體現(xiàn)。因此，有必要改變?nèi)∮盟畱魞H通過(guò)行政許可方式無(wú)償取得取水權(quán)的現(xiàn)狀，開(kāi)征容量水資源費(fèi)是一種可供選擇的政策工具。

二是體現(xiàn)水資源稀缺性的根本要求。水資源短缺已經(jīng)成為我國(guó)尤其是北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要制約因素，隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的水資源短缺問(wèn)題將更加突出。目前，全國(guó)每年取水量近6 000億m3（不包括水力發(fā)電取水），80%左右的用水指標(biāo)已通過(guò)取水許可授予取用水戶，其余用水指標(biāo)主要由法律規(guī)定不需要辦理取水許可的農(nóng)業(yè)取用水戶占有使用。根據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃成果，到2015年全國(guó)新增用水指標(biāo)只有200億m3左右，北方一些省份基本沒(méi)有新增用水指標(biāo)。而且，取水權(quán)有效期為5～10年，并可以2年占而不用不作調(diào)整。在這種形勢(shì)下，用水指標(biāo)已成為一項(xiàng)十分稀缺的資源，排他性日益突出。根據(jù)資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，在資源稀缺的條件下，有償分配與使用是一項(xiàng)有效的政策措施。

三是有利于實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用。水資源費(fèi)是促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和高效利用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿。征收容量水資源費(fèi)，給取用水戶一個(gè)明確的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，占用用水指標(biāo)尤其是多占用水指標(biāo)需要取用水戶埋單，這將在取水許可環(huán)節(jié)提前強(qiáng)化水資源使用者的價(jià)值觀念，促使取用水戶科學(xué)估算用水量，理性申請(qǐng)用水指標(biāo)，自覺(jué)節(jié)約用水，提高水資源利用效率與效益。

2.建立容量水資源費(fèi)征收制度切實(shí)可行

一是具有法律依據(jù)。根據(jù)水法第四十八條規(guī)定，繳納水資源費(fèi)是取得取水權(quán)的前提條件，即在申領(lǐng)取水許可證的同時(shí)，只有繳納了水資源費(fèi)，才能取得取水權(quán)。因此，征收容量水資源費(fèi)符合水法規(guī)定，也充分體現(xiàn)了水法的立法本意。

二是符合國(guó)家資源性產(chǎn)品價(jià)格改革趨勢(shì)。溫家寶總理在2009、2010年連續(xù)兩年的《政府工作報(bào)告》中提出資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的問(wèn)題。2009年的《政府工作報(bào)告》明確提出：“推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革?！晟扑Y源費(fèi)征收管理體制?！?010年《政府工作報(bào)告》再次要求：“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革，作為節(jié)約能源資源、保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。”制定容量水資源費(fèi)征收管理政策，根本目的在于促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。因此，制定容量水資源費(fèi)征收政策是繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的主要內(nèi)容，也是深化水資源有償使用制度值得探索的方向。

三是具有實(shí)踐需求和相關(guān)領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)借鑒。如前所述，礦產(chǎn)資源、水能資源、地下水資源等領(lǐng)域已建立較完善的相關(guān)制度，較好地解決了資源無(wú)償占有、無(wú)序開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置和高效利用，這為建立容量水資源費(fèi)征收制度提供了經(jīng)驗(yàn)。

四、征收容量水資源費(fèi)的思路與模式

1.征收容量水資源費(fèi)的思路

根據(jù)征收容量水資源費(fèi)的目的，明確征收容量水資源費(fèi)的思路如下：

①容量收費(fèi)。明確并強(qiáng)調(diào)征收容量水資源費(fèi)的基本方式，即按容量收費(fèi)，多占多繳費(fèi)。

②區(qū)別對(duì)待。對(duì)于老用水戶，針對(duì)取用水戶實(shí)際用水量占取水許可量的比例、取用水戶是否轉(zhuǎn)讓水權(quán)等具體問(wèn)題，設(shè)計(jì)征收模式。對(duì)于新用水戶，根據(jù)申請(qǐng)用水保證率高低設(shè)計(jì)征收模式。

③兩費(fèi)協(xié)調(diào)。在制度建立初期，保持現(xiàn)行水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定，將水資源費(fèi)合理拆分為容量水資源費(fèi)與計(jì)量水資源費(fèi)，以考慮取用水戶對(duì)于新增費(fèi)用的接受能力和可能產(chǎn)生的抵觸情緒。

④多措并舉。除征收容量水資源費(fèi)外，還必須保證嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度、定期開(kāi)展水平衡測(cè)試、加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施以及完善有關(guān)制度等相關(guān)配套措施。

2.容量水資源費(fèi)征收模式

結(jié)合水資源費(fèi)征收管理實(shí)際，設(shè)計(jì)提出以下容量水資源費(fèi)征收的兩種模式。

（1）按照許可水量征收

當(dāng)取用水戶申請(qǐng)取水許可時(shí)，按照審批許可的水量繳納容量水資源費(fèi)。只要申請(qǐng)用水指標(biāo)，必須根據(jù)相應(yīng)的容量水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納容量水資源費(fèi)，否則水行政管理部門(mén)有權(quán)不予審批。容量水資源費(fèi)可以一次性收取或逐年收取，本質(zhì)上并無(wú)差別。

該模式是一種理想模式，具有諸多優(yōu)點(diǎn)：一是直接體現(xiàn)了水資源國(guó)家所有的性質(zhì)。二是抑制取用水戶盲目申請(qǐng)用水指標(biāo)行為，避免用水指標(biāo)閑置現(xiàn)象，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。三是征收程序簡(jiǎn)單，易操作。

但是該模式也存在明顯的缺陷：一是與現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定的按實(shí)際取水量征收水資源費(fèi)不夠協(xié)調(diào)。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第三十二條第一款規(guī)定：水資源費(fèi)繳納數(shù)額根據(jù)取水口所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量確定。二是不利于用水計(jì)劃的合理調(diào)整?，F(xiàn)行規(guī)定取水許可證5年核發(fā)一次，即在取水許可總量范圍內(nèi)，無(wú)論用多少水，5年都要按照取水許可證的核定水量繳納容量水資源費(fèi)。這很可能給取用水戶造成一種沖動(dòng)：既然已經(jīng)全部繳納了容量水資源費(fèi)，不用白不用，于是弱化采取先進(jìn)節(jié)水工藝及其他有效節(jié)水措施的動(dòng)力，不利于科學(xué)合理地編制、調(diào)整用水計(jì)劃。三是不易為取用水戶接受。受按照實(shí)際用水量繳納水資源費(fèi)的慣性影響，取用水戶對(duì)繳納容量水資源可能存在一定的抵觸情緒。

根據(jù)上述分析，該模式主要適用于用水保證率高的取用水戶和擬進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的取用水戶。

（2）以實(shí)際取水量為依據(jù)征收

容量水資源費(fèi)根據(jù)取用水戶取得的許可水量與實(shí)際用水量的差額 （未利用水量）核定，計(jì)量水資源費(fèi)按照實(shí)際用水量收取。因此，取用水戶繳納的水資源費(fèi)為容量水資源費(fèi)與計(jì)量水資源費(fèi)之和。假設(shè)取用水戶許可水量為Q，實(shí)際用水量為q，容量水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為X，計(jì)量水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為Y，則取用水戶實(shí)際應(yīng)向水行政主管部門(mén)繳納的水資源費(fèi)F為：

該模式是建立在現(xiàn)行水資源費(fèi)征收管理制度基礎(chǔ)之上的現(xiàn)實(shí)選擇，與現(xiàn)有水資源費(fèi)制度銜接緊密，可操作性強(qiáng)，易于為廣大取用水戶所接受。該模式也存在一些難題：一是如何確定容量水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)量水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，以達(dá)到容量水資源費(fèi)制度設(shè)計(jì)的目的；二是在實(shí)際用水量與許可水量的不同關(guān)系下，如何調(diào)整費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。分析式（1）可知，當(dāng)實(shí)際用水量不足許可水量一半時(shí)，在現(xiàn)行水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，該模式發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用明顯；當(dāng)實(shí)際用水量超過(guò)許可水量一半時(shí)，情況復(fù)雜，應(yīng)進(jìn)一步研究。

根據(jù)上述分析，該模式主要適用于多占用水指標(biāo)的取用水戶，即實(shí)際用水量不足許可水量一半的用戶。

五、相關(guān)建議

1.加強(qiáng)容量水資源費(fèi)征收管理前期研究

征收容量水資源費(fèi)是一項(xiàng)新課題，目前對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍等尚未開(kāi)展系統(tǒng)研究。下一步要針對(duì)不同區(qū)域、不同用水條件，繼續(xù)深入研究探索，要進(jìn)一步學(xué)習(xí)借鑒其他行業(yè)和國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，以便制定合理的容量水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)出臺(tái)容量水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制定導(dǎo)則。

2.逐步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

容量水資源費(fèi)要發(fā)揮作用，前提是水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到能對(duì)水資源優(yōu)化配置起到較好價(jià)格杠桿作用的水平。因此，要依據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)承受能力，逐步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，不斷強(qiáng)化水資源費(fèi)的杠桿作用。

3.開(kāi)展容量水資源費(fèi)征收試點(diǎn)工作

建議在前期研究的基礎(chǔ)上，選擇不同類(lèi)型的典型地區(qū)，尤其是在目前水資源供需矛盾突出、審批水量與實(shí)際用水量存在較大差異的地區(qū)，開(kāi)展容量水資源費(fèi)征收試點(diǎn)工作，為全面開(kāi)征容量水資源費(fèi)積累經(jīng)驗(yàn)。

[1]韓慧芳，鄭通漢.水利工程供水兩部制水價(jià)制度研究[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2004.

[2]沈大軍.水資源費(fèi)征收的理論依據(jù)及定價(jià)方法[J].水利學(xué)報(bào).2006（1）.