李勛華，何雄浪

（1.西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西南民族大學 經濟學院，成都 610041）

基于土地發(fā)展權視角下的水電工程農村移民補償實證研究

李勛華1，何雄浪2

（1.西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西南民族大學 經濟學院，成都 610041）

土地發(fā)展權是一種獨立的物權，是土地所有者或使用者改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權利。在和諧社會的背景下，農民作為土地的使用者，理應和國家分享土地發(fā)展權。農民土地使用權和土地發(fā)展權價值之和應該與土地承載的基本功能價值相等。移民問題的是否順利解決對水利、水電工程的建設有著非常重要的影響。文章在此基礎上以四川宜賓縣安邊鎮(zhèn)農村移民為例進行研究，剖析在水電工程建設中移民應得到的合理補償及應分享的發(fā)展權價值。

土地發(fā)展權；農村移民；水電工程；公平補償

0 引言

人類利用建壩擋水、建造水利工程已有幾千年的歷史。尤其是現(xiàn)代社會水資源的矛盾十分突出，水壩建設更是解決水資源問題的重要途徑。水壩建設的作用不是單一的，除了防洪、灌溉、航運、旅游、水產養(yǎng)殖等等之外，最主要是供水和發(fā)電。通過建壩蓄水，達到控制洪水并將其轉化為可利用的水資源是現(xiàn)代水壩的重要作用之一。在大中型水利、水電工程建設中，必然要淹沒大片的土地，從而導致移民問題的產生。移民問題不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題，在一定情況下會演變成一個政治問題。移民問題隨著我國經濟結構轉型而變得愈加復雜，在市場經濟條件下，各個利益相關主體價值取向不同，對土地、實物等資產的合理補償存在較大爭議。移民補償問題一直以來是移民、水電業(yè)主最為關注的問題，移民問題的是否順利解決對水利、水電工程的建設有著非常重要的影響。大量的事實表明，移民問題是一道世界級的難題，它關系到水利水電工程建設的成敗，也關系到移民合法權益的保護。當前，我國傳統(tǒng)移民安置模式面臨種種困難與困境。創(chuàng)新農村移民安置模式，建立能夠妥善安置移民、保障移民生活水平不降低和共享水電工程效益的長效機制，是當前迫切需要研究的重大課題。本文從土地發(fā)展權的角度進行探索，試圖構建移民公平補償模型，并進行實證研究，剖析移民應得到的合理補償及應分享的發(fā)展權價值，以期彌補國內在這方面研究的不足。

1 對土地發(fā)展權的理論認識

權利產生的基本原理顯示，權利永遠不能超出一個社會的經濟結構以及由經濟結構所決定的社會、文化的發(fā)展。土地發(fā)展權一種在土地所有權之中產生而又能與原所有權相分離而單獨處分的財產權，其誕生當然與西方社會20世紀30年代以前的社會經濟文化背景息息相關。工業(yè)經濟快速增長，伴隨工業(yè)人口集聚增長而出現(xiàn)的高速城市化，自由放任的經濟政策、所有權神圣不可浸犯的法律信條，非但沒有帶來理論家預想的社會整體利益的優(yōu)化和提高，反而成了滋生貧富分化、資源濫用、經濟動蕩等以損害社會整體利益為特征的諸多不良現(xiàn)象的制度性禍因。因此，建立新機制，限制泛濫的個人權利，維護社會公共利益成為歷史發(fā)展的新趨勢。土地發(fā)展權作為實現(xiàn)國家對有限的土地資源進行宏觀干預的措施也就應運而生。土地發(fā)展權于上世紀40代末由英國率先創(chuàng)設，隨后美、法、日等國也相繼設立。1947年，英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以法律制度的形式建立了土地發(fā)展權制度。該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權移轉歸國家所有。英國將一切土地發(fā)展權統(tǒng)一歸國家所有。對于私有土地，保持土地所有權仍由私人擁有，但只能在保持原用途的前提下進行各項活動。若私人想變更土地用途，必須先向國家購得土地發(fā)展權，才能進行變更活動[1]。發(fā)展權創(chuàng)設的宗旨是保護農地、保護自然、生態(tài)環(huán)境和公共利益。土地發(fā)展權在西方國家是一種比較普遍的權利形態(tài)，它直接關系到土地資源的使用效率及土地收益的分配公平，土地發(fā)展權的本質是土地在利用上進行再發(fā)展的權利，即土地所有者或使用者改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權利。

關于土地發(fā)展權的研究，我國學者從不同角度闡述了土地發(fā)展權的性質，胡蘭玲認為土地發(fā)展權是基于土地利用社會性、廣泛性而創(chuàng)設的物權，而且是一種與土地所有權具有相同效力和權能的物權[2]。張友安認為，土地發(fā)展權是一種物權，是將土地從較低利用效益的用途或較低利用程度轉向較高利用效益的用途或較高利用程度，以此獲取土地收益的財產權，它與土地所有權的權能平行，并可以與之分離存在，單獨實現(xiàn)其土地財產權經濟收益[3]。劉明明）認為土地發(fā)展權應當是從土地所有權中分離出來的具有相對獨立性的財產權，并且具有人權屬性[4]。關于土地發(fā)展權特征的研究，范輝認為土地發(fā)展權具有排它性、增值性、潛在性和行使過程的瞬間性等四個特征[5]。湯芳認為土地發(fā)展權具有不動產性、客觀性、排他性、可占用性、價值性和預期收益性等特征[6]。總的來看，我國大多數(shù)學者認為土地發(fā)展權是一種獨立于所有權和使用權的物權，具有客觀性、價值性、排它性等基本特征。

土地發(fā)展權既然是一種獨立的物權，其必定帶來利益，各個國家對此規(guī)定不同，如英國規(guī)定土地發(fā)展權屬于國家，而美國則屬于土地所有者。我國學者對此有三種觀點。一種觀點認為土地發(fā)展權歸國家所有，即“漲價歸公”。[7]另一種觀點認為土地發(fā)展權歸農民所有，即“漲價歸私”。[8]第三種觀點認為土地發(fā)展權由國家和農民共同享有。[9]

本文贊成第三種觀點，首先“漲價歸公”的觀點體現(xiàn)了公權力的運用，在當前壓力型管理體制下，政府征地行為具有“短視性”的特征，大量的實踐表明，“漲價歸公”看似有管制效率，實則缺乏公平，不利于構建和諧社會；其次“漲價歸私”的觀點也脫離了中國國情，我國雖然是市場經濟國家，但經濟不發(fā)達，政府財力有限，土地發(fā)展權歸集體或個人必將導致國家財政不堪重負，也容易造成分配不公。而“漲價共享”的觀點符合我國國情，從資源價值轉移理論來看，土地資源具有現(xiàn)實價值和潛在價值，現(xiàn)實價值是指土地未開發(fā)前對農民的效用；水電工程建設后，土地的潛在價值大幅度顯現(xiàn)，從公平的角度來看，移民應該分享資源潛在價值，即理應分享水電工程建設帶來的航運、發(fā)電、防洪、生態(tài)旅游和灌溉的經濟收益，這是農村移民行使土地發(fā)展權的體現(xiàn)[12]。國家和農民都從土地增值中受益，在一定程度上能夠兼顧效率與公平，大大減少征地成本，符合黨中央提出的讓人民群眾共享改革開放成果的指示精神。

2 基于土地發(fā)展權價值的補償模型與實證分析

2.1 基于土地發(fā)展權價值的補償模型

水電工程開發(fā)導致土地資源潛在的價值凸現(xiàn)，土地增值效益非常巨大。從“漲價共享”的觀點來看，水電業(yè)主、移民都有權共享土地增值效益，即都享有土地發(fā)展權。但就農民而言如何合理分割土地增值效益關系到移民合法權益的保護，這也是構建長效補償機制的重要內容。從理論上講，農民土地被征用后，土地承載的基本生活保障功能、就業(yè)保障功能、養(yǎng)老保障功能和醫(yī)療保障功能等（盡管實踐中土地功能發(fā)揮有限）均已喪失，而這些功能恰恰又是移民發(fā)展的基礎。從公平補償?shù)睦碚搧砜矗环矫鏄I(yè)主征用了移民的土地需要對土地功能的喪失進行合理補償，另一方面農民享有土地使用權和土地發(fā)展權又是承載這些基本功能的基礎和保障。從本質上講，土地使用權價值與土地發(fā)展權價值之和應該等于被征土地各項功能的總價值。只有這樣才能真正體現(xiàn)農村移民與土地相關的權利的價值，從而為土地發(fā)展權利價值的量化提供可能。圖1為移民權利價值與土地功能價值的關系。

圖1 移民權利價值與土地功能價值的關系

其中B和B1分別為業(yè)主給予每畝土地使用權和土地發(fā)展權價值的補償，T 為人均擁有的土地面積（畝）。P2、P3、P4、P5分別為每個移民平均擁有T畝土地時各項保障價值。由圖1可以看出：（B+B1）T=P2+P3+P4+P5， 從而在求得 P2、P3、P4、P5值的條件下，可以得出移民分享土地發(fā)展權價值B1=﹙P2+P3+P4+P5﹚/T-B。由此我們可以考察水電工程移民的土地使用權補償情況以及分享土地發(fā)展權的情況，從中分析農村移民權益保護的狀態(tài)。

2.2 實證研究

向家壩工程是三峽總公司在金沙江下游開發(fā)的4個大型水電站之一，也是國家實施“西電東送”的第一期工程，是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重大工程。向家壩工程總投資434億，工程期限從2008～2015年，總裝機容量600萬千瓦，預計年發(fā)電量307億度，建成后將是我國第三大水電站。向家壩大型水電工程是一座以發(fā)電為主，兼有攔沙、防洪、灌溉和改善下游航運條件等綜合效益的水電站。向家壩大型水電工程左岸施工區(qū)在四川宜賓縣境內，土地征用涉及宜賓縣安邊鎮(zhèn)4個行政村15個村民小組，移民有790戶2772人，人均占有耕地0.112公頃，平均年齡34歲。2004年移民開始搬遷，2005年底全部搬遷完畢，2006年進入逐漸恢復期。不少移民考慮到可以為向家壩水電建設提供勞務和服務，在安置方式的選擇上，多數(shù)移民選擇自謀職業(yè)安置，業(yè)主按照相關法律支付移民土地補償費和安置補助費等費用。本案例以該部分自謀職業(yè)安置的移民為研究對象，剖析移民應得到的合理補償及應分享的發(fā)展權價值。按照前述補償模型有：

(1)農村移民土地使用權價值B

由公式 B=A/（i〔1-1/（1+i）n〕）（其中 A 為農地穩(wěn)定的年均純收益，i為土地還原率，n為土地承包年限）。經調查被征農地穩(wěn)定的年均純收益為每畝800元；土地還原率參考一年期定期存款利率計算，平均取4%；土地承包年按政策取30年。

計算得：B=1.38萬元/畝

(2)基本生活保障價值P2

寧德時代（300750）：主要邏輯有：1）市占率突飛猛進，未來強者恒強。過去幾年中游鋰電廠日子并不好過，但公司逆勢增長，2015年公司市占率僅有15.3%，2017年達到27%，而到了2018年前11個月已經超過40%。鋰電池現(xiàn)在是雙寡頭壟斷格局，未來會是強者恒強的格局、

由下述公式：

男性：P2男=A1/（1+i）1+A1/（1+i）2+A1/（1+i）3+ …+A1/（1+i）n=A1×F2；

女性：P2女=A1/（1+i）1+A1/（1+i）2+A1/（1+i）3+ …+A1/（1+i）n=A1×F3

其中 P2=P2男+P2女，A1為一年最低生活保障標準，F(xiàn)=〔（1+i）n-1〕/（i（1+i）n），F(xiàn)2、 F3各為男性、女性移民貼現(xiàn)因子，n 為男女各自的保障年限，i為還原率（按一年期定期存款利率計算，平均取4%）

結合四川宜賓縣實際情況，參照國家勞動法規(guī)，基本生活保障年限應從農民基本喪失勞動力為止，即男性60歲為止，女性55為止。2006年宜賓縣基本生活保障為每月160元(見表 1)。

（3）就業(yè)保障功能價值P3

根據(jù)四川省物價局《關于職業(yè)技能培訓機構收費問題的通知》〔川價字費（1999）75號〕文件精神，職業(yè)技能培訓分為高級工、中級工和初級工。對農民而言進行諸如鉗工、焊工、電工、焊工、保姆工等培訓對他們就業(yè)很有幫助，考慮農民的實際情況，選擇初級工培訓，按文件要求培訓理論課時不少于80學時，每學時1元；技能操作不少于200學時，每學時2元。對每個農民而言，計算得最低培訓費：P3=1×80+2×200=480 元/人

表1 宜賓縣移民最低生活保障計算表

表2 中國太平洋保險公司太平盛世.長壽養(yǎng)老保險A款繳費表 （單位：元）

表3 宜賓縣移民養(yǎng)老保險費用表 （單位：元）

表4 每畝土地補償對照表

結合宜賓縣經濟發(fā)展水平，按照水電工程搬遷后的農戶2006年可領取養(yǎng)老金最低標準，宜賓縣每月160元/月。依照中國太平洋保險公司太平盛世.長壽養(yǎng)老保險A款繳費表（見表2），分別計算男、女移民繳納保險費用。

中國太平洋保險公司太平盛世 .長壽養(yǎng)老保險A款繳費表是以每年領取1000元養(yǎng)老金為基礎計算出來的。按每月領取160元養(yǎng)老金，宜賓縣移民每年領取養(yǎng)老金為1980元。根據(jù)失業(yè)保險條例規(guī)定，個人繳納基本養(yǎng)老保險費最終達到本人繳納工資的8%。故養(yǎng)老保險費用=保險份額×躉繳×（1-8%），因此每人需要繳納的保險費用為：P4男=15629.10元/人；P4女=22064.10 元/人（見表 3）。

（5）醫(yī)療保障功能價值P5

根據(jù)四川省新型合作醫(yī)療保障制度的規(guī)定，每位農民每年交10元錢，政府統(tǒng)籌，根據(jù)公式：P5=C×Y（其中C為每位農民每年繳納的費用；Y=〔（1+i）n-1〕/（i（1+i）n）為人均醫(yī)療保險費貼現(xiàn)）。按照我國人均壽命取72歲，n為被保障農民平均年齡到72歲的時間差。還原率i參考一年期定期存款利率計算，平均取4%。

計算得：醫(yī)療保障功能價值P5=193.68元/人

綜上所得：我們可以得出以下兩個重要數(shù)據(jù)：

（1）每位移民平均每畝應得到的補償金：

計算可知：男性移民：P2+P3+P4+P5=4.70萬元/人；女性移民：P2+P3+P4+P5=4.96萬元/人，計算人均補償為4.83萬元，按照人均0.112公頃土地，換算為畝，則T=1.68畝/人。即每位移民每畝應得到補償為4.83萬元/1.68=2.876萬元。

（2）每位移民每畝應分享發(fā)展權價值

將上述計算結果代入公式：B1=〔﹙P2+P3+P4+P5﹚/T〕-B，得到：

農民享有土地發(fā)展權的價值為：B1=〔4.70萬元/1.68畝〕-1.38萬元/畝=1.417萬/畝。即自謀職業(yè)的農村移民可分享每畝土地增值1.417萬元。

總的來看，運用補償模型計算出來的補償費用比《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》第二十二條規(guī)定的要高。據(jù)實地調查，向家壩水電工程宜賓縣安邊鎮(zhèn)被征土地均為良田，產量較高，平均每畝收益達1200元左右，在此取1200元作為土地年收益，按照《條例》規(guī)定最高16倍標準賠償，每畝僅達1.92萬元，比運用補償模型計算出來的補償費低0.956萬，低33.2%。表4為每畝土地補償對照表。

3 結論和討論

中國水的問題始終是個事關國家社會政治穩(wěn)定和國民經濟發(fā)展的重大課題，這是中國的自然地理特點和社會經濟條件所決定的。1955年，毛澤東發(fā)出了關于加強農田水利工作的指示，指出“興修水利是保證農業(yè)增產的大事”，要求“每個縣都應當在自己的全面規(guī)劃中，做出一個適當?shù)乃?guī)劃”，“同流域規(guī)劃相結合，大量地興修小型水利”等等[10]，這些指示對全國農田水利建設的發(fā)展起到了積極的作用。改革開放30年來，從某種意義上說，我國農業(yè)的發(fā)展是“吃了毛主席的老本”。但是，我國計劃經濟時代興修的水利工程并不能一勞永逸。在當今市場經濟時代，面對自然無情的報復，我國加大興修水利工程的力度刻不容緩。針對大中型水利、水電工程來說，工程建設成敗的關鍵在于移民。由此，本文從移民權利的角度運用補償模型分析了在水電工程建設中的土地補償，從補償本身及其結果的比較來看，有三點是肯定的：一是該模型提供了一種分析土地使用權和土地發(fā)展權價值的工具，從中我們可以考察移民應該享有的權益；二是現(xiàn)行《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》規(guī)定的補償標準比較偏低，甚至達不到移民基本需求；三是補償模型的設置更多地具有參照意義和學理意義，存在一定的局限，因為從模型本身設定來看，其只是滿足失地移民基本生活、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、基本培訓。即使按照模型來補償，移民的生活層次仍然比較低，生存和發(fā)展的風險仍然比較大。論文中筆者以向家壩水利工程四川庫區(qū)宜賓縣安邊鎮(zhèn)移民安置為個案進行分析，得出政府給予農民的補償金低于按模型計算數(shù)值的33.2%。這只是一個靜態(tài)的數(shù)據(jù)，不代表一種規(guī)律。為了尋求二者之間規(guī)律，需要分別以東部、中部、西部水利工程農村移民為研究對象，探討發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)政府補償與合理補償之間的差距和規(guī)律，從而增強移民權益受損的理性與感性認識，這構成了作者下一步的研究方向。

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（責任編輯/浩 天）

F321.1

A

1002－6487（2010）23－0099-03

湖北人文社科重點研究基地三峽大學水庫移民研究中心課題（2008KYM06）

李勛華（1970-），男，湖北漢川人，博士研究生，副教授，研究方向：農村社會發(fā)展。