◎ 文/蕭劍鋒

爭議農(nóng)民“被上樓”

◎ 文/蕭劍鋒

編者按：

曾經(jīng)，“樓上樓下，電燈電話”，還是多少人孜孜以求的理想生活?？稍谵D(zhuǎn)眼之間，老百姓真的就被一場上樓運動推了上去。

時下，一場讓農(nóng)民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市疾風(fēng)暴雨般的進(jìn)行著。拆村并居，宅基地?fù)Q房，土地?fù)Q社保等一系列“增掛”措施的實施，已使無數(shù)傳統(tǒng)的村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在“被上樓”。

由于近年來中國耕地保護(hù)與城市化進(jìn)程用地之間的矛盾已發(fā)展到了針鋒相對的尖銳地步。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務(wù)。以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標(biāo)17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。于是，“增減掛鉤”之策一經(jīng)出臺，便立即成為了河北乃至全國各級地方政府破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

在這場全新的“圈地運動”中，農(nóng)民大多別無選擇，生活和生態(tài)結(jié)構(gòu)被改變。交出了宅基地后的農(nóng)民不僅沒有享受到土地級差的收益，甚至仍然分享不到城市化與工業(yè)化的發(fā)展所帶來的成果。然而，他們卻不得不從此過上帶有濃重長官意志色彩的“城市生活”。

說到底，20多個省份多個地方所采取的“找地新政”無一不是在變相地利用“土地財政”，做大GDP。它雖然多發(fā)生在東部或中部發(fā)達(dá)的省份，但也足以告訴人們，在資源開發(fā)趨于匱乏，城市化發(fā)展又要大踏步邁進(jìn)的前提下，地方經(jīng)濟(jì)所面臨的發(fā)展困境。由此觀之，當(dāng)西部經(jīng)濟(jì)搭乘上資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車時，是否也已思慮到怎樣去轉(zhuǎn)型，且轉(zhuǎn)型又不與民爭利，老百姓還能享受到由此而不斷增長的幸福呢？有道是：他山之石，可以攻玉。

齊魯大地“滅村運動”熱火朝天

山水重慶騰出農(nóng)地?fù)Q地票

門戶羊城城鄉(xiāng)社會一體化

濱海新區(qū)宅基地?fù)Q房的博弈

走在山東、河北、安徽等地的鄉(xiāng)村，你會發(fā)現(xiàn)一些高層小區(qū)在農(nóng)村拔地而起，許多村莊已被或正被轟鳴的推土機推走。

時下，一場讓農(nóng)民“上樓”的行動，正在全國20多個省市進(jìn)行，而且有愈演愈烈之勢。而伴隨著這場以“撤村并居”“宅基地?fù)Q戶口”為載體的“農(nóng)村宅基地復(fù)墾革命”而來的卻是無數(shù)個古老的村莊從中國廣袤的土地上消失；無數(shù)農(nóng)民正在被“趕上”樓房，過上所謂的城市生活。

專家指出，這是一次對農(nóng)村的掠奪，強迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，而且對農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展也將帶來巨大負(fù)面影響。

齊魯大地“滅村運動”熱火朝天

諸城的這種探索實際上是在為土地財政收益變換一種方式，且不至于讓上級部門發(fā)現(xiàn)其真正的違規(guī)用地行為

被拆居民因為得不到相應(yīng)的補償而堅守在這片瓦礫旁

諸城，古稱密州。因在此地發(fā)現(xiàn)了大量完整的恐龍化石，又被演繹為龍城。它是山東省濰坊市所轄的一個縣級市。18年前，當(dāng)?shù)赝苿訃泻图w企業(yè)改制時，因把90%以上的企業(yè)一次性賣掉而引發(fā)了激烈爭議，當(dāng)時主政諸城的首腦人物陳光由此被戲稱為“陳賣光”。在爭議之中，諸城的經(jīng)濟(jì)實力躋身全國百強縣的行列。一向鮮為人知的諸城一時間成了中國股份制改革的示范縣。

如今，諸城又率先撤銷了轄區(qū)內(nèi)的全部行政村，并把幾個小村莊合并成了大的農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民集中到中心村居住，農(nóng)村社區(qū)成為了諸城行政管理體制中新的社會基層組織。

新建的集中居住區(qū)位于中心村內(nèi)，農(nóng)民向社區(qū)中心村集中居住，建制村原有的一些職能，包括土地承包關(guān)系在內(nèi)都沒有本質(zhì)的變化。

張玉磊的新房不是自己建的，它是諸城農(nóng)村集中修建住宅樓的一部分。今年春節(jié)前，張玉磊一家喬遷新居，成為新社區(qū)的首戶。他十年前建的平房，經(jīng)過拆遷平整后，已經(jīng)成為新的工地，正在建造新的集中居住區(qū)。

張玉磊現(xiàn)在居住的新房，面積有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四間北屋，四間南屋”，共120平方米。據(jù)他介紹，新樓的120平方米是用以前的宅基地免費置換的，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的價格購買而來。按照這個價格，他一共支付了12萬多元，并在交出以前的宅基地的前提下獲得了這棟兩層小樓。

張玉磊現(xiàn)在居住的社區(qū)叫土墻社區(qū)，離諸城市區(qū)只有3公里。房子沒有大產(chǎn)權(quán)，只是集體土地使用證，不準(zhǔn)買賣。房子是自住，不會拿去賣，所以張玉磊覺得很劃算。因為張早已不再種地，現(xiàn)為經(jīng)商農(nóng)戶了。

在土墻社區(qū)，類似的兩層小樓成了稀缺資源。土墻社區(qū)黨委副書記趙玉霞介紹，這種兩層的連體民居只有120套，“老百姓都搶著買，開始規(guī)劃的時候，考慮到是在農(nóng)村，農(nóng)民有農(nóng)具要放。但是后來一論證，發(fā)現(xiàn)這樣并不太節(jié)約土地，后來建議城郊的社區(qū)建多層住宅?！币虼?，從去年開始，規(guī)劃和在建的房屋都是5層的住宅。

行政村改社區(qū)后，張玉磊的身份并沒有發(fā)生變化，他仍然是農(nóng)村居民。不過，他已經(jīng)不種地了。因為張玉磊家的承包地，已經(jīng)以每年每畝800元的價格流轉(zhuǎn)出去了。

圖/洛琦

土墻社區(qū)是今年7月底由原來的5個行政村撤并而成，全社區(qū)4200人，1100戶。原來的西土墻村成為這個新社區(qū)的中心村，新建的集中居住區(qū)位于中心村內(nèi)。中心村的選擇有一定的標(biāo)準(zhǔn)，比如交通比較方便，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，有輻射帶動能力。

從2007年開始，諸城在全市農(nóng)村全面開展了農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，以兩公里為半徑，把全市1249個村莊按照地域相鄰、習(xí)俗相近的原則，規(guī)劃建設(shè)為208個農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)涵蓋5個左右村莊、1500戶。每個社區(qū)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，向社區(qū)居民提供醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、文化體育、計劃生育、超市等功能性服務(wù)，藉以引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)中心村集中居住。2008年6月，這些農(nóng)村社區(qū)全部建成運行。

從2008年6月21日起，諸城市撤銷轄區(qū)內(nèi)全部行政村，將原來的1249個行政自然村合并為208個農(nóng)村社區(qū)，選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委和社區(qū)居民委員會。行政村的建制在諸城變成歷史，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會基層組織。

不過，建制村原有的一些職能到現(xiàn)在還沒有變化?！扒焚~還是屬于村里。轉(zhuǎn)移支付還是放到村里，不是放到社區(qū)。雖然行政村撤了，但村的一些職能還沒有變?！蓖鯚ㄐ聦τ浾哒f。在村莊撤并前，王煥新是大辛莊子村的村支書。岳家莊社區(qū)黨委成立后，王煥新的身份發(fā)生了變化，從原來的村支書變成了現(xiàn)在社區(qū)的黨委委員和居委會委員。

據(jù)了解，此次諸城208個農(nóng)村社區(qū)共選出“兩委”成員1538人，比原村干部減少了2967人。不過，對落選干部，當(dāng)?shù)貙嵭小皟刹唤怠?，一是原補貼報酬標(biāo)準(zhǔn)不降，二是各種福利補貼不降，一直到明年“兩委”換屆。

對于諸城而言也應(yīng)算是個工業(yè)強市，雖然它沒有太多的能源承載。因此，盤活土地相對來說也是該地為政者的錦囊妙計。據(jù)測算，如果諸城農(nóng)民全部實現(xiàn)集中居住，則可置換出8萬畝舊宅基地，對于這部分土地，諸城方面稱要考慮復(fù)墾或建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為了吸引村民搬遷，諸城市出臺了優(yōu)惠政策，如果一次拆遷超過30畝，每戶居民一畝宅基地補貼20萬元。而目前居民的平均宅基地面積基本在0.6畝至0.7畝之間，還有一部分農(nóng)村宅基地在0.3畝至0.4畝，這部分村民即使按照畝均20萬元的補償標(biāo)準(zhǔn)，要想住面積大點的樓房，還要自己掏些錢。

諸城市民政局官員說，撤村建社區(qū)其實是跟撤小村并大村道理一樣，叫“社區(qū)”不叫“村”，是諸城的一個探索。如此而言，諸城的這種探索實際上是在為土地財政收益變換一種方式，且不至于讓上級部門發(fā)現(xiàn)其真正的違規(guī)用地行為。

諸城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局官員說，撤銷建制村，村民變居民，消除了“農(nóng)村人”與“城里人”的身份界限。農(nóng)村社區(qū)化后，農(nóng)民與城市居民差距進(jìn)一步縮小。

諸城市龍都街道東見屯村村民、養(yǎng)雞專業(yè)戶李夕超認(rèn)為，農(nóng)民大部分有地，有牲口什么的，“像我這樣養(yǎng)雞住在樓上既不方便，也不現(xiàn)實”。

西土墻村村民王情順介紹說，起初老百姓有抵觸情緒，現(xiàn)在感覺住樓房環(huán)境好些，房子也能升值。

但多數(shù)“被上樓”的村民還是傾向于住平房。

除諸城外，山東的淄博、臨沂、濟(jì)寧、德州、聊城等地都部分地推行了“撤村改社區(qū)”。事實上，這些撤并舉動都是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的情勢下演變出現(xiàn)的。改革的目的說到底是為了保證縣一級的建設(shè)用地指標(biāo)和城市土地開發(fā)的財政收益。

山水重慶騰出農(nóng)地?fù)Q地票

“兩年300萬、十年1000萬的農(nóng)民進(jìn)城計劃”是重慶施行戶籍改革，農(nóng)民可轉(zhuǎn)戶進(jìn)城目標(biāo)。按照相關(guān)政策，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地，可以獲得一定補償。

龍慶東早就想成為城里人，2007年重慶成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點，他就看到了希望，現(xiàn)在這一天終于到了。

42歲的龍慶東來到重慶主城區(qū)13年了，他辦了一家小印刷廠，生意做得很紅火，在城里也買了房子。他說，由于一家人早就搬來重慶生活，農(nóng)村的房子已經(jīng)閑置了很久，承包的四五畝土地一直送給親戚種，13年來沒有拿到過一分錢。

按照有關(guān)文件，退出承包地的補償，是同類土地年平均流轉(zhuǎn)收益乘以承包剩余年限；退出承包地的補償，有使用權(quán)補償，還有購房補助等等。

龍慶東拿到夢寐以求的城市戶口，退出13年沒有得到任何收益的土地，還能拿到十幾萬元的補償，他覺得很劃算。

和龍慶東有著相同想法的人不在少數(shù)，江津區(qū)尤溪鎮(zhèn)的張璐今年22歲，大學(xué)剛畢業(yè)，目前在縣上的派出所做文員。她父母在廣東打工多年，家里的土地和房子也閑置了多年，她覺得是一種資源浪費?？吹街貞c市戶籍改革政策的第一時間，她就給父母打電話，動員他們一塊兒把戶口轉(zhuǎn)了。

張璐認(rèn)為，很多農(nóng)民工到外地打工，那些土地都荒廢了，浪費資源，把這些資源都收回去，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一耕種比較好。

“土地指標(biāo)”指的是農(nóng)村宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾成為耕地后產(chǎn)生的指標(biāo)。按照耕地的“占補平衡”原則，這個指標(biāo)被買賣后，買方才可以在其他地方使用相應(yīng)面積的土地。

重慶市市長黃奇帆在一次會議上說，1000萬農(nóng)民進(jìn)城，將退出250余萬畝宅基地。一旦退耕，等于農(nóng)村地區(qū)增加250余萬畝耕地。但他同時表示，當(dāng)2億農(nóng)民進(jìn)城的時候需要有2萬平方公里的城市建設(shè)用地，農(nóng)民沒有（城市）戶籍的時候，在城市里要用掉2萬平方公里，在農(nóng)村里面的宅基地都還保留著，還有5萬平方公里。因為一個農(nóng)民在農(nóng)村占有250平方米，在城里，要占100平方米。這部分農(nóng)民工占地消耗最多。如果農(nóng)民有了（城市）戶籍，他農(nóng)村的宅基地三五年以后總會逐漸退出。

按照這個說法，重慶也將產(chǎn)生250余萬畝的地票（土地指標(biāo)），按照一畝地票15-20萬元的價格，超過3000億的收益完全可以支付給轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的退地補償。同時將大大緩解城市建設(shè)土地緊張的局面。

重慶市戶籍改革領(lǐng)導(dǎo)小組綜合協(xié)調(diào)組組長、發(fā)改委副主任徐強也肯定地表示，千萬農(nóng)民進(jìn)城，地票的供給會增加。隨之，重慶在用地制度改革以后，就在主城區(qū)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)落地，拿著地票，發(fā)展企業(yè)、發(fā)展城市。

地票收益可以支付農(nóng)民的退地補償，增加的地票供給可以用來發(fā)展企業(yè)，而事實上，改革的效應(yīng)還不止這些。江津區(qū)負(fù)責(zé)戶籍改革的一位負(fù)責(zé)人在接受中央臺記者陸敏和陳鵬采訪時就說：荒置的土地能夠?qū)崿F(xiàn)集約生產(chǎn)，也是這次重慶戶籍改革能產(chǎn)生的直接效益之一。為了更好的促進(jìn)戶籍改革，解放被限制的土地，在重慶市的土地退出補償基礎(chǔ)上，江津區(qū)又新增了多條鼓勵政策。

江津區(qū)的這位戶籍改革負(fù)責(zé)人還說， 2009年成立了土地整治中心，實行4種退地模式。通過各種方式籌集土地周轉(zhuǎn)資金，財政每年還要安排一部分資金以彌補資金不足。沒有企業(yè)承包的土地，農(nóng)民可繼續(xù)保留承包經(jīng)營權(quán)，附著各種待遇。

重慶首個農(nóng)村土地交易所正式成立

為了加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，重慶實施戶籍改革。該改革有幾個特點：一，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后可享受城鎮(zhèn)社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等待遇，這在中國戶籍改革中十分突出。二，戶籍改革有時間表，遵循自愿原則，有計劃分成兩步走，第一階段是2010年至2011年，將有條件的農(nóng)民工及新生代登記為城鎮(zhèn)居民；第二階段是2012年到2020年，通過系統(tǒng)地制度設(shè)計，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件。從土地利用的角度說，農(nóng)民有宅基地、林木權(quán)、承包地，很多農(nóng)民不愿放棄，對此，重慶設(shè)計3年過渡時間。

有網(wǎng)民擔(dān)心，農(nóng)民進(jìn)城是否為地產(chǎn)商拿到更多土地大開方便之門？而對于有輿論擔(dān)心，農(nóng)村閑置土地的大量釋放，是不是意味著地產(chǎn)商因此擁有更多的土地資源，因此衍生權(quán)力的尋租空間？香港資深媒體人何亮亮認(rèn)為，從2010年開始，重慶市正式實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革制度，1000萬農(nóng)民可自愿選擇轉(zhuǎn)為城市戶口。重慶在4個直轄市中面積最大，有8萬平方公里，戶籍人口3000萬人。重慶有14個區(qū)，18個縣及4個自治縣，這與其他3個直轄市不同。重慶市農(nóng)村的比例相當(dāng)大，這些土地不能簡單成為城市住宅用地。

總的來看，上千萬農(nóng)民成為城市居民后，重慶完全可能成為西部地區(qū)最大的城市、經(jīng)濟(jì)中心，其為此所創(chuàng)造的戶籍改革經(jīng)驗是否可資其他地方借鑒還是未知數(shù)。但如果是眼盯著地票的數(shù)量而進(jìn)行的戶籍轉(zhuǎn)化，總讓人有點“項莊舞劍”之余味。

農(nóng)村閑置土地的大量釋放，是不是意味著地產(chǎn)商因此擁有更多的土地資源

門戶羊城城鄉(xiāng)社會一體化

對于800元的回購地價和4000元的商品房均價，不少村民無法接受

2008年年底，廣州市政協(xié)召開專題政治協(xié)商會議，召集市各民主黨派、工商聯(lián)、臺聯(lián)和各界代表圍繞《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的實施意見(征求意見稿)》(以下簡稱《意見》)進(jìn)行了協(xié)商、討論。

《意見》明確了廣州市城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)任務(wù)，力爭用5年到8年的時間，基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機制；力爭到2015年，比全國提前5年實現(xiàn)農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番；同時，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，健全城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，改善農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境。到2020年，廣州將形成比較完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的各項目標(biāo)。

《意見》指出，為了鼓勵農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)購房、建房和向中心鎮(zhèn)村集中居住，廣州將積極探索“以宅基地?fù)Q住房”方式，出臺農(nóng)民以宅基地?fù)Q取中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)住宅政策，允許自愿放棄宅基地使用權(quán)且符合規(guī)定的農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)優(yōu)惠購買經(jīng)濟(jì)適用房。到2010年，廣州將基本完成全市農(nóng)村土地所有權(quán)登記和頒證工作，對把土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和耕種能手的農(nóng)戶，市、區(qū)(縣級市)按實際流轉(zhuǎn)面積給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼。

2009年4月，廣州市委副書記、市中心鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長張桂芳再次主持召開市中心鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會議，分析當(dāng)前全市中心鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，研究部署當(dāng)年中心鎮(zhèn)建設(shè)的有關(guān)工作。會上宣布，廣州市將引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入中心鎮(zhèn)居住，探索“宅基地?fù)Q住房”新模式，即農(nóng)民用宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的住宅。

張桂芳要求17個中心鎮(zhèn)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提升中心城市科學(xué)發(fā)展實力的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步增強加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的責(zé)任感和緊迫感。要堅持科學(xué)發(fā)展、先行先試，推動中心鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中實現(xiàn)率先發(fā)展。

2010年3月，在從化市農(nóng)村工作會議上,市委書記、市人大常委會主任歐陽知提出,從化接下來將著力發(fā)展縣域、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì),建立就業(yè)崗位創(chuàng)造、技能培訓(xùn)、鼓勵農(nóng)民進(jìn)城等方面的農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)長效機制,闖出一條在政府主導(dǎo)下有序減少農(nóng)民的新路子。通過加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,發(fā)展壯大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì),為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位,讓農(nóng)民就近就業(yè)。

針對轄區(qū)內(nèi)55萬常住人口中,近42萬是農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民進(jìn)城早已形成一股“潮流”的現(xiàn)實，從化市決定加大對農(nóng)村勞動力的就業(yè)培訓(xùn)力度,大力發(fā)展工業(yè)、旅游業(yè),拉動市域經(jīng)濟(jì)快速增長,壯大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),吸納和承接農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。

“僅僅從戶籍上改變農(nóng)民身份很簡單,但更重要的是要在就業(yè)、住房、福利、計生等深層次方面給予政策支持,這才是把農(nóng)民組織起來最有效的辦法,從政策上鼓勵農(nóng)民進(jìn)城。”歐陽知在會上說。于是，在將“城中村”轉(zhuǎn)制居民和符合條件的進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房體系的同時，從化提出了探索一條進(jìn)城農(nóng)民用宅基地按一定標(biāo)準(zhǔn)置換城鎮(zhèn)住房的新路子。

是年7月，佛山啟動宅基地?fù)Q商品房的5個試點，順德是其中之一。在佛山啟動宅基地?fù)Q商品房的操作過程中，很多村民放棄宅基地而選擇商品房，是因為商品房有明確產(chǎn)權(quán)，在房價高企的今天,此舉相對有吸引力。但對于800元的回購地價和4000元的商品房均價，不少村民無法接受。以宅基地指標(biāo)換得有產(chǎn)權(quán)證的商品房，可以流通盤活村民的土地資產(chǎn)。但在農(nóng)民對土地權(quán)益不明確的情況下，由政府主導(dǎo)的“促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)”，同時，宅基地建房審批趨嚴(yán)，配套收費增加，有村民成為既無力建房也無錢換購商品房的“夾心層”。 由于缺乏公共參與、公共監(jiān)督,沒有利益相關(guān)各方的充分博弈,農(nóng)村常常出現(xiàn)土地被強征、強賣的現(xiàn)象，由此造成的沖突矛盾并不少。

濱海新區(qū)宅基地?fù)Q房的博弈

66歲的農(nóng)民賈秋發(fā)站在“最后的”自家小院里乘涼。他帶著復(fù)雜的心情，享受著晚風(fēng)拂過小院花樹的一刻。他知道，以后在自家院子里乘涼，將永遠(yuǎn)成為刻在心頭的回憶。2005年以來，包括賈秋發(fā)所在的天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)貫莊村在內(nèi)的天津市272個村莊，正在以“宅基地?fù)Q房”的名義消失。

貫莊村所在的華明鎮(zhèn)，從2005年開始，成為天津“宅基地?fù)Q房”的首批試點鎮(zhèn)。而農(nóng)民賈秋發(fā)在6年之前已經(jīng)失去了耕地，現(xiàn)在，他又面臨著失去居住在這所華北農(nóng)村典型農(nóng)家小院中的權(quán)利。

這些農(nóng)民繼失去土地以來，正面臨著一場改變既有生活方式的變革。試圖以“宅基地?fù)Q房”“推進(jìn)農(nóng)村城市化”的天津市，目前正在進(jìn)行一項自上而下的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革”。

隨著天津濱海新區(qū)納入國家總體戰(zhàn)略發(fā)展布局，天津正欲借勢成為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強大引擎，而農(nóng)村土地財富的釋放，則是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

18億畝耕地紅線不能碰觸，農(nóng)村宅基地就成了天津這一輪土地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容。此間，國土資源部發(fā)文要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆舊”項目區(qū)，通過“建新拆舊”和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批準(zhǔn)成為第一批試點，“宅基地?fù)Q房”項目由此獲得政策支持。

天津市武清區(qū)梅廠鎮(zhèn)灰鍋口村一位老人在原來的土坯房前流連

但以農(nóng)民身份和農(nóng)居生活方式生存了大半生的賈秋發(fā)們，則對這種徹底改變生活的“改革”產(chǎn)生了抗拒情緒。

2008年5月開始，華明鎮(zhèn)貫莊村866戶、3368名村民委托了北京市農(nóng)權(quán)律師事務(wù)所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮(zhèn)政府和東麗區(qū)政府；提起同類訴訟的還有華明鎮(zhèn)的赤土村。

“目前這項探索是否可以在大城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣，還需要通過實踐來檢驗?！?2005年11月份，國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在調(diào)研報告中建議，“天津的這項試驗在本地全面推開，也需慎重?！?/p>

賈秋發(fā)所在的貫莊村，有著600多年的歷史，緊鄰天津空港開發(fā)區(qū)，近年土地價格不斷上漲，其周邊的土地掛牌出讓價格最高已達(dá)每畝三四百萬元。貫莊村所在的華明鎮(zhèn)，則因為地理位置優(yōu)越而被列入第一批“宅基地?fù)Q房”試點。

根據(jù)天津市發(fā)改委的說法，以“宅基地?fù)Q房”，就是在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿的原則，農(nóng)民以其宅基地(村莊建設(shè)用地)，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入新建小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補平衡。

分歧由此產(chǎn)生。賈秋發(fā)認(rèn)為，真正的“宅基地?fù)Q房”就是，用自家165平方米的小院對等換來華明示范鎮(zhèn)165平方米的樓房——這是當(dāng)?shù)卦谔粕酱蟮卣鸷蠡謴?fù)重建時統(tǒng)一規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)戶型，基本家家如此。

然而，現(xiàn)行“規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)”卻是，主房可以一比一對換，輔助房屋則是兩平方米換一平方米，院落空地不算。

“這樣一戶平均才有75平方米的有效置換面積”。賈秋發(fā)說，貫莊村共有宅基地2142畝，1910戶，平均每戶749平方米(含村辦企業(yè)、道路、辦公樓等公共建設(shè)用地)，“即使按照宅基地?fù)Q房通常的做法，政府、開發(fā)商和村民各占三分之一來計算，每戶實際也應(yīng)該得到249.3平方米。”

實踐中，戶均75平方米，僅為原村落建設(shè)用地戶均749平方米的十分之一。從市場估價來看，75平方米的樓房按照每平方米4000元的均價，價值總額近30萬元；而749平方米的宅基地，折合1.12畝，貫莊周邊的土地掛牌出讓價格為300萬到400萬，農(nóng)民自己將一畝宅基地出售給市場，至少將獲得300萬收益，是宅基地?fù)Q房收益的10倍。

“明明就是以房換房，哪里是以宅基地?fù)Q房？”66歲的賈秋發(fā)，此前在天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)貫莊村當(dāng)了42年的會計，就在2007年“宅基地?fù)Q房”正式波及到貫莊村之前，他還掌管著全村的水電費。如今，守著已經(jīng)被拆得支離破碎的村莊，他怎么也算不清楚，貫莊代代相傳的村落，怎么轉(zhuǎn)眼就縮水了90%，“若是以房換房，那我們的宅基地哪里去了？”

“如果真是按照宅基地實際面積一比一換房，我愿意搬遷?！辟Z秋發(fā)指著村口殘存的路面上留守村民為阻擋挖掘機進(jìn)入而自發(fā)設(shè)置的路障告訴記者，他認(rèn)為政策本身沒錯，只是在執(zhí)行過程中出了問題。

“實際戶均有效置換面積只有75平方米，按照規(guī)定的人均30平方米的標(biāo)準(zhǔn)，一個三口之家要補足到90平方米，其中就有15平方米需要按照600元每平方米的價格購買；而要再享受每戶8平方米的優(yōu)惠價購買，則一套98平方米的房子還需要另外花2.5萬元，這還不算裝修費；如果想住更大的面積，則要按照每平方米4000元～5000元的市場價購買了?！辟Z秋發(fā)說，很多人沒錢搬家，即使勉強搬了家，生活也沒有著落。

“不管是以房換房也好，以宅基地?fù)Q房也好，在這個過程中，政府確實是存在補償不足的問題?！?南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副所長謝思全受天津市發(fā)改委委托，對“宅基地?fù)Q房”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，她告訴記者:“政府提供公共物品參與城市化進(jìn)程，進(jìn)而獲取收益是可以的，但是政府往往拿多了。”

在謝思全看來，城鄉(xiāng)土地中的政府強制征收的法律，以及城市規(guī)劃和公共服務(wù)都是政府為了獲取收益而進(jìn)行的設(shè)租行為?！罢畱?yīng)該拿多少呢，這就有多重因素，目前還沒有一個具體的標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府參與城市化的空間應(yīng)該有多大?！敝x思全認(rèn)為，現(xiàn)實中可以成交為定，而天津市提出的“安居、樂業(yè)、有保障”也是一個最基本的標(biāo)準(zhǔn)，“我們可以拿這個標(biāo)準(zhǔn)去衡量，沒有做到就要求政府改進(jìn)。”

對宅基地?fù)Q房存在不同理解的背后，是農(nóng)民與地方政府之間，就農(nóng)村集體建設(shè)用地及其增值收益分配權(quán)的博弈。奧秘則在于，政府試圖通過土地增值收益平衡建設(shè)資金。

公開資料顯示，“土地和資金缺口”為天津市“宅基地?fù)Q房”的必要性提供依據(jù)。不過，記者接觸到的天津方面政府及學(xué)界人士，尚沒有人能對土地和資金缺口到底有多大給出答案。

南開大學(xué)法學(xué)院教授萬國華是天津市發(fā)改委委托的“宅基地?fù)Q房”合法性課題組的帶頭人，他在為“宅基地?fù)Q房”所作的一篇法律研究報告中指出，村民與村集體簽訂換房協(xié)議，村集體與政府簽訂換房協(xié)議，這一過程把集體用地實際轉(zhuǎn)化為國有用地。隨后，政府擁有了土地出讓、土地劃撥的權(quán)力，而開發(fā)商跟政府簽訂總體協(xié)議并出資，“前提是，村民必須自愿放棄宅基地?！?/p>

政府并不認(rèn)為自己能夠從中獲利?！斑\作結(jié)果應(yīng)該是農(nóng)民不掏錢、政府不出資，實現(xiàn)項目自我的資金和土地平衡?！痹旖蚴袞|麗區(qū)華明鎮(zhèn)，為適應(yīng)新城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)在已經(jīng)改為華明街道，其黨委書記張長河告訴記者，華明示范鎮(zhèn)項目開展得最早、規(guī)模最大，而且運作比較成功，天津已經(jīng)因此把宅基地?fù)Q房模式叫做“華明模式”。

具體做法是，華明鎮(zhèn)12個村共占有宅基地12071畝，新建小城鎮(zhèn)用于農(nóng)民住宅建設(shè)和建設(shè)服務(wù)設(shè)施用地僅占3476畝，可騰出建設(shè)用地8595畝，“其中約有4000畝搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另外的4000多畝通過掛牌出讓，土地增值收益將用于農(nóng)民還遷住房及社區(qū)整體配套設(shè)施建設(shè)?！睆堥L河說。

記者試圖弄清楚，這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地增值收益到底會有多大規(guī)模，政府需要為宅基地?fù)Q房及后續(xù)配套服務(wù)付出多大的成本，天津方面的政府人員及學(xué)界人士均沒有人提供這方面的預(yù)算數(shù)據(jù)。

華明街道黨委書記張長河目前能夠肯定的是:“土地增值收益應(yīng)該是資金平衡有余，原來規(guī)劃的時候是投資37個億，回收38個億，現(xiàn)在看來投資已經(jīng)不止37個億，回收也不止38個億?！?/p>

“華明模式”正在天津廣泛被復(fù)制。2009年4 月13日，天津市政府新批復(fù)了第三批12個示范小城鎮(zhèn)。至此，天津市已經(jīng)有272個村莊以“宅基地?fù)Q房”的形式消失，預(yù)期將節(jié)約土地4540公頃，相當(dāng)于原來272個村莊占地面積的2/3。

“在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和不減少耕地的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向小區(qū)集中、耕地向種田大戶集中，農(nóng)民由一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)轉(zhuǎn)移?！表椖烤唧w負(fù)責(zé)人、天津市發(fā)改委區(qū)縣處處長郝玉興如此概括272個村莊、42.5萬農(nóng)民的最終流向。

各地政府聞風(fēng)而動，紛紛奔赴天津觀摩取經(jīng)，“我們的接待任務(wù)太重了”。張長河忍不住感嘆，“關(guān)鍵是要實現(xiàn)資金和土地的平衡，因此區(qū)位選擇和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入水平等都非常重要。”

“華明老百姓是沾光的，沒有這個試點不可能不花錢給你建房，政府不投資但是少收入?！睆堥L河說，華明鎮(zhèn)戶均宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮(zhèn)置換一套80平方米的住宅，價值超過30萬元，“農(nóng)民高興啊，家庭財產(chǎn)一下就增加20多萬元?！?/p>

赤土村的魏澤華并不買賬:“沒了土地，我們的子孫后代怎么辦？”潛臺詞則是，土地比房屋值錢。置身于遍布?xì)堅珨啾诘拇迩f，56歲的魏澤華茫然不知所措，“你看這里像不像剛剛發(fā)生過地震？”

魏澤華的擔(dān)憂，部分源于6年前失去耕地的教訓(xùn)。2003年以來，天津市東麗區(qū)以土地整合的方式拿走了部分村莊的土地，赤土村也因此失去了全部土地5萬畝，換來的只是人均10萬元的受益款，當(dāng)年的補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝地平均2萬元，“我們以為整合就是把土地集中在一起管理，整合以后還是咱自己的土地，哪里知道是以整合的名義變相賣地！”

回憶起當(dāng)年不小心失去的耕地，魏澤華還心有余悸:“一畝地只得到2萬塊錢的補償，我們的子孫后代卻再也沒有土地了?！?據(jù)不完全統(tǒng)計，近十年來，東麗區(qū)農(nóng)民以各種形式失去的土地近20萬畝。

這次，擺在魏澤華和賈秋發(fā)他們面前的則是，放棄宅基地搬遷上樓。此前，宅基地在現(xiàn)實中被農(nóng)民視為家產(chǎn)，并代代相傳。

魏澤華還不敢設(shè)想，自己何時能夠直接參與宅基地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而獲得土地增值收益，但是廉價放棄耕地的教訓(xùn)已經(jīng)使她和鄉(xiāng)親們開始意識到，不能再輕易放棄自己棲身的宅基地了，“我們想弄回土地使用權(quán)”。

對于政府許諾的諸如“薪金、租金、股金、保障金”等給予失地農(nóng)民的補償，魏澤華也不再抱有太大的期望，已經(jīng)56歲的她現(xiàn)在覺得，還是守著土地才能對得起已經(jīng)6歲大的孫女——更何況，每個人能夠具體受益多少還是一筆糊涂賬！

據(jù)不完全統(tǒng)計，近十年來，東麗區(qū)農(nóng)民以各種形式失去的土地近20萬畝

“親戚鄰居都走了，村子拆得七零八落，一到晚上連路燈都沒有，不搬不行啊！”

天津市發(fā)改委區(qū)縣處副處長趙志華承認(rèn)，農(nóng)民集中居住之后，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)以及土地增值收益怎么分配、農(nóng)民如何入股等尚無具體辦法，“我們從2005年11月份就開始研究這些了，將來應(yīng)該也是在鎮(zhèn)的這個層面上去運作，比如可以對集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行社區(qū)股份合作制改革?！壁w志華說。

以華明鎮(zhèn)為例，日前建設(shè)完工的宅基地復(fù)墾項目占地2000畝，年收入可達(dá)4765萬元，其中每畝土地毛收入2.2萬元——6年前，東麗區(qū)部分農(nóng)民以平均每畝2萬元的價格失去了土地，并因此無緣分享后續(xù)土地增值收益；2006年，東麗區(qū)政府在軍糧城鎮(zhèn)永興村、東村、大安村和無瑕街西窯村的征地價格仍然是2萬元每畝；即使到了2009年，東麗區(qū)依然有土地以5.7萬元每畝的價格被征用。

這一次，搬遷上樓的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗。天津市東麗區(qū)華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生告訴記者:“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司?！?/p>

為此，華明街道專門成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司，新任董事長張國強也還不確定公司未來將以何種方式具體運作，至于農(nóng)民個人如何參與收益分配更是無人知曉。

賈秋發(fā)就想知道，2003年天津空港物流加工區(qū)征收貫莊村土地的28.3億元，為什么村民只收到了7億元，“其余的21億多根本沒見著，去向哪里？”

開著小面包載客的馬云峰是一個月前才搬進(jìn)華明示范鎮(zhèn)的。這個被習(xí)慣稱作華明家園的地方，與空港物流加工區(qū)僅隔著一條馬路，其中包括計劃容納4.5萬人的華明示范鎮(zhèn)，“已經(jīng)有4萬多人了，入住率超過90%。”張長河說。

南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副所長謝思全認(rèn)為，在以市場機制為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)和博弈中，入住率也能說明利益主體對于收益分配是否達(dá)成共識。但現(xiàn)實中，華明示范鎮(zhèn)的入住率卻是多重因素綜合作用的結(jié)果。

“親戚鄰居都走了，村子拆得七零八落，道路坑坑洼洼，一到晚上連路燈都沒有，不搬不行啊！”48歲的馬云峰至今仍不習(xí)慣在新樓房的生活，偶爾還會載著像賈秋發(fā)這樣的本村鄰居出入支離破碎的貫莊，“搬家后晚上總是睡不踏實”。

“我們充分尊重農(nóng)民意愿，不強迫搬家，也不讓一戶想搬的搬不起?！比A明街道黨委書記張長河強調(diào)說，目前還有4000多人沒搬進(jìn)來，“可以原地一直住下去，但是一旦土地被征收征用，那就得強制拆遷?！?/p>

賈秋發(fā)對此并不感到意外。天津市規(guī)定，宅基地?fù)Q房堅持農(nóng)民自愿，農(nóng)民需要自己寫申請，同意宅基地?fù)Q房；然后村集體召開表決會議，然后召開村民大會公決，公證處公證?！柏炃f村沒有開過會”，賈秋發(fā)說。

赤土村同樣沒有開會，該村書記魏宗華以工作做得不好為由，拒絕接受采訪。

調(diào)查資料顯示，華明街道辦事處2008年曾經(jīng)先后多次專門出臺文件敦促搬遷，并對沒有在限定日期內(nèi)按照要求選房的相關(guān)人員，處以停職停薪、停止工作等處罰措施。在2008年5月4日的文件中，華明街道要求街村企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部、中層干部和黨員，以及各村工作人員要在換房搬遷工作中起模范帶頭作用。

2008年8月16日，華明街道委員會發(fā)布專門針對貫莊的拆遷文件，這份《關(guān)于強勢推進(jìn)貫莊村整體搬遷工作的決定》要求:與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負(fù)責(zé)人等從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一個星期之后，華明街道轄區(qū)內(nèi)的天津市國際溫泉高爾夫俱樂部有42名職工受到停職處理，房信房產(chǎn)物業(yè)也有29人被停職。賈秋發(fā)的兒子賈月朋，也因此失去了做物業(yè)保安的工作。

在賈秋發(fā)看來，這些似乎都已經(jīng)不重要了。他很清楚，從一開始，他和天津市272個村莊的42.5萬農(nóng)民一起，實際上就幾乎沒有討價還價的權(quán)利，而他們的集中居住將會節(jié)約土地4540公頃——這是各級政府高度重視并強勢推進(jìn)的必然結(jié)果。

“天津模式的這種自上而下推動，農(nóng)民的參與程度應(yīng)該是政府推進(jìn)城市化這個公共物品的一個重要參數(shù)，但是我們列入制度，比如要求每個人簽字村委會同意，現(xiàn)在看起來還不夠，制度保障了，但是并不意味著農(nóng)民簽字了就滿意了?！敝x思華說，從中長期來看，還要看城市化中農(nóng)民能否獲得收益。