文/《中國發(fā)展報告》課題組

新型城市化十大建言

文/《中國發(fā)展報告》課題組

中國發(fā)展研究基金會于2010年9月在北京發(fā)布了《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》研究報告。該報告以促進人的發(fā)展為核心，提出了中國推進新型城市化的戰(zhàn)略目標和政策建議。

報告認為，改革開放以來，中國的城市化以人類歷史上從未有過的規(guī)?？焖侔l(fā)展，有力地推動了經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，但同時也面臨著“半城市化”特征突出、城市形態(tài)和布局不均衡、資源和環(huán)境約束等嚴峻挑戰(zhàn)。

該報告提出了中國新型城市化的戰(zhàn)略目標：從“十二五”時期開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使中國的城市化率在2030年達到65%。這意味著要以平均每年2000萬人的速度，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進城和落戶問題，使其享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權(quán)利。

現(xiàn)摘發(fā)該研究報告的政策建議部分，以資決策。

建議一、把農(nóng)民工市民化作為推進城市化的主要任務

從“十二五”時期開始，用近二十年時間，實現(xiàn)中國農(nóng)民工從進城到落戶，并與城市原有居民享受同等公共服務的過渡。

為此建議中央政府組織編制推進農(nóng)民工市民化的一攬子計劃，由國務院批準實施，并定期進行中期評估和修改。建議發(fā)行專項國債，或從國有企業(yè)上交利潤中抽取一定比例，支持各地城市把農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工市民化，不宜統(tǒng)一放開所有地區(qū)、所有城市的戶籍，應該堅持農(nóng)民工自愿參加的原則，實行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”的方針。

中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，可很快完全放開戶籍限制，農(nóng)民工享受城市居民的所有待遇；東部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，原則上也可完全放開戶籍限制；大城市和特大城市，要根據(jù)本地綜合承載能力逐步放寬落戶條件。

對不愿意在就業(yè)地落戶的農(nóng)民工，可繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間雙向流動，但應保障農(nóng)民工的權(quán)益。

建議二、調(diào)整城市化空間布局，把城市群作為主體形態(tài)

根據(jù)人多地少的基本國情，中國必須走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。集約利用土地的城市化形態(tài)作為中國城市化的主體形態(tài)。

小城鎮(zhèn)不應該成為未來城市化的主體形態(tài)。建議中央政府把“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”改為“城市化戰(zhàn)略”。

編制統(tǒng)一的城市化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務、居民點、生態(tài)系統(tǒng)格局，保護好城市之間的綠色開敞空間。

建議三、改革城市設置模式，重新劃定城市規(guī)模標準

根據(jù)中國人口眾多的實際情況，將城市分為六個等級。

在城市規(guī)模等級基礎(chǔ)上，按照一定地域空間的人口密度，設立城市化地區(qū)分類。但應明確，城市化地區(qū)只有統(tǒng)計意義和規(guī)劃意義，沒有行政意義，不是一級政府。

與此同時，應簡化行政層級，改革建制市設置模式?？煽紤]將目前的五級行政體制改為中央、省、市縣三級行政體制。地級市不再直接管理縣和縣級市，實行省直管縣體制。

建議四、應明顯提高城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度

未來20年，應把大幅度提高人口密度作為推進城市化和城市發(fā)展的重要任務，使人口城市化與土地城市化的增長速度保持合理的比例。

設定城市開發(fā)邊界和開發(fā)強度指標，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，對城市經(jīng)濟總量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、汽車總量等加以管理，并作為約束性的指標，分解落實到各主要的城市化地區(qū)，并與資源環(huán)境承載能力指標相互配合使用，限制城市盲目擴張。

建議五、完善城市公共服務體系

中央政府應當負責全體社會成員無差別享有的、不能市場化的，體現(xiàn)社會公平的最基本公共服務。推動城市公共服務供給模式改革，實現(xiàn)供給方式多樣化。

要把解決好弱勢群體公共服務問題作為城市政府的重要工作，并在投入上、政策上不斷加大力度。應把落戶農(nóng)民工納入住房保障體系。大幅度擴大廉租房和公租房供給規(guī)模，把自愿在城市落戶的農(nóng)民工納入住房保障體系或援助范圍，把符合條件的農(nóng)民工納入廉租房援助范圍。

建議六、實行積極的就業(yè)政策

借鑒國際上通行的就業(yè)/失業(yè)界定標準，完善就業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計制度，并將就業(yè)/失業(yè)列入地方政府績效考核的體系，并賦予較高的權(quán)重。

讓中、西部地區(qū)吸納更多農(nóng)村人口進入城市就業(yè)。隨著東部地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，勞動密集型的制造業(yè)和低端服務業(yè)將漸次向中、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)目前還存在過度追求重工業(yè)化、偏離勞動密集型比較優(yōu)勢的傾向，應該及時調(diào)整政策，迎接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，需要加強環(huán)境保護和資源的節(jié)約利用，保護勞動者權(quán)益。

中國在2015年左右勞動力供給將達到高峰，此后開始逐步小幅下降，“人口紅利期”將轉(zhuǎn)入“人口負債期”，未來養(yǎng)老負擔將大大加重，迫切需要未雨綢繆，建立覆蓋全民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系。有條件的地區(qū)可以進一步放寬計劃生育政策，延緩“人口負債期”的到來。

建議七、走可持續(xù)的綠色城市化之路

面對日趨嚴峻的資源與環(huán)境約束，著力加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市化發(fā)展更緊湊、更集約，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、適宜人居的城市化道路。

對城市中的產(chǎn)業(yè)以及功能區(qū)，要合理布局，加強城際之間、城鄉(xiāng)之間的分工協(xié)作，創(chuàng)造宜居的、共享的城市環(huán)境。

應理順資源和能源領(lǐng)域的價格和稅收機制，充分發(fā)揮價格和稅收在節(jié)約資源保護環(huán)境中的杠桿作用。通過明確產(chǎn)權(quán)和貫徹實施“使用者付費”、“污染者付費”原則，將經(jīng)濟生產(chǎn)和生活中的外部成本內(nèi)部化。

建議八、多渠道籌措城市基礎(chǔ)設施和公共服務的資金

城市基礎(chǔ)設施和公共服務的建設投資的融資模式不僅總量上難以滿足需求，而且也存在較高的金融風險及其他弊端，迫切需要轉(zhuǎn)變。

首先，對“使用者付費”的服務可以采取梯度式加價的收費方式，以減輕貧困人群的負擔。

第二，允許發(fā)行城市建設債券，以緩解地方融資平臺的籌資壓力。

第三，公共部門與私人部門建立伙伴關(guān)系，以提供公共服務。政府給予私人部門長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，加快基礎(chǔ)設施建設和有效運營。

第四，強化項目融資，即以項目公司的現(xiàn)金流量和收益作為還款來源，以項目的資產(chǎn)或權(quán)益作抵（質(zhì)）押，用以取得一種無追索權(quán)或有限追索權(quán)的貸款。

第五，穩(wěn)妥推出資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化特別適用于解決有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設施的擴大融資問題，在中國應有較大的發(fā)展空間。

第六，加快稅收體制改革，盡快開征房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅，并以此為基礎(chǔ)健全城市稅體系，解決城市建設資金過度依賴“土地財政”的問題。

建議九、促進城市治理民主化

完善有關(guān)的法律規(guī)定，保障公民能有效行使在城市治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實行城市人大代表的直選，推行參與式公共預算，在政府組織、社區(qū)組織、經(jīng)濟組織、社會中介組織、居民之間建立一種民主協(xié)商對話機制。社會公共事務應盡可能對社會公開，在網(wǎng)上公布，并且建立詢問、聽證和監(jiān)督機制。

要堅持政府指導與社會參與相結(jié)合，建立與市場經(jīng)濟體制相適應的社區(qū)管理體制和運行機制。

探索農(nóng)民工有序參與城市民主化治理、表達自身利益的切實機制和渠道并逐步制度化，保證農(nóng)民工參與基層民主選舉、民主議事和民主監(jiān)督，參與城市人大代表直選的權(quán)利。

建議十、加強對城市化和城市發(fā)展的領(lǐng)導

《中國發(fā)展報告》課題組建議，每年以中共中央名義召開中央城市工作會議，統(tǒng)籌研究城市化發(fā)展中的新問題，制定城市化發(fā)展的大政方針和政策，部署農(nóng)民工市民化、城市群發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)、城市住房、城市基礎(chǔ)設施和公共服務建設等方面的工作。