豐淑亮

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)，政府投資的力度也在不斷地加大。政府投資對(duì)社會(huì)投資具有引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)，若管理到位不僅可拉動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高人們的生活質(zhì)量，而且可促進(jìn)我國(guó)投資市場(chǎng)的規(guī)范管理。筆者結(jié)合自己的工作，對(duì)當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了具體的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府投資；項(xiàng)目管理；問(wèn)題；對(duì)策

一、政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵解讀

政府投資項(xiàng)目也稱公共工程，是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券、向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資、利用外國(guó)政府贈(zèng)款和國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。它以政府為實(shí)際投資主體、以財(cái)政性資金為主要資金來(lái)源，因而也經(jīng)常被稱為財(cái)政投資項(xiàng)目。

二、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理所具有的積極意義

1.加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是提高政府執(zhí)行力的需要。從我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀來(lái)看，不少政府投資項(xiàng)目管理組織較混亂，“投資、建設(shè)、管理、使用”四項(xiàng)職能合一，分工不明，職能交叉，各相關(guān)部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項(xiàng)目實(shí)施中執(zhí)行力弱，監(jiān)管不嚴(yán)，漏洞較多，工程造價(jià)控制不力，往往是建一個(gè)工程交一次學(xué)費(fèi)，浪費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，理順政府投資項(xiàng)目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項(xiàng)目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執(zhí)行力，防止管理真空，切實(shí)履行政府投資項(xiàng)目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。

2.加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是建立公共財(cái)政的要求。公共財(cái)政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既是一個(gè)政府宏觀調(diào)控的職能問(wèn)題，又是一個(gè)資源配置問(wèn)題，是公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，既可以清除市場(chǎng)配置資源的各種障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，解決市場(chǎng)不能有效配置的公益性及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題，促使公共財(cái)政的陽(yáng)光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)傾斜，保證財(cái)政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金，高估冒算和“三超”浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生，提高財(cái)政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財(cái)政分配的民主決策機(jī)制，提高財(cái)政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度?？梢哉f(shuō)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是財(cái)政合理配置資源、依法監(jiān)督管理職能的重要手段，是財(cái)政工作的重要組成部分，是推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的重要手段。

3.加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求。建設(shè)節(jié)約型社會(huì)是我國(guó)的基本國(guó)策，也是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財(cái)政資金使用效益，是推進(jìn)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要方面，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。它既能強(qiáng)化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會(huì)效益和環(huán)境效益，促進(jìn)資源節(jié)約，合理壓縮財(cái)政支出，把有限的財(cái)政資金用到刀刃上，更好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要推進(jìn)器。

三、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理所存在問(wèn)題

1.投資進(jìn)程中沒(méi)有遵守基本建設(shè)程序。雖然國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目的基本建設(shè)程序有較明確的規(guī)定，但是違反基本建設(shè)程序、未經(jīng)審批先行建設(shè)、不按規(guī)定進(jìn)行公開招投標(biāo)等現(xiàn)象仍然屢見(jiàn)不鮮。江蘇某地級(jí)市未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)總體方案和可行性研究報(bào)告即完成了輕軌實(shí)驗(yàn)段建設(shè)的招投標(biāo)，施工隊(duì)伍已進(jìn)場(chǎng)開工，只是被人舉報(bào)，國(guó)務(wù)院緊急叫停才停止。而借口時(shí)間緊不按有關(guān)規(guī)定對(duì)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)就直接進(jìn)行發(fā)包的情況就更多了。筆者曾向建筑工程有形市場(chǎng)了解基本建設(shè)程序執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)違反基本建設(shè)程序的絕大多數(shù)都是政府投資項(xiàng)目。甚至有人說(shuō)，基本建設(shè)程序是政府制定的，主要針對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目講究時(shí)效性，應(yīng)該特事特辦。

2.投資的科學(xué)性不夠，失誤頻發(fā)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為掌握信息比較充分的政府，其投資決策失誤的概率應(yīng)要比一般的企業(yè)小得多。但事實(shí)是，重復(fù)投資、投資失誤已經(jīng)成為影響我國(guó)政府形象的一個(gè)重要問(wèn)題?！绊?xiàng)目管理機(jī)構(gòu)分散、重復(fù)設(shè)置，以致造成資源的極大浪費(fèi)”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，1958年至2001年我國(guó)投資項(xiàng)目失誤率接近投資項(xiàng)目的50％，其中主要是發(fā)生在國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性投資中。

3.項(xiàng)目審計(jì)的覆蓋面不夠廣、力度不夠大。近年來(lái)，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資的規(guī)模日益增大，而審計(jì)機(jī)關(guān)已進(jìn)行審計(jì)的投資項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的比重及已審計(jì)的投資金額占投資總金額的比重還比較低，且多數(shù)僅局限于進(jìn)行竣工決算審計(jì)，審計(jì)覆蓋面不夠廣、力度還不夠大。

四、完善政府投資項(xiàng)目管理的具體措施

1.從規(guī)章制度方面對(duì)政府投資項(xiàng)目管理進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。全面推行政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金的“集中支付”制度。將政府投資項(xiàng)目財(cái)政撥款方式由財(cái)政部門根據(jù)計(jì)劃投資撥付給建設(shè)單位或代建單位后，再由建設(shè)單位或代建單位撥付給施工和監(jiān)理等單位的方式，改由財(cái)政部門根據(jù)按相關(guān)規(guī)定審定后的金額和比例以及建設(shè)單位或代建單位的簽認(rèn)，直接撥付給施工或監(jiān)理等單位。實(shí)踐證明：“集中支付”方式改變了傳統(tǒng)的資金撥付方式中間環(huán)節(jié)多、滯留時(shí)間長(zhǎng)的弊端，有利于減少各個(gè)項(xiàng)目的資金積壓，盤活財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的投資效益，并可防止超付工程款現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)也杜絕了建設(shè)單位或代建單位挪用、滯留財(cái)政資金的違法違規(guī)行為，保證了財(cái)政性資金安全、及時(shí)和有效使用。

建立政府投資項(xiàng)目管理的問(wèn)責(zé)制度。溫家寶總理在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中曾提出：“全面落實(shí)投資體制改革決定，制定相關(guān)辦法，完善項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案制度；建立新形勢(shì)下的全社會(huì)投資調(diào)控體系；規(guī)范政府投資的范圍和行為；健全政府投資監(jiān)管制度；建立政府投資和國(guó)有企業(yè)投資責(zé)任制與責(zé)任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況”?？偫淼恼ぷ鲌?bào)告就政府投資問(wèn)題給有關(guān)管理部門和監(jiān)督機(jī)關(guān)提出了新的要求。

2.提高政府投資項(xiàng)目決策的規(guī)范性和科學(xué)性。政府投資項(xiàng)目決策前必須經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求且信譽(yù)好的工程咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性以及建設(shè)規(guī)模等從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證，對(duì)一些重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)專家評(píng)估論證(應(yīng)特別注意發(fā)揮具有相應(yīng)專長(zhǎng)的人大代表及政協(xié)委員的作用)后，提交同級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審議，并逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目的公示和聽(tīng)證制度，以廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議。

3，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。對(duì)重點(diǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)。跟蹤審計(jì)可以及早發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的問(wèn)題，并使問(wèn)題及時(shí)得到處理，起到防患于未然的作用，同時(shí)還可以大大減少竣工決算審計(jì)的工作量，相對(duì)縮短項(xiàng)目審計(jì)的時(shí)間，提高審計(jì)質(zhì)量和效益。

大力推行政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在接受記者采訪時(shí)曾指出“損失浪費(fèi)同貪污腐敗一樣可怕，比如形象工程，花了國(guó)家很多錢，卻沒(méi)有給老百姓帶來(lái)更多實(shí)惠，也沒(méi)有對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到更大更好的作用，這就是對(duì)資源的一種浪費(fèi)”。他認(rèn)為“績(jī)效審計(jì)就是從某個(gè)層面評(píng)價(jià)資源的消耗及其結(jié)果，針對(duì)它存在的問(wèn)題提出建議和對(duì)策。對(duì)于損失浪費(fèi)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)往往解決不了問(wèn)題。但如果是績(jī)效審計(jì)，盡管沒(méi)有違反規(guī)定，但取得的效果不好，也應(yīng)建議政府進(jìn)行干預(yù)”。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的效益審計(jì)，從審查資金籌集、運(yùn)行、管理等方面人手，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。