劉曉倩

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)取得了重大成就，同時(shí)也出現(xiàn)了各種問(wèn)題，尤其是我國(guó)政府管理的管理途徑和法律途徑的沖突非常明顯。這就要求我國(guó)有效規(guī)避沖突并根據(jù)時(shí)代的要求選擇最優(yōu)主線路徑模式，完善我國(guó)政府管理。

關(guān)鍵詞：政府管理；法律；管理，公平；效率

自公共行政學(xué)創(chuàng)立以來(lái)，公共行政內(nèi)部始終存在著不同的思想，羅森布魯姆總結(jié)了不同時(shí)代特點(diǎn)和學(xué)者的觀點(diǎn)，將其概括為行政學(xué)的三種研究途徑：管理、政治、法律的途徑。

一、公共行政的管理途徑和法律途徑

1.管理途徑的內(nèi)涵

管理途徑分為傳統(tǒng)管理途徑、新公共管理途徑。

傳統(tǒng)管理途徑強(qiáng)調(diào)效率、效能、經(jīng)濟(jì)的價(jià)值，采用理想官僚模型結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、科層制、功績(jī)制。它主張企業(yè)型政府、理性和全面的決策而不重視公眾的廣泛參與。

新公共管理途徑強(qiáng)調(diào)成本——效益、顧客的回應(yīng)性。將人看成顧客，追求顧客滿意并將其與績(jī)效一同作為衡量政策是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化和自主性。預(yù)算彈性較大，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源分配，政府扮演掌舵而非劃槳的角色。

2.法律途徑的內(nèi)涵

法律途徑強(qiáng)調(diào)法治：程序正當(dāng)、實(shí)質(zhì)權(quán)利和平等保護(hù)、公平，誠(chéng)實(shí)。裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性很大。通過(guò)司法強(qiáng)調(diào)抗辯程序、法官的中立、正當(dāng)法律程序的保護(hù)，結(jié)果的合理性。更傾向于內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)建立明確的行為準(zhǔn)則和監(jiān)督機(jī)制。

3.管理途徑和法律途徑的沖突

管理途徑重視效率、效益和價(jià)值，法律途徑的核心價(jià)值是權(quán)利至上，個(gè)體的權(quán)利不能被任何人以任何理由剝奪。法律途徑要求程序正當(dāng)合法，權(quán)利獨(dú)立行使，摒棄了管理途徑對(duì)公務(wù)員的層級(jí)控制與指揮依賴。公務(wù)員不能為達(dá)到效率目標(biāo)而破壞行政程序，必須接受監(jiān)督。

管理途徑和法律途徑的沖突可以簡(jiǎn)單闡釋為效率和公平的制衡。我們常說(shuō)政府效率低下，原因之一就是政府受到法律程序的制約，缺少主動(dòng)權(quán)和靈動(dòng)性。單純的追逐效率和市場(chǎng)就會(huì)損害民主、公平和公正，導(dǎo)致政府失衡。事實(shí)上，人們的心理恰恰反映了這種沖突的存在。

二、管理途徑和法律途徑的沖突在我國(guó)政府管理中的體現(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府管理取得很大的成就：國(guó)民收入水平整體提高，社會(huì)救助水平飛速發(fā)展，貧困人口大規(guī)模減少，民間組織如雨后春筍欣欣向榮。

但同時(shí)，長(zhǎng)期的發(fā)展也暴露出了我國(guó)政府管理在管理和法律上的問(wèn)題：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異過(guò)大、收入差距明顯、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、第三部門缺乏獨(dú)立性等一系列問(wèn)題，社會(huì)服務(wù)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、管理途徑和法律途徑?jīng)_突的原因分析

1.管理和法律途徑的沖突具有歷史傳統(tǒng)原因

二者的沖突首先要追溯到西方行政學(xué)說(shuō)史。西方行政學(xué)說(shuō)史的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，而三種不同的途徑反映的則是三個(gè)不同時(shí)期的價(jià)值訴求重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，隨著社會(huì)和人類的發(fā)展而變化。三種途徑都是不同時(shí)期重點(diǎn)價(jià)值訴求，但不可能同時(shí)成為主要訴求。必然會(huì)有一方價(jià)值訴求占主要地位，而其他價(jià)值訴求居于輔助地位。

傳統(tǒng)的君主制政府受到來(lái)自立法、司法權(quán)力和利益的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槿龣?quán)分立的政府。三權(quán)分立相互翩衡，相互配合，相互影響，因此沖突是無(wú)可避免的，效率和公平的沖突也是會(huì)一直存在的。

2.我國(guó)政府管理中管理途徑和法律途徑?jīng)_突的原因

首先，國(guó)情決定我國(guó)的政府管理困難重重。我國(guó)既背負(fù)著發(fā)展的重任也肩負(fù)著完善制度建設(shè)的任務(wù)。我國(guó)要在一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)完成上個(gè)時(shí)期遺留下來(lái)的任務(wù)和本階段的發(fā)展規(guī)劃，這個(gè)過(guò)程必然問(wèn)題層出不窮。

其次，理論本土化。我國(guó)很多公共行政理論卻是從西方引進(jìn)的，缺少和本土文化背景的融合，僅僅在政府系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)行，忽略了公民和社會(huì)的需求角度，缺乏對(duì)中國(guó)的具體國(guó)情的細(xì)致剖析。

四、我國(guó)政府管理研究途徑選擇

公共行政涉及到幾乎所有領(lǐng)域，而每種研究途徑都有自己的本質(zhì)優(yōu)勢(shì)。任何事務(wù)都需要在法律框架下有序進(jìn)行以保證公平公正和民主，法律途徑必須存在；管理途徑能夠保證整個(gè)社會(huì)積極前進(jìn)，進(jìn)行有效的社會(huì)治理。

不用時(shí)期行政系統(tǒng)環(huán)境不同，不同行政系統(tǒng)環(huán)境要求不同的主次價(jià)值訴求。公共行政的大目標(biāo)應(yīng)決定主要的行政研究途徑，如果本時(shí)期追求效率優(yōu)先，那就以管理途徑為主要途徑，輔之以其他途徑，以保持社會(huì)的基礎(chǔ)穩(wěn)定和發(fā)展保障。

我國(guó)的發(fā)展脈絡(luò)表明管理和法律途徑是博弈過(guò)程。我國(guó)從“只注重公平”到“效率優(yōu)先、兼顧公平”再到“初次分配注重效率，再分配注重公平”的發(fā)展過(guò)程反應(yīng)了我國(guó)不同時(shí)期不同國(guó)情下的政策側(cè)重點(diǎn)的變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期要求先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府則必須為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，用管理途徑作為主要模式進(jìn)行政府管理。

公平帶來(lái)穩(wěn)定，穩(wěn)定促進(jìn)效率。把效率作為政府治理的主要目標(biāo)爭(zhēng)以最小的投入換最大的產(chǎn)出是必要的，但公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，這是政府和公務(wù)員開(kāi)展一切活動(dòng)所要遵循的首要原則和理念，也是法律維持公民平等自由權(quán)利的要求。政府必須依法辦事。公平能夠?yàn)樾实奶嵘峁┓€(wěn)定的環(huán)境和載體。

只有當(dāng)兩種關(guān)系存在制衡的時(shí)候，才能實(shí)現(xiàn)均衡博弈，才能順著時(shí)代大方向順利發(fā)展。我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，必須在現(xiàn)代化的道路中與時(shí)俱進(jìn)，不斷探索適合當(dāng)前的研究途徑模式。