尤志靜 楊靜慧

（徐州師范大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境與出路
——以無錫市JG老年休養(yǎng)院為例

尤志靜 楊靜慧

（徐州師范大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

我國人口老齡化問題已十分嚴(yán)重，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)亟待發(fā)展。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了社會(huì)和市場的不足，是福利事業(yè)擴(kuò)大供給的內(nèi)在要求。本文在對無錫市JG老年休養(yǎng)院進(jìn)行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的困境并提出對策，以加快我國社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

人口老齡化；無錫市社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；發(fā)展困境；政府補(bǔ)助

一、社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展背景

我國人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，到目前為止，60歲及以上的老年人口總數(shù)已達(dá)1.5億，占全球老年人口的21.4%，居世界首位。根據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢百年預(yù)測》，2010年老年人口將達(dá)1.74億，占總?cè)丝诘?2.8%，2020年進(jìn)一步增至2.48億，占17.2%，呈加速增長之勢。①以無錫市為例，截至2009年底，無錫市60歲以上的老人有898395人，占總?cè)丝诘?9.38%，而70歲以上的老人有396040人，占到老年人口的44.08%。②且老年人口還在加速增長，需要照顧的老人越來越多。而與此不相適應(yīng)的是，我國共有各類老年福利機(jī)構(gòu)3.8萬個(gè)，養(yǎng)老床位120萬余張，僅占老齡人口的0.8%。也就是說，1000名老人才擁有8張床位，而發(fā)達(dá)國家平均千名老人擁有50～70張養(yǎng)老床位③。同樣以無錫為例，無錫市養(yǎng)老床位相對緊張，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅為141家，床位為18400多張，每百名老人擁有床位數(shù)超過2張，而其中社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位才5700張，約占全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)的30%。據(jù)抽樣調(diào)查，至2010年，想入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人為10.8%，至2020年則為19.8%④?？梢婐B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，尤其是社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，供需矛盾十分突出。正是在這種背景下，引進(jìn)社會(huì)資源是形勢所迫、勢在必行的事，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一條降低政府行政成本的捷徑，并且，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，促使養(yǎng)老行業(yè)的競爭加大，最終受益的是全社會(huì)。無錫市JG老年休養(yǎng)院是由無錫市民政局批準(zhǔn)設(shè)立的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，建筑面積3000平方米，總投資300萬元，是一座適應(yīng)現(xiàn)代都市生活的新型養(yǎng)老院，現(xiàn)入住老人171人，專業(yè)護(hù)理人員19人，其他工作人員6人。

二、社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境

1、啟動(dòng)與周轉(zhuǎn)資金不足。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初期投入大，資金周轉(zhuǎn)運(yùn)行慢，投資回收周期長，因此，許多社會(huì)資本不愿意涉及這一領(lǐng)域，這就使得許多社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)資金不足，發(fā)展舉步維艱。于是，一些社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)出于生存和成本的考慮而降低服務(wù)質(zhì)量，譬如，降低硬件設(shè)施的級別，減少護(hù)理人員，降低飯菜質(zhì)量等。一些虧損嚴(yán)重的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至?xí)虼硕獦I(yè)。

2、政府補(bǔ)助方式不合理。以無錫市為例，目前無錫市社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助項(xiàng)目包括機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助和機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)助。機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助：床位每張3500-5000元給予一次性補(bǔ)助，最高限額為100-200萬元。機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)助：對入住滿6個(gè)月以上本市戶籍實(shí)住老人數(shù)，每月分別給予全護(hù)理100元、半護(hù)理80元、自理60元的補(bǔ)助。以無錫市JG老年休養(yǎng)院為例，護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)分為特護(hù)理、全護(hù)理、半護(hù)理、自理四種類型。據(jù)了解，無錫市的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)大部分都采用這四種類型。而政府出臺(tái)的文件中僅分為三種，那么，特護(hù)級別的補(bǔ)助該如何計(jì)算呢？這就說明政府補(bǔ)助的方式與實(shí)際情況有所出入，不能使該補(bǔ)助辦法得到更好的貫徹實(shí)施。根據(jù)表1，若把特護(hù)理也計(jì)算在其中，居住滿6個(gè)月的人數(shù)僅占全院人數(shù)的47.37%，根據(jù)表2，政府補(bǔ)貼占社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)的比例7.425%。這樣的比例似乎說明政府的補(bǔ)助力度并不是很大，對社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說只是杯水車薪。

表1：入住滿6個(gè)月的老人數(shù)與全院人數(shù)及其比例

表2：政府補(bǔ)貼占社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)的比例單位：元

其次，僅僅按人數(shù)補(bǔ)助的方式，縮小了政府的補(bǔ)助數(shù)額。例如，一些經(jīng)濟(jì)有困難的老人（低保、特困等）需要入住時(shí)，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于人道主義精神，即使虧本也要允許其入住。這樣一來，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在這方面的損失極大，卻得不到政府應(yīng)有的補(bǔ)助。

3、社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)高。目前，高風(fēng)險(xiǎn)成了養(yǎng)老行業(yè)的通病，究其原因，涉及到老年人自身的體質(zhì)特點(diǎn)、護(hù)理人員的專業(yè)程度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)備問題以及家屬與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的溝通等。例如，在無錫市JG老年休養(yǎng)院中，家屬把老人送來時(shí)聲稱無任何疾病，但在入住后，工作人員發(fā)現(xiàn)該老人有嚴(yán)重的老年癡呆癥，經(jīng)常私自外出走動(dòng)但卻不認(rèn)識路，工作人員發(fā)現(xiàn)他外出后，立即出院尋找并且報(bào)警。經(jīng)院方和家屬溝通后，家屬執(zhí)意不肯將老人領(lǐng)回家，認(rèn)為在家也無人照看。這就使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)退兩難，不知如何是好，工作人員整天都生活在擔(dān)驚受怕的狀態(tài)之中。

4、專業(yè)護(hù)理人員缺口大、素質(zhì)低。第一，專業(yè)護(hù)理人員缺失。據(jù)有關(guān)資料，我國需要照料護(hù)理的失能和半失能老年人大約在2000萬以上，88.3%的老人需借助專業(yè)護(hù)理人員的幫助。⑤從表1中我們可以看到，全院需要護(hù)理的老年人為134人，占全院人數(shù)的78.36%。而該院護(hù)理人員僅為19人，即1名護(hù)理人員需照顧7位老年人?？梢姡瑢I(yè)護(hù)理人員的缺口是非常大的。第二，專業(yè)護(hù)理人員素質(zhì)普遍不高。據(jù)了解，在JG休養(yǎng)院的19位護(hù)理人員中，有6位是文盲，最高的也就初中學(xué)歷，護(hù)理人員基本是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，語言成為護(hù)理人員與老年人之間最大的障礙，一旦溝通不暢通，種種誤會(huì)就接踵而來。這使得服務(wù)質(zhì)量明顯下降，那么該院的口碑也會(huì)逐漸下降，這對于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說是一個(gè)很大的危害。

5、醫(yī)療資源有限。無錫市的大多數(shù)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的醫(yī)生。這是由其微盈利性所決定的，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有足夠的經(jīng)濟(jì)資源來聘請專業(yè)醫(yī)生。據(jù)調(diào)查，無錫市條件較好的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)服務(wù)中心掛鉤，醫(yī)生每周固定到院內(nèi)出診一次，若院內(nèi)有老人生病，可再出診，出診一次收費(fèi)5元，而條件較差的機(jī)構(gòu)則沒有這項(xiàng)服務(wù)，而院內(nèi)僅有的醫(yī)務(wù)室，只能提供一些感冒、消炎等方面的常備藥，這就使得院內(nèi)老人看病很不方便。

6、內(nèi)部管理不力。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員學(xué)歷一般都較低，大都屬于經(jīng)驗(yàn)管理，理論知識不足，難以進(jìn)行高效率的科學(xué)管理。另一方面，由于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的微營利性使得引進(jìn)專業(yè)管理人才的可能性很低，更使社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平得不到應(yīng)有的提高。

三、社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出路

1、樹立品牌意識，允許合理盈利。在市場經(jīng)濟(jì)下，養(yǎng)老行業(yè)也充滿著競爭。據(jù)觀察，家屬和老人會(huì)參觀多個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了解，最后才確定一家入住。只有那些社會(huì)知名度高、群眾口碑好、服務(wù)質(zhì)量好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)才能得到青睞。因此，第一，社會(huì)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須增強(qiáng)品牌意識。通過加強(qiáng)管理、提升服務(wù)、樹立良好形象，走規(guī)模經(jīng)營、品牌養(yǎng)老的道路，不斷提升機(jī)構(gòu)的知名度、美譽(yù)度和公信力，成為有實(shí)力、有信用、有影響的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。以免造成有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)老人排隊(duì)等入住的狀況，有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則由于設(shè)施、服務(wù)不到位，床位空置較多，使得社會(huì)資源得不到充分有效的利用。第二，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上應(yīng)為微盈利性，允許其在合理的范圍里盈利。關(guān)于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，盈利性還是非盈利性，福利性還是非福利性，在社會(huì)中已經(jīng)爭論許久，但只有把其性質(zhì)定義為微盈利性，才能激勵(lì)更多的社會(huì)資本積極參與到我國的養(yǎng)老行業(yè)中來，并充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，為緩解我國嚴(yán)重的老齡化問題出一份力，且不會(huì)破壞我國養(yǎng)老行業(yè)為老年人服務(wù)的社會(huì)性，堅(jiān)持以緩解人口老齡化所帶來的問題為首要目的。

2、從實(shí)際需要出發(fā)，調(diào)整政府的補(bǔ)助方式。例如，對入住率較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予更高的補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，提高其服務(wù)質(zhì)量，使整個(gè)養(yǎng)老行業(yè)形成一種積極向上，不斷為老人創(chuàng)造良好環(huán)境的局面?；蛘哒梢栽谝源参灰约叭胱M6個(gè)月老人數(shù)量為補(bǔ)助單位的同時(shí)，還可以根據(jù)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住老人的經(jīng)濟(jì)情況，給予不同層次的補(bǔ)貼。除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助之外，政府還可給予一些設(shè)備補(bǔ)助。例如，無錫市民政局下發(fā)給JG老年休養(yǎng)院一批健身設(shè)備，但由于這些設(shè)備，譬如跑步機(jī)、蝴蝶機(jī)等都不適合老年人使用，因此很多設(shè)備都閑置，而老人們卻天天在僅有的一張按摩椅邊排長隊(duì)。由此看出，政府在給予類似設(shè)備補(bǔ)助時(shí)，應(yīng)從老年人的實(shí)際需求出，才能起到應(yīng)有效果。

3、給老人辦理人身意外保險(xiǎn)，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。由于老年人本身的體質(zhì)特點(diǎn)，決定了這一保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)保險(xiǎn)公司都覺得無利可圖。若政府能對此給予一些補(bǔ)助，想必還是有保險(xiǎn)公司愿意嘗試的。另外，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，通過采取簽訂契約的方式，明確雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，減輕風(fēng)險(xiǎn)。若老人入住時(shí)，家屬對老人的身體狀況有所隱瞞，那么，其后果應(yīng)由家屬承擔(dān)。例如前面舉到的雙方都不肯繼續(xù)收養(yǎng)老人的例子，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以與家屬訂立契約，若老人再次出走，該院可以負(fù)責(zé)尋找，但不承擔(dān)其責(zé)任。若家屬同意，則可使老人繼續(xù)居住；反之，則必須讓老人回家或者去封閉管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

4、為專業(yè)護(hù)理人員繳納社?；穑€(wěn)定員工隊(duì)伍。椐調(diào)研，無錫市的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都處于收支平衡或略有盈余的狀態(tài)。以JG老年休養(yǎng)院為例，該院擁有護(hù)理人員19人，按每人每月400多元繳納社?；?，一年就要9萬多元?？赡芫褪沁@9萬多元，會(huì)使得社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)。如果能夠采取個(gè)人出一點(diǎn)、政府補(bǔ)貼一點(diǎn)、養(yǎng)老院籌資一點(diǎn)的辦法，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就可以負(fù)擔(dān)得起，那么，就形成了三方共贏的局面。護(hù)理人員有了保障，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)留住了人才，提高了服務(wù)水平，政府也減輕了一定的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，政府可以進(jìn)行統(tǒng)一招聘護(hù)理人員，再進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)，使其達(dá)到上崗水平，領(lǐng)取上崗證書，再供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)挑選，解決社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘難和用人難的困境。

5、將社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)院掛鉤，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)醫(yī)結(jié)合。組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的老人每年去定點(diǎn)醫(yī)院免費(fèi)體檢一次，定點(diǎn)醫(yī)院每月派幾名醫(yī)生來幫老人進(jìn)行大致的身體檢查，而平時(shí)與社區(qū)醫(yī)院相掛鉤，這種方式是比較好的，但出診費(fèi)應(yīng)該降低。例如，護(hù)士來幫老人輸液，假設(shè)輸三天的話，那就要收取15元的出診費(fèi)了，這對經(jīng)濟(jì)困難的老人來說就是一筆不小的費(fèi)用了。另外，可以與退休的醫(yī)生簽訂合同，將部分退休醫(yī)生轉(zhuǎn)化成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的常駐醫(yī)生，整合社會(huì)資源，合理利用各方力量。

6、組建行業(yè)協(xié)會(huì)，完善內(nèi)部管理。第一，建立行業(yè)協(xié)會(huì)，為社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的全局發(fā)展提供有力保障。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)是自愿成立的行業(yè)性管理組織，它的職責(zé)包括制定行業(yè)規(guī)范、規(guī)定服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)工作，逐步完善行業(yè)管理辦法，制定比較完備的獎(jiǎng)懲措施，建立養(yǎng)老服務(wù)投訴渠道，并對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行終端管理。第二，加強(qiáng)各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息溝通和經(jīng)驗(yàn)交流，促進(jìn)整個(gè)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。第三，政府應(yīng)開展各種培訓(xùn)活動(dòng)，例如學(xué)習(xí)班、實(shí)踐參觀等，組織管理層進(jìn)行學(xué)習(xí)，系統(tǒng)的學(xué)習(xí)管理知識以及了解行業(yè)內(nèi)成功的案例，提高管理者的素質(zhì)，使之樹立尊老、敬老、愛老、服務(wù)老人的理念，提高社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和效率，更好地為社會(huì)服務(wù)。

注釋：

①③相海泉：《養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化》，《當(dāng)代醫(yī)學(xué)》，2008年第1期。

②戈銘：《養(yǎng)老院內(nèi)看病可刷醫(yī)?？ā罚稛o錫日報(bào)》，2010年3月24日。

④未雪：《錫城養(yǎng)老服務(wù)邁向多元化》，《無錫日報(bào)》，2009年10月28日。

⑤萬建強(qiáng)、肖莉芬：《居家及福利院老人養(yǎng)老意愿調(diào)查》，《江西醫(yī)藥》，2008年第9期。

C913.6

A

1671-2994（2010）06-0116-03

2010-10-08

尤志靜（1989- ），女，江蘇無錫人，徐州師范大學(xué)公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)生。研究方向：老年社會(huì)學(xué)。

楊靜慧（1979- ），女，江蘇徐州人，徐州師范大學(xué)講師、社會(huì)學(xué)碩士。研究方向：老年社會(huì)學(xué)。

責(zé)任編輯：劉建文