馬林林

(浙江財經(jīng)學院 財政與公共管理學院,浙江 杭州310018)

基本養(yǎng)老保險制度與縮小城鄉(xiāng)收入差距

馬林林

(浙江財經(jīng)學院 財政與公共管理學院,浙江 杭州310018)

受歷史和現(xiàn)實各種因素的影響,現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距方面的力度還需進一步加強。要縮小城鄉(xiāng)社會成員之間的收入差距,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度,就必須充分發(fā)揮政府的作用:一是要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面;二是要建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度;三是要明確政府責任,加大財政投入。

養(yǎng)老保險;城鄉(xiāng)收入;社會保障;公共服務

改革開放以來,我國的經(jīng)濟實力得到了大幅度提升,社會改革穩(wěn)步推進,取得了巨大成績。按照世界銀行2008年最新的收入水平劃分標準,人均國民收入低于905美元的國家為低收入國家,人均國民收入從906美元到11115美元左右的為中等收入國家。2008年我國的人均GDP已經(jīng)達到3000美元,進入中等收入國家行列。

但是,在經(jīng)濟快速發(fā)展、改革穩(wěn)步推進的同時,近幾年我國農(nóng)村的公共服務和社會事業(yè)發(fā)展速度卻較之城市落后,城鄉(xiāng)發(fā)展在一定程度上出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況。我國的收入分配正從改革初期的低收入型過渡到中等偏下收入型,在此過程中,如果不考慮體制改革的因素,收入差距也處于快速擴大時期。實際上,我國在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中,在經(jīng)濟高速增長和居民收入水平大幅度提高的同時,分配結(jié)構(gòu)發(fā)生劇變,已成為世界上收入差距較大的國家之一,而城鄉(xiāng)居民收入差距尤為明顯。

一、我國城鄉(xiāng)居民收入差距現(xiàn)狀

從縱向來看,1978年到2008年,農(nóng)村居民人均收入(純收入)從133.6元增長到4761.0元,提高了36倍;城鎮(zhèn)居民人均收入(可支配收入)從343元增長到15781.0元,提高了46倍,即使扣除物價提高等因素,其增長的幅度也是非常顯著的。但與此同時,城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也明顯擴大了。1978年,我國城鄉(xiāng)居民收入比 (城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入比)為2.57:1,1985年該比例下降為1.86:1。在此期間,由于經(jīng)濟改革以農(nóng)村為中心,農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展被注入強大的動力,農(nóng)民收入有了大幅度的提高,城鄉(xiāng)居民收入差距表現(xiàn)出了明顯的下降趨勢。但之后此比例基本保持不斷擴大的趨勢,尤其是1997年以來,城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出比較快的擴大趨勢。(見表1)

中國社會科學院經(jīng)濟研究所經(jīng)數(shù)年跟蹤調(diào)查所作的一份全國性調(diào)查報告顯示,中國城鄉(xiāng)差距正在不斷拉大。如果加上城鎮(zhèn)居民享受社會保險等因素,城鄉(xiāng)差距可能達到四五倍甚至更多。這說明,中國城鄉(xiāng)社會保障的二元局面已在很大程度上拉大了城鄉(xiāng)收入差距?；A養(yǎng)老金本來是降低社會階層間收入差距的重要手段,但是我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)差距方面卻顯得力度不夠。

表1 城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比較

二、城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險福利上的差異

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度,因為歷史的原因,被分割為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位離退休金制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、計劃生育夫婦養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險等不同類型。這種按主管部門和就業(yè)類型以及戶籍類型建立的制度,造成了養(yǎng)老保險制度的碎片化,存在著不少問題。

當前,我國城市已經(jīng)建立起了一套能夠滿足城市居民基本需求的,涵蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險和最低生活保障等內(nèi)容較為完善的社會保障制度。而在農(nóng)村,隨著經(jīng)濟體制的改革,集體經(jīng)濟的解體,原有的各種社會保障失去了原來的作用,許多保障制度名存實亡。雖然近年來各級政府大力發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè),積極探索建立包括新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障制度在內(nèi)的多項社會保障制度,但是就目前的實際情況而言,廣大農(nóng)村地區(qū)并沒有像城市那樣建立起一套比較完善的社會保障制度。

我國的社會保障制度從建立之初就是以戶籍為基礎,按照城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民為不同對象實行不同的社會保障制度。這一制度是在當時的計劃經(jīng)濟體制下和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策導向下建立起來的,對于快速推動工業(yè)化進程、發(fā)展國民經(jīng)濟起到了一定的作用。但是隨著改革開放的深入,計劃經(jīng)濟體制逐漸被打破,市場經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中處于主導地位,這就要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險制度。我國的養(yǎng)老保險制度自改革開放以來,歷經(jīng)多次改革,取得了巨大進步,但是由于制度慣性及其他原因,養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的情況并沒有得到根本性的改變。當前城鎮(zhèn)居民享受養(yǎng)老保險、最低生活保障的居民占城鎮(zhèn)人口的比重遠遠大于農(nóng)村居民,城鎮(zhèn)離退休、退職人員各種保險福利費用增長速度也比較快。(見表2)

表2 1998年～2007年中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村年末參加養(yǎng)老保險人數(shù)與比重

1992年國務院頒布實施了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,采取“個人繳費為主,集體補助為輔,國家政府扶持”的籌資方案,實行完全個人賬戶制,以縣為運營和管理單位,參保人員達到60歲后按個人賬戶的積累數(shù)額領取養(yǎng)老金。但自1998年開始,農(nóng)村大部分地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行困難等問題,一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷入停頓狀態(tài)。1999年有關部門指出,我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件,要求對已有的業(yè)務實行清理整頓,停止接受新業(yè)務,有條件的地區(qū)向商業(yè)保險過渡。由此,城鄉(xiāng)間社會保險水平的差距越來越大。2006年原勞動和社會保障部選擇北京市大興區(qū)、山東招遠等八個縣市區(qū),啟動了被稱為 “新農(nóng)保”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。相對于舊農(nóng)保而言,新農(nóng)保通過政府補助基礎養(yǎng)老金等方式在一定程度上達到調(diào)節(jié)不同階層間收入差距的目的。“新農(nóng)?！痹诓糠值貐^(qū)取得了一定的效果,但在實施中也存在一些問題,如集體及政府補貼的缺失導致新農(nóng)保失去激勵,同時新農(nóng)保保障能力比較弱,未能調(diào)動起廣大農(nóng)民的積極性。

另外,養(yǎng)老保障系統(tǒng)中還有一個被忽視的農(nóng)民工群體。三十年來,農(nóng)民工為中國經(jīng)濟的發(fā)展作出了極大的貢獻,他們的社會保障問題也為社會所關注。他們游走于城鄉(xiāng)之間,成為了處于夾縫中的、較少有社會保障的“邊緣人”。一方面,農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率比較低,另一方面,農(nóng)民工的退?，F(xiàn)象比較嚴重。據(jù)深圳社會保障部門統(tǒng)計,2009年深圳有580多萬人參加養(yǎng)老保險,退保人數(shù)達到100萬人次。養(yǎng)老保險制度設計的缺陷致使養(yǎng)老保險無法轉(zhuǎn)移接續(xù),這成為農(nóng)民工退保的主要原因。我國基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍從原有的國有企業(yè)和集體企業(yè)擴大到各類所有制企業(yè),比計劃經(jīng)濟時期只保障國有企業(yè)職工有了很大的進步。但是,各地在執(zhí)行時仍然沿襲了舊體制的戶籍觀念,對農(nóng)民工做了一些不必要的規(guī)定。例如,規(guī)定農(nóng)民工工作變動時可以退保,但是只退個人繳費部分,企業(yè)為農(nóng)民工上繳的保費不退,留在城鎮(zhèn)。這些做法不僅直接損害了農(nóng)民工的社會保障權(quán)益,而且手續(xù)繁雜,降低了農(nóng)民工參保的積極性。

三、完善養(yǎng)老保險制度,縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的對策

對國民收入進行再分配是社會保障制度的核心和實現(xiàn)其保障國民基本生活目標的重要手段。社會保障理應通過收入再分配的手段來救濟經(jīng)濟條件較差的群體,調(diào)節(jié)貧富差距,消除社會不公,縮小社會成員之間的收入差距,促進社會和諧健康發(fā)展。公共經(jīng)濟學的代表人物斯蒂格利茨認為,即使市場經(jīng)濟達到帕累托最優(yōu),也不能形成公平的收入分配格局,經(jīng)濟達到帕累托最優(yōu)同收入分配沒有必然關系。市場競爭可能會帶來很不公平的收入分配,這會使得一部分人缺乏賴以生存的基本生活資料。政府最重要的干預活動之一就是重新分配收入。而拉美國家過去幾十年的發(fā)展經(jīng)歷也證明,經(jīng)濟發(fā)展不會自動導致社會公正。通過稅收和政府的轉(zhuǎn)移支付制度對收入進行再分配是實現(xiàn)收入分配公平化的重要而有效的途徑。

馬歇爾曾經(jīng)指出,福利的首要功能就是凌駕于市場之上配置部分商品和服務,或以某種方式控制和改變市場運作以產(chǎn)生市場本身無法形成的結(jié)果。因此,政府在社會保障建設中的作用是不言而喻的。對于我國而言,要縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障,就必須充分發(fā)揮政府的作用。

1.擴大養(yǎng)老保險覆蓋面

羅爾斯指出,一項正義的制度必須最有利于那些處于社會最不利地位的人,并同時讓社會的機會對所有人開放[1]。社會成員的基本權(quán)利狀況,既反映出社會成員自身生產(chǎn)和發(fā)展的具體處境(結(jié)果)情況,也是造就社會成員未來生存和發(fā)展狀況的一種十分重要的條件。養(yǎng)老保險的理念定位不合理,往往會導致對農(nóng)民權(quán)利保障不到位。在過去60年中,養(yǎng)老保險制度在城市取得了較大成功,在農(nóng)村卻發(fā)展緩慢。特別是改革開放以來,城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度歷經(jīng)數(shù)次改革,制度不斷完善,覆蓋面逐漸增大,保障水平穩(wěn)步提高,而農(nóng)村養(yǎng)老保險卻仍然原地踏步,與經(jīng)濟發(fā)展不相協(xié)調(diào)。按照現(xiàn)代社會管理理念,每個公民年老時都有從國家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。因此,樹立公平公正的價值理念,賦予農(nóng)村居民享受養(yǎng)老保險制度的權(quán)利,擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面,體現(xiàn)了全體公民權(quán)利的平等。同時,發(fā)達國家的經(jīng)驗也表明,建立普惠式的養(yǎng)老保險制度是社會進步的重要標志。

2.建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度

中國城鄉(xiāng)社會保障差異的產(chǎn)生,主要原因在于公共管理部門在制定社會保障政策時,重點傾向于城鎮(zhèn)。社會保障制度作為一種公共產(chǎn)品,其建立和完善依賴于國家法律法規(guī)的支持和政府的實際推動,這是城鎮(zhèn)社會保障體系得以建立和完善的基本動力。長期傾向于城鎮(zhèn)的社會保障政策很大程度上拉大了城鄉(xiāng)間的收入差距。因此,在重新整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度時,應把農(nóng)村居民真正納入社會保障體系之中。我國已經(jīng)具有了建立城鄉(xiāng)一體、企事業(yè)單位統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度的基礎,應逐步將建立在戶籍制度基礎上的分散的養(yǎng)老保險制度整合在一起,形成全國統(tǒng)一的制度安排,并逐步使所有勞動者都能享受到社會保障福利。

3.加大政府的財政投入

養(yǎng)老保險的政府財政責任在城鄉(xiāng)之間存在著較大的差異,影響了城鄉(xiāng)參保者的養(yǎng)老金水平,從而拉大了城鄉(xiāng)收入的差距。從養(yǎng)老保險的管理經(jīng)費來看,1998年頒發(fā)的 《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定,社會保險機構(gòu)開展業(yè)務所需經(jīng)費,由財政部門在預算中安排。舊農(nóng)保規(guī)定,農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)由財政一次性撥給開辦費,逐步過渡到全部費用由農(nóng)?；鹬刑崛?。新農(nóng)保試點指導意見對此作了改動,規(guī)定農(nóng)保經(jīng)費納入統(tǒng)計財政預算,不得從新農(nóng)?；鹬虚_支。

根據(jù)福利經(jīng)濟學中的帕累托最優(yōu)改進原理,任何經(jīng)濟活動,在不損害每一個人的利益的情況下,至少使其中一個人受益,這樣,社會財富總量就會增加,這項經(jīng)濟活動就是帕累托改進。帕累托改進原理在完全的市場經(jīng)濟中是可以自發(fā)起到優(yōu)化資源配置作用的。在市場失靈的情況下,通過政府的干預同樣可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。西方學者提出了“帕累托最優(yōu)收入再分配”的概念,基本思路是:如果來自于窮人的邊際所得增加的福利大于來自于富人自身邊際所得增加的福利,那么通過把富人所得轉(zhuǎn)讓給窮人,二者的福利都會提高。因此,根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律,由于農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險投入水平較低,同樣的一筆資金投入到城市可能效果并不明顯,但是如果投入到相對落后的農(nóng)村,則可以解決更多人的養(yǎng)老問題,發(fā)揮的邊際效用遠遠大于投入到城市的邊際效用。因此,在政府提供的社會保障資金既定的情況下,把資金投入到落后的農(nóng)村能發(fā)揮更大的作用,從而提高整個社會的社會保障水平。公正合理而具有持續(xù)性的養(yǎng)老保險制度是經(jīng)濟增長的工具,國家對養(yǎng)老保險的投入并不是經(jīng)濟和社會發(fā)展的負擔,反而是促進經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展的動力。

[1]羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社, 1988.

D632.1

A

1008-6382(2010)05-0048-04

10.3969/j.issn.1008-6382.2010.05.012

2010-09-05

馬林林(1984-),女,山東泰安人,浙江財經(jīng)學院碩士研究生,主要從事農(nóng)村社會保障研究。

(責任編輯 安 然)