莫于川

完善行政監(jiān)督制度的路徑分析

莫于川

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的民主法制建設(shè)取得許多進(jìn)步，依法治國(guó)基本方略載入憲法，依法行政取得明顯進(jìn)展。但與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義政治文明和推進(jìn)依法治國(guó)的客觀要求相比，依法行政還存在不少差距，主要是：行政管理體制與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還不適應(yīng)，依法行政面臨諸多體制性障礙；制度建設(shè)反映客觀規(guī)律不夠，難以及時(shí)、全面、有效地解決實(shí)際問(wèn)題；行政決策程序和機(jī)制不夠完善；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，民眾反映比較強(qiáng)烈；對(duì)行政行為的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)、有效的約束和糾正，民眾的合法權(quán)益受到損害難以得到及時(shí)救濟(jì)；一些行政公務(wù)人員依法行政的觀念比較淡薄，依法行政能力有待提高。這些問(wèn)題在一定程度上損害了民眾的利益和政府的形象，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

例如近年來(lái)，在企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用、集資等領(lǐng)域，一些政府機(jī)關(guān)與民爭(zhēng)利或官商勾結(jié)，民眾的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯，加劇了政府與民眾的對(duì)立，加之沒(méi)有暢通的訴求渠道，導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，而每一起群體性事件往往伴隨著人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，造成緊張的官民關(guān)系。據(jù)中國(guó)社科院編輯出版的2010年《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》的不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)發(fā)生群體性事件的數(shù)量，1993年為0.87萬(wàn)起，2005年就上升為8.7萬(wàn)起，2006年超過(guò)9萬(wàn)起，增長(zhǎng)速度極快，且保持上升勢(shì)頭。群體性事件保持多發(fā)態(tài)勢(shì)的原因在于，一些地方在加速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累了巨量的矛盾問(wèn)題，始終沒(méi)有得到及時(shí)解決以至民怨太深。紓解民怨需要社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)矛盾化解和公正廉潔執(zhí)法 （這是中央政法委提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要深入推進(jìn)的三項(xiàng)重點(diǎn)工作），需要依法有效約束政府機(jī)關(guān)的逐利行為，促使政府機(jī)關(guān)恪守權(quán)力邊界，充分尊重和有效維護(hù)民眾的合法權(quán)益。這其中，特別需要健全監(jiān)督機(jī)制，完善責(zé)任制度，以不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)。

行政監(jiān)督的功能和類(lèi)型

行政監(jiān)督，也稱(chēng)為“對(duì)行政的監(jiān)督”、“監(jiān)督行政”、“行政法制監(jiān)督”、“政府法制監(jiān)督”，是指享有監(jiān)督權(quán)的公民或組織對(duì)行政主體及其公務(wù)人員的監(jiān)督。行政監(jiān)督包括兩方面的內(nèi)容：一是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的監(jiān)督，包括上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督，行政監(jiān)察和審計(jì)等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，這都屬于國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督；二是行政外部對(duì)于行政的監(jiān)督，既包括屬于國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督的議會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督，也包括非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督的政黨監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、公民個(gè)人監(jiān)督等等。

行政監(jiān)督是控制行政權(quán)力行使過(guò)程的一種有效制度，主要具有如下兩個(gè)方面的功能：一是預(yù)防和懲治逾越、濫用和背棄行政權(quán)力的行為。行政主體掌控著豐富的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)資源，因此行政權(quán)力極容易遭到濫用，必須接受監(jiān)督。而享有監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民采用多種方式進(jìn)行的監(jiān)督，一方面，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政主體及其公務(wù)員的違法情況，并促成作出相應(yīng)的處理，從而糾正行政權(quán)力違法濫用現(xiàn)象；另一方面，處于被監(jiān)督狀態(tài)下的行政機(jī)關(guān)，也會(huì)加強(qiáng)自律，改善內(nèi)部管理，規(guī)范公務(wù)員的行為，以防患于未然。二是通過(guò)健全監(jiān)督和救濟(jì)制度保障公民的合法權(quán)利。強(qiáng)大的行政權(quán)常常會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成巨大的威脅，因此行政監(jiān)督在糾正了行政違法的同時(shí)，也保障了公民的合法權(quán)利。此外，通過(guò)各類(lèi)監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行的有效監(jiān)督，公民得以更充分地行使知情權(quán)、參政權(quán)等民主權(quán)利。

在我國(guó)，根據(jù)不同的劃分角度，行政監(jiān)督有多種類(lèi)型，扮演著不同的角色：

——按照監(jiān)督主體劃分為：其一，國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督 （如立法監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督）、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督（如審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督）、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督 （如上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督），其理論基礎(chǔ)是建立在人民當(dāng)家作主和民主集中制基礎(chǔ)上人民代表大會(huì)制度的組織原則；其二，非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督，也稱(chēng)社會(huì)政治民主監(jiān)督，包括：執(zhí)政黨組織的監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)組織的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督、公民個(gè)人的監(jiān)督，等等，其理論基礎(chǔ)是政治民主和社會(huì)民主的基本原則。

——按照監(jiān)督對(duì)象劃分為：其一，側(cè)重于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如行政復(fù)議、行政訴訟等；其二，側(cè)重于對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，如行政監(jiān)察等；其三，同時(shí)針對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的監(jiān)督，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

——按照監(jiān)督程序劃分為：其一，事前監(jiān)督，這是一種預(yù)防性的監(jiān)督，如人大代表視察行政機(jī)關(guān)的工作并提出建議；其二，事后監(jiān)督，其目的在于事后糾錯(cuò)和補(bǔ)救，如行政復(fù)議、行政訴訟等；其三，全程監(jiān)督，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的層級(jí)監(jiān)督，包括事前建議、事中檢查、事后糾錯(cuò)。

——按照監(jiān)督效力劃分為：其一，直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督，如權(quán)力機(jī)關(guān)作出的撤銷(xiāo)地方政府規(guī)章的決定，法院作出的撤銷(xiāo)具體行政行為的判決；其二，不直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督，如政黨、社團(tuán)、媒體、公民對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的批評(píng)和建議，并不直接產(chǎn)生法律效力，但會(huì)產(chǎn)生一定的影響力，從而啟動(dòng)權(quán)力監(jiān)督程序，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律效力。

完善行政監(jiān)督制度的七個(gè)路徑

上述這些監(jiān)督制度長(zhǎng)期存在并分散地發(fā)揮著監(jiān)督作用，其任務(wù)重、難度大、要求高，取得的成績(jī)有目共睹、殊為不易，應(yīng)予充分肯定。但是，已有的分散型監(jiān)督制度遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出制度潛力，不能適應(yīng)民主法制發(fā)展的客觀要求，亟需通過(guò)體制、機(jī)制和制度革新，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，切實(shí)提升監(jiān)督實(shí)效。在這樣一個(gè)復(fù)雜艱巨的法治系統(tǒng)工程中，須要緊緊抓住如下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域做出完善努力：

一是進(jìn)一步完善行政組織法制。完善的行政組織法制有助于行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員積極和認(rèn)真地行使職權(quán)、履行職責(zé)，廓清責(zé)任界線，能夠有效防治瀆職侵權(quán)犯罪行為；而嚴(yán)格實(shí)行公務(wù)人員法制，最能達(dá)到釜底抽薪的監(jiān)督功效。

二是進(jìn)一步完善行政人員法制。 《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員的9項(xiàng)義務(wù)、16種紀(jì)律、6類(lèi)處分，規(guī)定了引咎辭職制度、撤職制度、辭退制度，以及離職從業(yè)限制等等，建立起對(duì)于公務(wù)員的監(jiān)督約束機(jī)制，使其行使行政權(quán)力的過(guò)程受到法律約束，這對(duì)于防止公務(wù)員的“現(xiàn)行腐敗”和“期權(quán)腐敗”都具有重要作用。隨著公務(wù)員的動(dòng)力不足、后顧之憂的問(wèn)題日漸顯露出來(lái)，通過(guò)豐薪養(yǎng)廉來(lái)解決公務(wù)員的激勵(lì)和保障問(wèn)題，把監(jiān)督約束與激勵(lì)保障這兩個(gè)方面放到同樣重要的位置加以規(guī)定，也有其特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

三是進(jìn)一步完善行政行為法制。政府機(jī)關(guān)的行政行為沖動(dòng)、變形和失范，具有嚴(yán)重的傷害性和負(fù)面的社會(huì)影響 （例如放大和利用人性弱點(diǎn)的“釣魚(yú)執(zhí)法”以及野蠻暴力執(zhí)法）。特別是行政征收、行政征用、行政許可、行政收費(fèi)、行政罰款和行政強(qiáng)制等行政行為，帶有很大的自由裁量空間，易于造成濫用權(quán)力、傷害權(quán)利和官民關(guān)系緊張。因此必須加以民主化、規(guī)范化改造，包括設(shè)立裁量基準(zhǔn)、費(fèi)改稅、將罰款嚴(yán)格納入財(cái)政預(yù)算管理，有效約束自由裁量行為，建構(gòu)以人為本、民主和諧的行政執(zhí)法機(jī)制。

四是進(jìn)一步完善行政程序法制。政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。沒(méi)有程序的民主，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的民主；沒(méi)有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正。要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要任務(wù)。特別是要不斷完善和嚴(yán)格實(shí)行行政公開(kāi)法制。無(wú)論是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、方便群眾監(jiān)督、有效防治腐敗，還是提供高效便民服務(wù)，政務(wù)公開(kāi)都是有力的措施。要使公開(kāi)透明成為政府依法行政的一項(xiàng)基本制度，讓人民群眾更好地了解政府運(yùn)行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監(jiān)督政府行為。

五是進(jìn)一步完善行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。其中，審計(jì)監(jiān)督改革可以借鑒許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將審計(jì)機(jī)關(guān)置于權(quán)力機(jī)關(guān)的直接調(diào)控下，更加獨(dú)立、權(quán)威地發(fā)揮專(zhuān)門(mén)監(jiān)督作用；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以實(shí)行相對(duì)集中體制，類(lèi)似于香港特區(qū)的廉政公署那樣，在一個(gè)市縣集中設(shè)置一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，做到機(jī)構(gòu)和人員專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化，增強(qiáng)獨(dú)立性和權(quán)威性，減少行政干預(yù)的可能性，以達(dá)到減人增效的預(yù)期成效；行政復(fù)議制度和行政調(diào)解制度也需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，更充分地發(fā)揮其積極化解爭(zhēng)議、全面救濟(jì)權(quán)利的特殊功用；行政信訪制度可以借鑒許多國(guó)家實(shí)行的行政道歉制度、議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度和日本實(shí)行的行政苦情處理制度等監(jiān)督救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)信訪制度進(jìn)行民主化改造，使其作為補(bǔ)充性質(zhì)的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制發(fā)揮特殊的利益平衡作用。

六是進(jìn)一步強(qiáng)化外部的國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)行政法制的監(jiān)督救濟(jì)環(huán)節(jié)中，人大監(jiān)督的牽頭作用應(yīng)當(dāng)更充分地發(fā)揮出來(lái)，特別是人大對(duì)政府的“人事監(jiān)督”和“錢(qián)包監(jiān)督”兩大權(quán)力應(yīng)當(dāng)更有力地行使；有必要試點(diǎn)探索在我國(guó)設(shè)置人大監(jiān)督專(zhuān)員制度的可行性。就審判監(jiān)督機(jī)制而言，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改 《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，完善行政訴訟程序，加大國(guó)家賠償力度；還須要探索由檢察機(jī)關(guān)牽頭的公益訴訟制度，積極運(yùn)用檢察建議手段，更充分地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。

七是進(jìn)一步完善外部的非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督機(jī)制。與國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督不同，非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督的主體并不是國(guó)家機(jī)關(guān)，而是包括政黨和政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和公民個(gè)人，它們扮演特殊角色，發(fā)揮積極作用。

政治組織對(duì)于政府機(jī)關(guān)和行政活動(dòng)具有重大的影響力。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，執(zhí)政黨、參政黨和人民政協(xié)等政治組織和民主力量都應(yīng)當(dāng)和實(shí)際上對(duì)政府機(jī)關(guān)和行政活動(dòng)發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。

社會(huì)組織 （包括各種行業(yè)組織、社會(huì)中介組織、非政府組織、非盈利組織）作為國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡和溝通的橋梁，應(yīng)當(dāng)更加注重發(fā)揮其監(jiān)督作用，包括提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，檢舉、控告、申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟等多種監(jiān)督方式，這也有利于促使市民社會(huì)力量增長(zhǎng)。

新聞監(jiān)督是通過(guò)電視、電影、廣播、報(bào)刊、書(shū)籍、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體發(fā)表的言論和思想，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從而維護(hù)公民權(quán)利的一種監(jiān)督形式。應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度創(chuàng)新更加穩(wěn)定、充分地發(fā)揮新聞監(jiān)督作用。新聞監(jiān)督的基本形式有：公開(kāi)報(bào)道決策過(guò)程和結(jié)果，評(píng)說(shuō)政府事務(wù)和公共事務(wù)，批評(píng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的違法活動(dòng)、腐敗行為等。

公民個(gè)人監(jiān)督是人民當(dāng)家作主管理國(guó)家事務(wù)的一種重要形式。權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，權(quán)利制約權(quán)力是一種根本的監(jiān)督。在公民閑暇時(shí)間日益增多、參與管理的熱情和能力越來(lái)越高的當(dāng)下，這也是不斷擴(kuò)大直接參與民主、形成新型綜合民主形態(tài)的主要原因。公民個(gè)人監(jiān)督行政的方式日益多樣化，包括向行政機(jī)關(guān)提出詢(xún)問(wèn)、要求、批評(píng)、建議，向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)、控告、復(fù)議、訴訟、申訴、信訪，參與民主測(cè)評(píng)等。

（莫于川，中國(guó)人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)行政法研究所所長(zhǎng)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)暨政府法制專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任／責(zé)編 張海鴻）