鄭 寧

丹麥國會監(jiān)督專員制度考察

鄭 寧

根據(jù)國際監(jiān)督專員協(xié)會的界定，監(jiān)督專員是受理公眾對于有關(guān)公共行政的決定、行為或疏失的申訴的機(jī)構(gòu)，由國會選舉產(chǎn)生，或者由國家元首或政府首腦經(jīng)與國會磋商后任命產(chǎn)生。監(jiān)督專員的職責(zé)在于：保護(hù)人民免于行政侵權(quán)、權(quán)力濫用、錯誤、疏失、不公正以及不當(dāng)行政的侵害，從而改善公共行政，確保政府行為更加公開，確保政府及公務(wù)人員對公眾更加負(fù)責(zé)。監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)既可以由憲法創(chuàng)設(shè)并獲得法律支持，亦可由法律創(chuàng)設(shè)。

自1809年瑞典國會首創(chuàng)監(jiān)督專員制度以來，目前已傳播到世界120多個國家和地區(qū)。丹麥作為世界第三個建立監(jiān)督專員制度的國家，對瑞典模式進(jìn)行了改良和創(chuàng)新，并迅速成為全世界最具影響力的范本。鄰國挪威和遠(yuǎn)隔重洋的新西蘭，均于1962年在丹麥模式的基礎(chǔ)上建立起了監(jiān)督專員制度，1995年的歐盟監(jiān)督專員制度也在很大程度上借鑒了丹麥的做法，而當(dāng)前丹麥經(jīng)驗(yàn)還在源源不斷地輸出到一些發(fā)展中國家，比如阿爾巴尼亞、越南等。筆者曾于2009年專程赴丹麥考察其監(jiān)督專員制度，收集了大量第一手資料，現(xiàn)結(jié)合相關(guān)理論和實(shí)證調(diào)研情況對丹麥模式作一系統(tǒng)闡述。

丹麥國會監(jiān)督專員制度的產(chǎn)生與發(fā)展

丹麥設(shè)立國會監(jiān)督專員制度主要基于兩個考慮：一是由于行政權(quán)力在克服1930年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中呈現(xiàn)日益膨脹之勢，國會需要通過建立這一制度來加強(qiáng)對行政權(quán)的控制；二是為了彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)以行政訴訟為主的行政監(jiān)督機(jī)制存在的成本過高、審查范圍窄 （法院無法審查行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)的行為）的不足。1953年，丹麥通過修改憲法的形式增加了關(guān)于監(jiān)督專員的規(guī)定，即：“國會應(yīng)當(dāng)選舉一至二名國會議員之外的人，來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)的行政活動”，國會隨即于次年通過了 《國會監(jiān)督專員法》，為監(jiān)督專員制度提供了基本法律框架。該法歷經(jīng)6次修改，逐步擴(kuò)大了監(jiān)督專員的監(jiān)督范圍和權(quán)力，確立了該機(jī)構(gòu)在國家權(quán)力體系中的重要地位。

丹麥國會監(jiān)督專員由議員之外且法學(xué)專業(yè)畢業(yè)的人士擔(dān)任，在每次國會大選之后經(jīng)選舉產(chǎn)生，只有在國會不信任時(shí)方可罷免。1955年4月，第一任監(jiān)督專員——權(quán)威刑法學(xué)教授Stephan Hurwitz先生開始走馬上任。當(dāng)時(shí)該機(jī)構(gòu)只有8名工作人員，在運(yùn)作的第一個月就收到100個案件，到年底時(shí)共受理案件600件。

目前，丹麥國會監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)共設(shè)1個綜合部門和5個具體業(yè)務(wù)部門，綜合部門負(fù)責(zé)年度報(bào)告、國際交流、主動調(diào)查案件、人事管理、財(cái)務(wù)管理和日常運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)，而業(yè)務(wù)部門則按照涉及不同的領(lǐng)域和行政機(jī)關(guān)來劃分職能，如第一業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)食品、文化、農(nóng)業(yè)、健康、外交等事務(wù)，第四業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)涉及地方行政機(jī)關(guān)的事務(wù)。丹麥國會監(jiān)督專員受理的案件以涉及司法部和社會福利部的為主，在2009年受理的4379個案件中，這兩類案件分別占到27.9%和22.7%。

丹麥國會監(jiān)督專員制度的優(yōu)點(diǎn)

與傳統(tǒng)的國會監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督等機(jī)制相比，丹麥國會監(jiān)督專員制度在監(jiān)督行政方面具有如下六方面的突出優(yōu)點(diǎn)：

1．獨(dú)立。監(jiān)督專員由國會選舉產(chǎn)生，不受制于行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《國會監(jiān)督專員法》的規(guī)定，監(jiān)督專員在行使職權(quán)時(shí)獨(dú)立于國會，國會只能通過發(fā)布一般性指示對其適用法律產(chǎn)生影響，而不能直接干涉?zhèn)€案。監(jiān)督專員的獨(dú)立性來自于兩個條件的保障：其一是充足的財(cái)政支持，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2009年，國會撥給丹麥監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)是5381萬丹麥克朗，約合6725萬人民幣，這對于平均每年處理4000個案件的丹麥監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)而言，還是相當(dāng)充裕的；其二是監(jiān)督專員自身享有身份保障，除了年屆70歲必須退休之外，沒有任期限制，監(jiān)督專員可以毫無顧慮地履行職責(zé)，因此該制度自創(chuàng)立以來，一共只產(chǎn)生了四任監(jiān)督專員，現(xiàn)任監(jiān)督專員Hans Gammeltoft Hansen先生從1987年開始擔(dān)任此職務(wù)，迄今已逾20年。

2．靈活。較之需要遵循嚴(yán)格訴訟程序的行政訴訟而言，監(jiān)督專員制度更具靈活性。監(jiān)督專員不僅能夠?qū)彶樾姓袨榈暮戏ㄐ裕材苌钊氲竭m當(dāng)性的層面，比如公務(wù)人員的態(tài)度是否禮貌、是否向行政相對人提供了準(zhǔn)確的信息、案件處理的時(shí)間是否合理、案件處理的依據(jù)是否正當(dāng)，甚至可以直接審查申訴人申訴請求之外的內(nèi)容，這就有利于全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

例如，在2009年一個涉及住房福利的案件中，當(dāng)?shù)厣鐣瘑T會要求市政廳重新考慮對一名男子的住房福利申請，而市政廳拖了17個月都遲遲未作出任何措施，因而該男子向監(jiān)督專員申訴。市政廳辯稱，該延誤是由于更換了案件處理人員并且該處理人員請了長時(shí)間的病假。監(jiān)督專員認(rèn)為，這一理由不能構(gòu)成拖延的正當(dāng)理由，故而對市政廳作出強(qiáng)烈的批評，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)提前告知當(dāng)事人該案何時(shí)能處理完畢，同時(shí)建議其今后對該類案件確定固定的處理時(shí)間。

此外，監(jiān)督專員能夠采取更加靈活多樣的方式來彌補(bǔ)申訴人的損失和滿足申訴人的要求，比如即使申訴人并未提出賠償?shù)囊螅O(jiān)督專員在發(fā)現(xiàn)某一行政行為對申訴人的合法權(quán)益造成侵害時(shí)，也可以自行建議侵權(quán)的行政機(jī)關(guān)予以賠償。

3．迅速。監(jiān)督專員主要采取書面審查的形式，先將申訴人的申訴請求以書面方式送達(dá)給被申訴的行政機(jī)關(guān)，然后再聽取行政機(jī)關(guān)的回復(fù)，通過交換申訴人和行政機(jī)關(guān)的意見之后再作出決定，因此較之行政訴訟更為快捷。2009年，在丹麥國會監(jiān)督專員作出的駁回申訴請求決定的案件中，有39.4%的駁回決定是在收到申訴申請之日起的10個工作日之內(nèi)作出的，這類案件的平均處理時(shí)間為36.1日，而一個進(jìn)入完整的調(diào)查程序的案件平均審結(jié)時(shí)間為163.6日。

4．專業(yè)。監(jiān)督專員主要是通過適用法律來處理案件、解決糾紛和提供救濟(jì)的，因此丹麥法律規(guī)定，擔(dān)任監(jiān)督專員者必須為法學(xué)專業(yè)畢業(yè)。在歷任的監(jiān)督專員中，有兩位都擔(dān)任過法學(xué)教授，是法律專業(yè)方面無可挑剔的精英人物。目前在丹麥國會監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)的80余名工作人員中，近半具有法律專業(yè)背景。在監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)任職，已經(jīng)成為丹麥法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)時(shí)一個炙手可熱的選擇。

5．積極。與行政訴訟的不告不理不同，監(jiān)督專員更為主動積極，除了可以應(yīng)申訴人的申訴而啟動審查程序之外，監(jiān)督專員還可以主動調(diào)查社會關(guān)心的熱點(diǎn)案件，隨時(shí)視察行政機(jī)關(guān)的工作場所，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行政。這種積極性源于監(jiān)督專員享有的廣泛權(quán)限，監(jiān)督專員有權(quán)進(jìn)入任何工作場所或住宅進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)傳喚證人。例如，2009年，丹麥監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)共主動調(diào)查和處理了21個案件，糾正了監(jiān)獄、精神病院、拘留所等機(jī)構(gòu)的違法行政行為。雖然與監(jiān)督專員所處理的全部案件相比，主動調(diào)查的案件數(shù)量只占了很小的比重，但是主動調(diào)查的案件往往具有廣泛的社會影響力，涉及到對既有制度的反思甚至變革，這一權(quán)力猶如在政府官員頭上懸了一柄達(dá)摩克利斯之劍，具有相當(dāng)大的威懾力。

6．易于接近。對于公民而言，尋求監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)的救濟(jì)具有很強(qiáng)的親和力，原因有三：首先，監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)受理案件時(shí)不收取任何費(fèi)用，這與行政訴訟的高昂成本形成了鮮明對比；其次，公民提交申訴請求的方式非常便捷和多樣，除了親自用書面方式提交申訴請求之外，也可以通過信件、電子郵件等方式提交；再次，監(jiān)督專員還可以為那些需要幫助的公民提供無償?shù)姆稍Ｒ虼?，監(jiān)督專員成為最受丹麥公民歡迎的一個救濟(jì)渠道，在社會中享有崇高的威望。

丹麥國會監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制

盡管具有上述諸多優(yōu)點(diǎn)，但是丹麥國會監(jiān)督專員制度并不是一劑包治百病的靈丹妙藥，它與國會監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督之間是相輔相成的關(guān)系，共同構(gòu)成了行政監(jiān)督的完整網(wǎng)絡(luò)體系。

首先，監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)受理公眾提交的申訴請求的一個前提是，該案必須窮盡行政救濟(jì)，即該案必須先經(jīng)過行政機(jī)關(guān)復(fù)議之后，方能為監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)所受理，這既能減少監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，也給了行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)會。在2008年丹麥監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)處理的3482件駁回公眾申訴請求的案件中，有1709件是以公眾尚未窮盡行政救濟(jì)為理由的，占49%。

其次，出于對司法權(quán)的尊重，監(jiān)督專員不能受理業(yè)已進(jìn)入訴訟程序或業(yè)已經(jīng)法院審結(jié)完畢的案件，只可審查那些法院不受理或部分受理的案件。在2008年，監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)共駁回了117件對法院生效判決不服提出的申訴請求。

再次，基于行政行為的公定力，為保障行政秩序的安定性，公眾必須在行政行為作出后的12個月內(nèi)向監(jiān)督專員提出申訴請求，否則該機(jī)構(gòu)有權(quán)不予受理。

作為一個只擁有4.3萬平方公里領(lǐng)土面積和540萬人口的小國，丹麥國會監(jiān)督專員監(jiān)督的范圍同時(shí)覆蓋了中央行政和地方行政，2008年監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)受理的涉及中央行政機(jī)關(guān)的案件數(shù)量為2328件，而地方行政機(jī)關(guān)的案件數(shù)量為1327件。但隨著2004年哥本哈根市議會選舉的地方監(jiān)督專員的產(chǎn)生，開始出現(xiàn)了中央和地方監(jiān)督專員間的分工協(xié)作。根據(jù)兩個機(jī)構(gòu)達(dá)成的協(xié)議，凡涉及哥本哈根市行政事務(wù)的案件，必須先由地方監(jiān)督專員處理，若申訴人不服處理結(jié)果，可再申請中央監(jiān)督專員審查，這有助于減輕中央監(jiān)督專員的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年4月－2009年4月期間，哥本哈根市地方監(jiān)督專員受理的案件數(shù)量達(dá)到1752件。

需要指出的是，對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，監(jiān)督專員向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出的是沒有法律約束力的建議或批評。但實(shí)踐中，這些建議和批評發(fā)揮的效力，絲毫不遜色于具有法律約束力的行政復(fù)議決定或行政訴訟裁判，行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由而不遵從的情況極為罕見。例如，2007年，一名女性因工傷請求國家工傷委員會及國家社會申訴委員會，公開參與其工傷認(rèn)定的某醫(yī)療專家的姓名，監(jiān)督專員主動調(diào)查了這一案件，要求上述行政機(jī)關(guān)說明不能向該女性公布該醫(yī)療專家姓名的理由，監(jiān)督專員根據(jù) 《公共行政檔案法》的規(guī)定，批評了上述行政機(jī)關(guān)拒絕公開的行為，最后，上述機(jī)關(guān)向這名女性公開了該醫(yī)療專家的姓名。這種柔中帶剛的效果應(yīng)當(dāng)歸功于兩大保障機(jī)制：其一，監(jiān)督專員有權(quán)在向國會作的年度報(bào)告或特別報(bào)告中，曝光那些不聽取其建議或批評的行政機(jī)關(guān)，依靠國會監(jiān)督對行政機(jī)關(guān)制造壓力；其二，監(jiān)督專員有權(quán)向媒體披露案件處理結(jié)果和行政機(jī)關(guān)的遵從情況，形成強(qiáng)大的輿論壓力。

用美國著名學(xué)者Linda C.Reif提出的評判一個監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)是否成功的11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來審視，丹麥國會監(jiān)督專員的成功經(jīng)驗(yàn)可以歸納為如下幾條：（1）國內(nèi)民主政治發(fā)展成熟；（2）監(jiān)督專員獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)；（3）監(jiān)督專員管轄范圍廣；（4）監(jiān)督專員權(quán)限大；（5）公眾容易接近監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)；（6）監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)與其它機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了有機(jī)協(xié)調(diào)；（7）有充足的資金及人力保障；（8）監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)具有很高的透明度和責(zé)任度；（9）監(jiān)督專員的個人能力強(qiáng)、素質(zhì)高；（10）政府對于監(jiān)督專員機(jī)構(gòu)的意見能作出及時(shí)有效的回應(yīng)；（11）監(jiān)督專員對社會公眾而言具有權(quán)威性。尤為難能可貴的是，丹麥國會監(jiān)督專員制度在不斷地進(jìn)行著創(chuàng)新、改革和完善，持續(xù)探索更加高效、便民和實(shí)效的路徑和方法。

（鄭寧，中國傳媒大學(xué)政治與法律學(xué)院法律系講師、法學(xué)博士／責(zé)編 張海鴻）