張 莉 楊守廣

我國的城市治理與公眾參與

張 莉 楊守廣

改革開放以來，我國的城市化進程不斷加快。城市已不再僅是公眾居住的物質(zhì)之所，更是其情感依托的精神空間。城市功能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變表明，公眾才是城市生活的真正主體。從政府主治到公眾參與，從城市管理到城市治理，意味著一系列理念的更新和實踐的轉(zhuǎn)變。在我國，公眾參與城市治理不僅是邏輯的必然，也是轉(zhuǎn)型社會實踐發(fā)展的要求。

公眾參與城市治理的必然

在一個物質(zhì)匱乏的社會，人們對物質(zhì)的追求往往成為一切，而當社會整體財富極大豐裕之后，社會成員對精神、意義和價值的追求便會日益凸顯。當今中國因經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型而帶來的結(jié)構(gòu)變遷導致了利益主體的多元化，而權(quán)利時代的到來喚醒了公眾的權(quán)利主體意識。因此，現(xiàn)代城市功能的變遷對公眾參與城市治理發(fā)出了最切實和最強烈的呼喚。理論上講，公眾參與的出現(xiàn)需要兩個前提：一是私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的區(qū)分。如果說私人空間通常需要私人來維護，那么真正需要公眾參與的往往是公共領(lǐng)域內(nèi)的公共事務；二是對社會成員利益多元化和對個體主張差異性的認可。對待同一公共事務，人們的認知和態(tài)度可能有所不同。如果凡事人們都利益一致、見解相同，那么任何人都應當可以代表大家作出決定，更多人的參與就顯得多余。

歷史的經(jīng)驗表明，公眾參與城市治理是在城市地域內(nèi)實現(xiàn)公共利益的最佳途徑?，F(xiàn)代城市治理的根本目的無非是為市民營造良好的生活、工作和學習環(huán)境，不斷提高人們的生活質(zhì)量。作為城市治理的最直接受益者，公眾有最大的動力關(guān)心和關(guān)注自我生活空間的規(guī)劃建設和變化發(fā)展，從而成為促進、保障和實現(xiàn)公共利益的忠實捍衛(wèi)者和監(jiān)督者。而公眾對現(xiàn)代社會生活的“公共性”吁求，要求政府改變行為模式，從以往的“單方管制”發(fā)展成為接受公眾參與的“共同治理”。

在我國，公眾參與城市治理不僅具有歷史的必然性，還具有政治上的合法性。人民主權(quán)是我國的基本政治原則，政府的權(quán)力來源于人民的授予，人民有權(quán)依法廣泛參與管理國家事務和社會事務。進入新世紀以來，我國高度重視民主政治建設，“公眾參與”一詞高頻率地出現(xiàn)在重要黨政工作報告和領(lǐng)導講話中。如十七大報告強調(diào)：“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地調(diào)動和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)?！薄耙∪h委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！?/p>

城市作為公眾的生活空間和精神寄托之所，其發(fā)展方向和發(fā)展水平與每個居民的權(quán)益息息相關(guān)。不僅如此，作為一種行政過程中的利益表達機制，公眾參與既有利于民眾意愿的表達，也有助于調(diào)和社會矛盾、避免社會沖突，與政府“執(zhí)政為民”的理念、構(gòu)建“和諧社會”的歷史目標相契合。因此，公眾參與城市治理應當成為“公民有序政治參與”的主要場所與園地。

公眾參與城市治理還具有決策學意義上的科學性與合理性。現(xiàn)代城市治理是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，客觀上需要包括國家、城市政府、私營部門和公民社會等在內(nèi)的諸多力量的相互協(xié)調(diào)和通力合作。以城市規(guī)劃為例，僅僅依靠政府主管部門和少數(shù)規(guī)劃設計人員，便決定一個城市十幾甚至幾十年的城市建設和發(fā)展格局，難免失卻其科學性和合理性。畢竟城市規(guī)劃不僅僅涉及技術(shù)問題，還涉及價值判斷和理念選擇問題。即便是在技術(shù)操作層面上，規(guī)劃也不僅僅涉及城市空間布局設計，還包括了人與自然的和諧共處、經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展及行政管理的合法與高效等諸多問題。因此，充分吸收各方面專家意見，傾聽公眾對城市未來發(fā)展的設想與價值定位，接受公眾對規(guī)劃細節(jié)來自于生活體驗的理性建議實屬必要。

我國公眾參與城市治理的現(xiàn)狀

“在我國，民眾自下而上的參與需求和執(zhí)政黨、政府對公眾參與自上而下的鼓勵構(gòu)成了公眾參與城市治理的雙動力機制。”進入21世紀以來，政府與民眾在參與理念和政府治理模式轉(zhuǎn)型上的耦合促使我國很多城市進行了公眾參與城市治理的有益嘗試，取得了一定的成績。例如，深圳在城市規(guī)劃領(lǐng)域開展的全過程公眾參與，北京、南京等城市進行的社會評議推進法治政府建設，沈陽、廈門、北京等城市在環(huán)保領(lǐng)域開展的公眾參與制度建設及個案嘗試，西安、福州等城市在古城、古建筑保護領(lǐng)域進行的公眾參與地方制度建設，北京、溫嶺、蘭州等城市在社區(qū)治理領(lǐng)域開展的公眾參與實踐，深圳、廣州、武漢等城市通過有獎舉報吸引公眾參與城市交通整治的嘗試等等。然而，由于歷史、觀念和制度等方面的原因，我國在公眾參與城市治理方面仍存在一些不足。

首先，城市治理主體多元化和組織化程度尚顯不足。城市治理的根本目的在于服務大眾。公眾是城市治理的主體，而非客體。然而，現(xiàn)實中我國多數(shù)城市的決策仍是政府主導下少數(shù)專家、學者封閉式創(chuàng)造的結(jié)果，公眾通常較少參與，有時甚至在決策最終形成時仍毫不知情。當然，這與民眾的參與意識和公民素養(yǎng)有關(guān)。目前，仍有許多市民抱著“多一事不如少一事”的想法，缺乏對社會公共事務的關(guān)心。而這種狀態(tài)的生成在很大程度上又與政府部門對民意的無視甚至輕視有關(guān)。

以價格聽證為例，聽證會“假戲假唱”、“逢聽必漲”的不好名聲無疑加劇了公眾在價格決策領(lǐng)域的實質(zhì)性缺席。另外，與其他國家相比，我國公眾參與城市治理多流于形式的另外一個重要原因便是公眾組織性的嚴重不足，這也在相當程度上導致了當前公眾參與的無序、公眾利益的分散和公眾力量的弱化。在我國構(gòu)建和諧社會的今天，社會管理由政府單一主導向多元主體共同參與的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，如何培育其他社會主體、引導其健康成長是一個值得重視的問題。

其次，保障和實現(xiàn)公眾參與城市治理的制度仍有欠缺。我國《憲法》規(guī)定，人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式管理國家事務。如前所述，最近十年來執(zhí)政黨和中央政府的一系列文件也對擴大公民有序政治參與作出了重要闡述。然而這些規(guī)定和闡述多是原則性的宣示，需要具有可操作性的制度加以落實。

截至目前，環(huán)境保護堪稱中國公眾參與的典范領(lǐng)域。然而，即使是在有 《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環(huán)評公眾參與技術(shù)導則》等一系列文件保障的情況，實踐中依然存在著調(diào)查規(guī)避受影響人群、聽證會公告過遲、聽證時間過短、聽證過程缺乏完整記錄、對公眾反映意見缺乏及時、有效反饋等不盡如人意的地方。

又如，現(xiàn)行的 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然“強調(diào)公眾參與和社會監(jiān)督”卻沒有確立公眾參與的原則，2005年修訂后的 《城市規(guī)劃編制辦法》在公眾參與方面的技術(shù)要求也是過于原則，缺乏實踐操作性。這就造成了實踐中若干城市決策在作出時與民眾意愿相沖突，而此時民眾臨時性的“突發(fā)參與”又沒有可資利用的制度渠道，從而造成潛在的群體性事件，引發(fā)政府與民眾之間的緊張關(guān)系。這種因為制度欠缺而造成的治理決策失據(jù)的局面亟待改觀。

最后，公眾參與城市治理的效果并不理想。目前，由于對公眾參與某種程度上的“懼怕”和偏見，我國不僅公眾參與城市治理的領(lǐng)域有限，而且即便是在允許公眾參與的領(lǐng)域也在很大程度上“形式大于實質(zhì)”，難以稱得上是真正意義上的參與。其實，公眾參與中的“參與”并不是目的，核心的問題是參與的層次和效果。1960年代，英、美組織社會學理論根據(jù)公眾參與效果的不同，將公眾參與分為三種類別、八個層次：分別是屬于假參與的“操縱”和“訓導”，屬于表面參與的“告知”、“傾聽”與“咨詢”，屬于深度參與的“合作”、“授權(quán)”與“公眾控制”。由于缺乏強制的法律規(guī)定和制度保障，我國現(xiàn)有的公眾參與多依賴于城市主政者的價值取向、開明程度和執(zhí)政水平。至于最終決策對公眾意見的采納和吸收情況，公眾則一般無從知曉，也就談不上事后的監(jiān)督。這種流于形式的公眾參與無論對于政府決策質(zhì)量還是對于公眾權(quán)益保護都是極為不利的，需要未來在轉(zhuǎn)變觀念、深化對公眾參與城市治理的意義和價值的認識基礎上，通過完善制度將公眾參與城市治理的效果落到實處。

加強公眾參與城市治理的對策建議

在當今社會，日益復雜和無比繁重的城市治理任務早已大大超出了政府的承受能力。不僅如此，缺少社會其他主體和力量的參與也勢必使得城市治理決策本身喪失其科學性和合理性，造成執(zhí)行中的困難。為了實現(xiàn)真正意義上的公眾參與，必須在不斷增強各方主體公眾參與城市治理意識的同時，進一步健全公眾參與城市治理的制度和法律保障。

增強公眾參與城市治理的意識包含兩方面內(nèi)容。一方面，必須強化公眾是城市主人的意識，增強其主人翁責任感，要有意識地引導民眾關(guān)心公共事務、思考社會問題，要進行公民美德教育，幫助其合理運用生活理性、將來源于生活的知識用演繹的方式上升為有預見性的公共利益目標。另一方面，政府部門必須端正對公眾參與城市治理的態(tài)度，樹立“人民公仆為人民”的信念，發(fā)自內(nèi)心地接受公眾參與。在現(xiàn)代社會，城市治理是事關(guān)廣大民眾切身利益和全社會整體利益的事業(yè)，有理由使全體社會成員知曉、思考、理解和最大限度地參與其中。這固然是公眾應該積極爭取和認真對待的公共事務，但同時更應是政府部門必須認真對待、切實保障的重要事業(yè)，是其政務公開、建設法治政府工作的必要組成部分。

鑒于目前我國民眾在整體上尚缺乏參與意識、參與能力也有待提高，推進公眾參與城市治理切實可行的辦法可能是以城市社區(qū)為單位，以問題為導向，加強公眾參與社區(qū)公共事務的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。另外，在一些關(guān)系民眾生活的微觀政策領(lǐng)域，有必要倡導公眾參與層次的“升級換代”，從目前的“無參與”或“象征性參與”逐步過渡到“實質(zhì)性參與”。既然公眾參與的廣泛性和多樣性是有效公眾參與的前提，既然公眾參與具有明顯的示范效應，那么，我們在設計公眾參與制度和具體組織公眾參與的過程中就要最大限度地表現(xiàn)出“誠意”，不要將公眾參與停留在技術(shù)、方法層面，而應使其服務于“增強民眾權(quán)利、實現(xiàn)良好治理”的終極目標。古人曾經(jīng)教導我們，“輕諾必寡信、多易必多難”。在公眾參與問題上，我們要謹防重蹈價格聽證之覆轍，形成民眾對公眾參與的“二次排斥”。

在全面、準確理解公眾參與概念及意義的基礎上，我們還要拿出“天下大事、必作于細”的精神，盡早解決公眾參與“制度瓶頸”問題。公眾參與城市治理實際效果的真正取得，有賴于相關(guān)法律制度的建立、健全和有效實施。因此，公眾參與城市治理必須納入法制化軌道，在逐步明確公眾參與城市治理的目標、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機構(gòu)、組織、權(quán)限、程序、處罰等問題的同時，將其納入城市治理的立法體系。公眾參與城市治理的實體性權(quán)利離不開完善的程序保障。為此，我國需要在國家和地方兩個層面搭建起保障公眾有效參與的制度平臺，細化參與程序規(guī)則，建立有效的公眾意見回應機制，填補在公眾參與的法律效力認可、法律責任制度和救濟手段等方面的立法空白。

目前，我國的城市化進程正以高于西方的速度推進，“時間緊、任務重、要求高”的形勢較任何國家都更為嚴峻。公眾參與無疑可以有效地減少社會轉(zhuǎn)型給城市生活帶來的震蕩，但其前提是要進行有效的公眾參與，借助“官民共治”的社會管理新格局，真正實現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市人民享”的美好愿景。

（張莉，法國巴黎第一大學公法學博士，中國政法大學法治政府研究院副教授、碩士生導師；楊守廣，中國政法大學法2008級碩士研究生。本文系北京市社會科學重點規(guī)劃項目“公眾參與城市治理法律保障機制比較研究”階段性成果／責編 張海鴻）