■王紹光

不應(yīng)淡忘的公共決策參與模式：群眾路線

■王紹光

當(dāng)今對公眾參與的討論似乎假定，政策制定過程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。建立公眾參與機制無非是把原來緊鎖的門改裝成虛掩的單向彈簧門，公眾參與就好比公眾推開了那扇門，得以登堂入室參與屋內(nèi)的游戲。不過矜持的決策者卻不會走出戶外。毛澤東等中國革命的領(lǐng)導(dǎo)人對“參與”的理解截然不同，他們主張決策者必須走出戶外，主動深入到民眾中去，這就是著名的“群眾路線”。

在中國共產(chǎn)黨的歷史文獻中，“群眾路線”這個概念最早出現(xiàn)在1928年。該年11月，李立三在與江浙地區(qū)黨的負責(zé)人談話時指出，“在總的爭取群眾路線之(下)，需要竭最大的努力到下層群眾中去”。此時這個概念還很不清晰。次年，周恩來與毛澤東分別在各自起草的文件中也使用了“群眾路線”的概念。其后，在一系列文章和講話中，毛澤東反復(fù)闡發(fā)了深入群眾、尊重群眾、依靠群眾、動員群眾、關(guān)心群眾痛癢、真心實意為群眾謀利益的重要意義，使群眾路線的內(nèi)涵逐步豐富起來。1943年6月，在為中共中央起草《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》的決定時，毛澤東第一次較為系統(tǒng)地概括了群眾路線的思想：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論……從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領(lǐng)導(dǎo)意見，是基本的領(lǐng)導(dǎo)方法?！?/p>

劉少奇等其他中國革命第一代領(lǐng)導(dǎo)人對群眾路線的形成與發(fā)展也作出了卓越的貢獻。1945年，在中共七大上作關(guān)于修改黨章的報告時，劉少奇對群眾路線作了詳細的說明，將它歸結(jié)為兩個方面，即群眾觀點和群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)方法。在肯定“從群眾中來，到群眾中去”這一領(lǐng)導(dǎo)方法的同時，他特別強調(diào)群眾觀點的重要性，“一切為了人民群眾的觀點，一切向人民群眾負責(zé)的觀點，相信群眾自己解放自己的觀點，向人民群眾學(xué)習(xí)的觀點，這一切就是我們的群眾觀點，就是人民群眾的先進部隊對人民群眾的觀點?！彼J為只有具備了這樣的群眾觀點，“才能有明確的工作中的群眾路線，才能實行正確的領(lǐng)導(dǎo)?！钡?956年中共召開八大時，鄧小平關(guān)于修改黨章的報告對以上兩方面再次加以強調(diào)，明確把群眾觀點作為群眾路線的一個重要內(nèi)容。此后，中共對群眾路線的表述基本定型，這就是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。

毛澤東把群眾路線稱之為中國共產(chǎn)黨的“三大優(yōu)良作風(fēng)”之一，《中共中央關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》則把群眾路線看作毛澤東思想“三大基本方面”之一。國外也有學(xué)者對群眾路線贊譽有加，把它看作中國對馬克思主義革命理論最具原創(chuàng)性的貢獻。

群眾路線實際上就是一種決策模式。美國學(xué)者哈丁認為群眾路線與西方社會科學(xué)中的決策過程模式不謀而合，包括信息采集、議程設(shè)定、政策策劃、政策確定、政策實施、政策評估等幾個階段，只是用語不同。但這樣用西方模式來硬套群眾路線有幾個盲點，難以把握群眾路線的精髓。第一，在群眾路線的決策模式里，清晰的決策階段并不存在；整個決策過程被看作一個周而復(fù)始、無限循環(huán)的過程，由領(lǐng)導(dǎo)與群眾的不斷互動組成。第二，群眾路線模式的首要條件是決策者具有群眾觀點，而這個條件必須在任何具體決策前形成，并在與群眾的互動中不斷深化。第三，與其它任何模式相比，群眾路線模式對群眾在決策過程中的作用更加重視，要求形成密切的干群關(guān)系。第四，在群眾路線模式里，決策者的角色并不是拍板者，因為，他們作出的決定還得拿到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確，以期未來的決策更加正確。總之，群眾是群眾路線決策模式的主角。

與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調(diào)的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。這個模式有四個支撐點。

首先，所謂“從群眾中來”就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部與“群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中”，一刻也不脫離群眾。毛澤東本人十分注重密切聯(lián)系群眾。即使在革命戰(zhàn)爭年代，他也經(jīng)常利用戰(zhàn)爭間隙深入群眾，了解老百姓的生活疾苦和需要。

其次，深入群眾是為了培植群眾觀點。為此，毛澤東要求領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常下基層，并在下基層時實行“三同”，即與人民群眾同吃、同住、同勞動，以拉近與群眾的距離。除了在日常工作中必須密切聯(lián)系群眾外，五十至七十年代還形成制度，定期將領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的干部下放到農(nóng)村當(dāng)社員，下放到車間當(dāng)工人，下放到連隊當(dāng)兵，直接參加體力勞動，與人民群眾同甘苦，共患難。只有保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，干部才能轉(zhuǎn)換角色，把世界觀和立場真正轉(zhuǎn)到工人農(nóng)民這方面來，熱愛人民群眾，想人民所想、急人民所急，牢固樹立起一切從人民的利益出發(fā)的群眾觀點。

第三，深入群眾要傾聽群眾的呼聲，了解民意。毛澤東特別強調(diào)到基層進行調(diào)查研究的重要性，他本人也樹立了調(diào)查研究的典范。他認為，實際政策的決定，一定要根據(jù)具體情況。坐在房子里想象的東西，一定是脫離實際的東西。“所以詳細的科學(xué)的實際調(diào)查，乃非常之必需。”為此，他提出了“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”的名言。在毛澤東看來，調(diào)查研究可以有兩種方法：走馬觀花和下馬觀花。他提倡下馬觀花，即深入基層、長期蹲點，做從歷史到現(xiàn)狀的系統(tǒng)調(diào)查研究。只有這樣，才能發(fā)現(xiàn)問題、才能找到解決的辦法。

不光調(diào)查研究的對象主要是人民群眾，調(diào)查研究的重點也應(yīng)該是人民群眾的福祉。毛澤東在這方面說得很透徹，“一切群眾的實際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題……我們應(yīng)該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動問題，到柴米油鹽問題……一切這些群眾生活上的問題，都應(yīng)該把它提到自己的議事日程上……要得到群眾的擁護嗎?要群眾拿出他們的全力放到戰(zhàn)線上去嗎?那末，就得和群眾在一起，就得去發(fā)動群眾的積極性，就得關(guān)心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題?！?/p>

如何能在調(diào)查研究中聽到群眾的真話呢?毛澤東指出，“主要的一點是要和群眾做朋友，而不是去做偵探，使人家討厭。群眾不講真話，是因為他們不知道你的來意究竟是否于他們有利。要在談話過程中和做朋友的過程中，給他們一些時間摸索你的心，逐漸地讓他們能夠了解你的真意，把你當(dāng)做好朋友看，然后才能調(diào)查出真情況來?！?/p>

第四，調(diào)查研究也是向人民群眾吸取民智的過程。毛澤東式的調(diào)查研究與西方實證主義的調(diào)查研究不同，因為人民群眾不僅僅是被觀察對象，也是調(diào)查的積極參與者。這個研究方法上的差異源于對人民歷史作用的判斷。在毛澤東看來，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”?；谶@個判斷，他告誡各級領(lǐng)導(dǎo)干部，“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識”。

毛澤東特別注重下層民眾的聰明才智。他說：“‘三個臭皮匠，合成一個諸葛亮’，這就是說，群眾有偉大的創(chuàng)造力。中國人民中間，實在有成千成萬的‘諸葛亮’，每個鄉(xiāng)村，每個市鎮(zhèn)，都有那里的‘諸葛亮’。我們應(yīng)該走到群眾中間去，向群眾學(xué)習(xí)，把他們的經(jīng)驗綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然后再告訴群眾(宣傳)，并號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福。”

向人民群眾學(xué)習(xí)，不僅要有正確的觀點，還必須展現(xiàn)出正確的態(tài)度。毛澤東根據(jù)自身的經(jīng)驗提醒廣大干部，要調(diào)查研究，“沒有滿腔熱忱，沒有眼睛向下的決心，沒有求知的渴望，沒有放下臭架子、甘當(dāng)小學(xué)生的精神，是一定不能做，也一定做不好的”。進行調(diào)查研究時，一定要以普遍勞動者的身份出現(xiàn)，尊重群眾，平等待人，要采取同志式的、討論式的商量態(tài)度，決不可當(dāng)欽差大臣，決不可擺架子，不可耍老爺式的態(tài)度。

總而言之，群眾路線的決策模式調(diào)轉(zhuǎn)了參與的方向，要求決策者主動、持續(xù)地深入群眾。公眾參與模式強調(diào)參與是民眾的權(quán)利，而群眾路線模式則強調(diào)與民眾打成一片是干部的責(zé)任。雖然這兩個模式的著眼點不同，一個敦促決策者走出去，另一個要把民眾請進來，但在聽取民意、吸取民智方面，它們可能有異曲同工之妙。它們不是對立的，本可以珠聯(lián)璧合、相得益彰；不幸的是，當(dāng)公眾參與模式開始吸引人們的眼球時，一份豐厚的遺產(chǎn)卻被淡忘了。

（作者單位：香港中文大學(xué)）