□ 李文波

人大工作探討

『票化』監(jiān)督機(jī)制初探

□ 李文波

人大常委會(huì)的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)，都設(shè)置有投票表決程序，一人一票，集體行權(quán)。相對(duì)而言，監(jiān)督權(quán)的履行“票化”不足，在一定程度上使得監(jiān)督權(quán)威和效果打了折扣。為此，筆者就建立健全“票化”監(jiān)督機(jī)制作如下探討。

一、“票化”監(jiān)督機(jī)制的必要性

“票化”監(jiān)督是指人大常委會(huì)設(shè)置民主投票程序，通過投票來評(píng)價(jià)或決定監(jiān)督事項(xiàng)的一種履職方式。

“票化”監(jiān)督是集體行權(quán)的直接體現(xiàn)。監(jiān)督法第四條規(guī)定了“集體行使監(jiān)督職權(quán)”原則，這意味著常委會(huì)組成人員在行使職權(quán)過程中的地位、權(quán)力和責(zé)任都是平等的。如何集體行權(quán)？包括集中視察、調(diào)研、審議、評(píng)議等，但最能體現(xiàn)集體行權(quán)的方式還是民主投票，即常委會(huì)組成人員一人一票，按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定監(jiān)督事項(xiàng)。

“票化”監(jiān)督是發(fā)揚(yáng)民主的重要體現(xiàn)。在黨和國(guó)家的監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督最主要的特點(diǎn)是民主性、全局性、權(quán)威性。監(jiān)督的民主性表現(xiàn)為，人大工作實(shí)行合議制，不論制定法律，還是就重大問題作出決定，都按照民主集中制的原則，充分發(fā)揚(yáng)民主，集體行使權(quán)力，集體決定問題，集中和代表人民的意志和利益?！捌被北O(jiān)督是發(fā)揚(yáng)民主的重要表現(xiàn)形式。

“票化”監(jiān)督是提升效能的有益嘗試?！白h了白議”、“說了白說”、“審了白審”，是不少地方開展監(jiān)督工作遇到的困惑和難題。從各地的報(bào)道來看，一些地方人大常委會(huì)在監(jiān)督法的框架內(nèi)大膽嘗試“票化”監(jiān)督，監(jiān)督者的底氣更足，被監(jiān)督者的人大觀念和自覺接受人大監(jiān)督的意識(shí)明顯增強(qiáng)，監(jiān)督權(quán)威得到彰顯，監(jiān)督效能顯著提升。

二、“票化”監(jiān)督機(jī)制的合法性

監(jiān)督工作應(yīng)不應(yīng)該，需不需要，能不能夠“票化”？這是目前理論界和實(shí)踐中都存在爭(zhēng)議的一個(gè)問題。有的認(rèn)為，監(jiān)督活動(dòng)不同于作出決議決定，不同于人事任免，監(jiān)督的重點(diǎn)是提出審議意見，督促“一府兩院”研究處理，而不是表決，因此無需“票化”。

筆者認(rèn)為，“票化”監(jiān)督符合憲法、地方組織法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，是“集體行使”等法律精神與原則在實(shí)踐中的貫徹和深化。評(píng)議的“票化”是測(cè)評(píng)，審議的“票化”是表決。監(jiān)督法第十四條、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第二十四條規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議”。而決議的形成，可以說是“票化”的結(jié)果。

立法方面，已有地方性法規(guī)對(duì)“票化”監(jiān)督機(jī)制作出規(guī)定。2008年5月28日，西藏自治區(qū)人大常委會(huì)專項(xiàng)工作評(píng)議條例通過。2008年5月29日通過的湖北省實(shí)施監(jiān)督法辦法第十一條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，可以組織常務(wù)委員會(huì)組成人員、人大代表對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作進(jìn)行工作評(píng)議?！?009年5月通過的重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法第十六條規(guī)定：“人大常委會(huì)在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以組織人大常委會(huì)組成人員、本級(jí)人大代表對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)議；根據(jù)評(píng)議情況，人大常委會(huì)組成人員可以按‘滿意’、‘基本滿意’、‘不滿意’三個(gè)等次對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)?！?010年3月通過的四川省實(shí)施監(jiān)督法辦法第二十一條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議時(shí)，主任會(huì)議可以決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議對(duì)研究處理情況的報(bào)告進(jìn)行表決；也可以根據(jù)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出的對(duì)研究處理情況的報(bào)告進(jìn)行表決的建議，決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決。省和市、州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以提出常務(wù)委員會(huì)會(huì)議對(duì)研究處理情況的報(bào)告進(jìn)行表決的建議，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決?！钡诙臈l規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，可以組織常務(wù)委員會(huì)組成人員、人民代表大會(huì)代表對(duì)同級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的專項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)議。常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作評(píng)議情況可以對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)分為滿意、基本滿意、不滿意。經(jīng)測(cè)評(píng)，滿意和基本滿意人數(shù)未超過常務(wù)委員會(huì)全體組成人員半數(shù)的，常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)責(zé)成報(bào)告機(jī)關(guān)再次報(bào)告?！?/p>

此外，還有福建等地的地方性法規(guī)涉及了專項(xiàng)工作評(píng)議。黑龍江和浙江的實(shí)施監(jiān)督法辦法雖未明文規(guī)定專項(xiàng)工作評(píng)議，但2010年7月21日黑龍江省人大常委會(huì)宣布對(duì)“三棚一草”改造工作進(jìn)行評(píng)議，2010年5月28日浙江省人大常委會(huì)首次對(duì)省政府關(guān)于農(nóng)業(yè)法實(shí)施情況審議意見處理落實(shí)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。

三、“票化”監(jiān)督機(jī)制的多樣性

對(duì)監(jiān)督議題的票決機(jī)制。即按照監(jiān)督法第九條關(guān)于確定監(jiān)督議題的六條途徑，主任會(huì)議收集、分析、篩選監(jiān)督議題，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決通過，形成常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃。這種票決每年進(jìn)行一次，一般實(shí)行差額票決。

對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的表決或滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制。票決專項(xiàng)工作報(bào)告分兩種做法。第一種做法是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，全體常委會(huì)組成人員按“通過”、“不通過”、“棄權(quán)”三個(gè)選項(xiàng)進(jìn)行表決，“通過”票數(shù)過半數(shù)始得通過。這種做法是監(jiān)督法第十四條的具體運(yùn)用。第二種做法是根據(jù)滿意度測(cè)評(píng)情況決定是否通過該專項(xiàng)工作報(bào)告。即按照“滿意”、“不滿意”兩個(gè)選項(xiàng)，或是“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個(gè)選項(xiàng)測(cè)評(píng)，滿意票或滿意加基本滿意票過半始得通過；未過半，則責(zé)成重新報(bào)告或補(bǔ)充報(bào)告。如2007年河南省南召縣十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議，否決了縣政府關(guān)于縣城環(huán)境衛(wèi)生管理措施的報(bào)告。2008年廣西壯族自治區(qū)北海市十三屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議，以1票滿意、3票基本滿意、21票不滿意，否決了市政府關(guān)于整治城市環(huán)境污染專項(xiàng)工作的報(bào)告。

對(duì)審議意見的表決及對(duì)審議意見辦理情況的滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制。審議意見的表決機(jī)制是指常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言，經(jīng)法定程序，即經(jīng)常委會(huì)集體表決通過，上升為審議意見。如湖南省華容縣、湖北省黃岡市人大常委會(huì)通過集體表決形成審議意見。審議意見辦理情況的滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制是指人大常委會(huì)組成人員投票，對(duì)“一府兩院”關(guān)于人大常委會(huì)審議意見辦理情況的報(bào)告進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)的運(yùn)行方式。據(jù)報(bào)載，開展了這項(xiàng)測(cè)評(píng)的地方人大常委會(huì)已有很多，呈“遍地開花”之勢(shì)。如江蘇省宿遷市，江西省武寧縣，貴州省獨(dú)山縣，河南省漯河市，浙江省洞頭縣、岱山縣、慶元縣等。2009年浙江省玉環(huán)縣人大常委會(huì)否決了縣政府關(guān)于城鄉(xiāng)垃圾處理工作、關(guān)于電鍍行業(yè)整治及產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作兩個(gè)審議意見落實(shí)情況的報(bào)告。

“票化”監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制。有的地方規(guī)定，開展“票化”監(jiān)督因議案提起而啟動(dòng)，無議案則不啟動(dòng)。如福建省實(shí)施監(jiān)督法辦法規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員聯(lián)名可以提出對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告不滿意并要求補(bǔ)充報(bào)告或者重新報(bào)告、對(duì)審議意見研究處理情況報(bào)告不滿意并要求重新辦理等議案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議；常委會(huì)會(huì)議審議表決通過的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成報(bào)告機(jī)關(guān)重新報(bào)告或重新辦理。

四、“票化”監(jiān)督機(jī)制的局限性

“票化”中的情感因素影響。有的時(shí)候，得票情況并不一定能夠完全真實(shí)地反映“一府兩院”的工作情況。有的專項(xiàng)工作開展有力度，有成效，但由于多方面因素交織，得票并不一定高?！霸阶鍪露?，越得罪人多，導(dǎo)致得滿意票少；不做事，不得罪人，反而得滿意票多”的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在。另外，由于多是無記名投票，選民和選舉單位對(duì)投票人難以監(jiān)督，不排除投票人投個(gè)人喜好票，投不負(fù)責(zé)任的隨意票，以及關(guān)系票、人情票甚至金錢票的現(xiàn)象，“情”的因素對(duì)“票”的影響難以消除。

“票化”的泛濫。監(jiān)督工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，不一而論，一律票決，“票化”泛濫，造成監(jiān)督者重票決而輕調(diào)查，重感覺而輕實(shí)際，重主觀而輕客觀；被監(jiān)督者唯“票”是圖，重攻關(guān)而輕工作，甚至出現(xiàn)拉票行為。

“票化”立法的滯后。目前，對(duì)于如何“票化”缺乏法律引導(dǎo)與制約。監(jiān)督法把“票化”監(jiān)督的立法空間留給了地方，但大多數(shù)地方立法對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度。

五、“票化”監(jiān)督機(jī)制的辯證性

辯證地把握“票化”程度?！捌被辈皇窃蕉嘣胶?，不是唯“票”是舉，它有一個(gè)度的問題。監(jiān)督法第十四條規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議”，這里的“決議”與代表大會(huì)上作出的決議同屬一個(gè)范疇，可以是“決定通過這個(gè)報(bào)告”一句話式的決議，也可以是論述式的決議。而“認(rèn)為必要時(shí)”，講的就是一個(gè)度的問題。“認(rèn)為必要時(shí)”如何判斷？這個(gè)判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)交給全體人大常委會(huì)組成人員。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，常委會(huì)組成人員可以就“是否必要表決該報(bào)告”進(jìn)行表決，過半數(shù)認(rèn)為“必要”，則交付表決。監(jiān)督法對(duì)于如何開展專項(xiàng)工作監(jiān)督，設(shè)置了嚴(yán)密的八道程序，環(huán)環(huán)相扣，步步推進(jìn)。如果被監(jiān)督者嚴(yán)守各個(gè)程序，主動(dòng)接受監(jiān)督，整改情況很好，過半數(shù)人大常委會(huì)組成人員表決認(rèn)為“無必要表決通過”，則不啟動(dòng)“票化”監(jiān)督程序。在監(jiān)督法規(guī)定其他監(jiān)督形式的實(shí)施過程中，也可以就“是否有必要‘票化’監(jiān)督”進(jìn)行表決，把“票化”監(jiān)督的啟動(dòng)權(quán)交給人大常委會(huì)組成人員。

辯證地履行“票化”權(quán)能。“票化”監(jiān)督中表決性質(zhì)的投票，不宜設(shè)置“基本滿意”項(xiàng)。因?yàn)椤盎緷M意”票到底表示“贊成通過”還是“不贊成通過”，模棱兩可。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，常委會(huì)組成人員應(yīng)表決是否通過。聽取和審議“一府兩院”研究處理人大常委會(huì)審議意見的報(bào)告后，再開展?jié)M意度測(cè)評(píng)。投票，不僅是一項(xiàng)權(quán)力，更是一份責(zé)任。投票的過程，不是常委會(huì)組成人員的個(gè)人行為，而是代表選民和選舉單位依法行使監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé)和權(quán)能。因此，履行“票化”權(quán)能，應(yīng)當(dāng)緊跟核心、緊扣中心、緊貼民心，公平公正，無私無畏，投好神圣一票。

辯證地運(yùn)用“票化”結(jié)果。人大常委會(huì)要與地方黨委及其組織部門建立聯(lián)系、溝通制度，把人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作的表決、測(cè)評(píng)結(jié)果，成為評(píng)價(jià)、使用干部的一項(xiàng)重要依據(jù)。這樣，既能堅(jiān)持黨管干部原則，又能更好地發(fā)揮“票化”監(jiān)督的作用。要建立健全相應(yīng)的溝通橋梁機(jī)制，將“票化”監(jiān)督與輿論監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督，“票化”監(jiān)督與人大其他監(jiān)督特別是質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合，更好地運(yùn)用“票化”監(jiān)督的結(jié)果。要加快“票化”監(jiān)督法規(guī)、制度的制定與完善步伐，進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督的規(guī)范性和實(shí)效性。

（作者系湖南省株洲市人大常委會(huì)研究室副主任）