□ 吳祖強 劉明明 崔 凱 陳怡波

討論決定重大事項是人大及其常委會的重要職權(quán)。由于全國人大尚未出臺相關法律，而其他法律和各地法規(guī)的有關規(guī)定也比較原則，人大在行使重大事項決定權(quán)時面臨如重大事項的范圍如何界定、議題如何選取、決定程序如何啟動、決定草案的起草和審議以及表決程序如何規(guī)范、決定實施效果如何監(jiān)督等諸多問題，導致行使重大事項決定權(quán)范圍較窄、數(shù)量較少、做法不一，實施情況缺少監(jiān)督，決定有效性有待提高。本研究收集上海、北京、天津，浙江、江蘇、深圳等6省市人大常委會近年來制定的30項重大事項決定作為調(diào)查樣本[1]，對重大事項決定的啟動、審議、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進行實證分析，歸納出自主型、批準型、衍生型、混合型等四種行使模式，并從程序設計角度提出如何進一步行使好重大事項決定權(quán)的若干思考和優(yōu)化模式。

一、行使重大事項決定權(quán)的環(huán)節(jié)分析

（一）重大事項議題的確定。重大事項議題的來源，在現(xiàn)有體制下，大部分是同級黨委確定。但調(diào)查也發(fā)現(xiàn)：（1）代表議案是議題的重要來源。如江蘇省制定的《關于禁止非醫(yī)學需要胎兒性別鑒定和選擇性別終止妊娠的決定》《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，都是根據(jù)代表提出的議案作出的。在調(diào)查樣本中，有5件即17%是由代表議案提議產(chǎn)生的。但也有的省市重大事項決定很少源自代表議案，說明不同省市在行使重大事項權(quán)領域?qū)Υ碜h案的重視程度不一和代表對人大常委會行使重大事項權(quán)的理解不一。（2）監(jiān)督工作派生決定議題。如天津市制定的《關于繼續(xù)加強食品衛(wèi)生法執(zhí)法檢查監(jiān)督的決議》和浙江省制定的《關于建設生態(tài)省的決定》，均是在聽取和審議政府相關情況報告的基礎上作出的。但總體來看，由監(jiān)督事項派生出重大事項決定較少，說明重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的互動、互補關系還未引起重視。

（二）決定議案的提出主體和形式。在決定議案的提出主體上，調(diào)查樣本中，由常委會主任會議提出的占54%；“一府兩院”提出的占23%；人大有關委員會提出的占23%；沒有常委會組成人員5人以上聯(lián)名提出的。在決定議案提出的形式上，有決定草案、方案或者建議三種形式。在調(diào)查樣本中，以決定草案形式提出的占87%；以方案形式提出的占10%；以建議形式提出的占3%。以方案形式提出的議案集中在上海市人大常委會作出的重大事項決定中。這幾個議案是政府提出的社保、醫(yī)保改革方案，而由人大作出批準這些方案的決定。對涉及人民群眾切身利益的改革方案行使重大事項決定權(quán)的做法體現(xiàn)出人大在決定重大民生問題上的權(quán)威地位和表達、協(xié)調(diào)、平衡各方利益的作用。這理應成為人大行使重大事項決定權(quán)的重要方向。

（三）決定草案的提出和起草。在提出決定草案的主體上，調(diào)查樣本中，由政府提出的占10%；以常委會主任會議的名義提出的占63%；以人大有關委員會名義提出的占27%。而在起草決定草案的主體上，人大有關委員會起草的占60%；設立專門起草組起草的占30%；政府部門起草的占10%?？梢?，常委會主任會議委托有關委員會或者專門起草組起草決定草案而后以主任會議的名義提出幾成慣例。

（四）調(diào)研及征求意見。在調(diào)查樣本中，大多采用座談會形式聽取各方面意見，但沒有一件將決定草案向社會公開征求意見。可見，立法機關在發(fā)揮和尊重公眾對重大事項決策的參與作用和民主權(quán)利上步子還不夠大，方式方法也沿襲傳統(tǒng)。

（五）決定草案的審議和表決。從調(diào)查樣本來看，在審議形式上既有大會審議，也有分組審議；在修改意見及其處理上，大部分直接表決通過，少數(shù)情況下有修改意見的，由相關委員會提出修改情況報告和表決稿；在審議次數(shù)安排上絕大多數(shù)一審表決通過，30項樣本中有4項是二審表決通過的，且其中3件決定的審議模式與立法審議程序一致，即一審由相關委員會作決定草案說明或議案審議意見報告，二審由法制委員會作審議結(jié)果報告。

（六）決定實施情況的監(jiān)督檢查。6個省市中，只有上海市和浙江省明文規(guī)定對重大事項決定的實施情況進行檢查。在調(diào)查樣本中，對決定實施情況開展檢查的占47%，形式上，聽取專項工作報告的4件，委員會調(diào)研的7件，常委會檢查的3件。其中天津市對決定實施情況進行監(jiān)督的比較多，占到其提供樣本的54%。

二、行使重大事項決定權(quán)的模式分析

分析各地對行使重大事項決定權(quán)的程序性規(guī)定和調(diào)查樣本所反映的實際做法，人大常委會重大事項決定權(quán)的行使可以歸納為四種模式。

（一）自主型決定。根據(jù)黨委決策或代表議案，由人大常委會主任會議或?qū)ｉT委員會提出重大事項決定議案；常委會會議聽取和審議決定草案，并作出相關決定。這種模式在本次調(diào)查的6個省市人大常委會中運用較為廣泛。

（二）批準型決定。根據(jù)黨委決策，由政府提出待批準的重大事項決定議案；常委會會議聽取和審議議案，并作出相關決定。政府提出的議案可以是決定草案或者方案，如果是方案，則由主任會議提出批準這個方案的決定草案。

（三）衍生型決定。由常委會在聽取和審議政府專項工作報告后，根據(jù)情況作出相關決定。決定草案由相關委員會起草，以主任會議名義提出。這種模式是人大常委會在監(jiān)督中衍生出來的，在監(jiān)督法中可以找到依據(jù)。

（四）混合型決定。根據(jù)黨委決策，由政府以建議的形式提出重大事項決定議案；由有關委員會提出審議意見報告和決定草案，或者以主任會議名義提出決定草案，常委會會議聽取審議議案和決定草案，作出相關決定。這種模式運用較少。調(diào)查樣本中只有上海市人大常委會《關于進一步加強節(jié)約能源工作的決定》采用此種模式。該項決定制定過程中，政府提出的是關于建議人大就加強節(jié)能工作做出決定的議案，市人大財經(jīng)委提出政府議案的審議意見和決定（草案）及其起草情況的報告。

三、進一步行使好重大事項決定權(quán)的幾點建議

（一）人大要增強行使重大事項決定權(quán)的主動性

與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)相比，行使重大事項決定權(quán)作用更直接、范圍更廣泛、方式更靈活。如，一些社會改革措施，立法條件還不成熟，可以不要匆忙立法，而是通過重大事項決定及時加以實施和規(guī)范。然而人大作出重大事項決定的數(shù)量總體上很少。以上海為例，市十二屆人大常委會期間作出的重大事項決定有18件（不包括計劃預算、會議、榮譽稱號等方面的決定），而同期開展的立法有81件、專項監(jiān)督83項、執(zhí)法檢查55次。這說明我們對黨委、人大和政府三者在決策體制中的定位和關系的認識有待深化。但也要看到，有的省市，尤其是沒有立法權(quán)的地方人大常委會往往更多地行使重大事項決定權(quán)。因此地方人大常委會提高對行使重大事項決定權(quán)的意義和作用的認識、增強依法行使重大事項決定權(quán)的主動性是有必要的。

（二）擴大重大事項決定議題的來源

在探索通過立法對重大事項范圍作進一步明確的同時，要借鑒監(jiān)督法關于監(jiān)督議題來源的規(guī)定，擴大重大事項決定議題的來源。特別是要把代表議案和書面意見中反映較為普遍的重大問題、人大常委會聽取和審議專項報告中發(fā)現(xiàn)的重大問題作為決定議題的重要來源。

（三）完善程序、改進實踐

1.通過議決程序確定重大事項。由于重大事項因時因地而不同，在立法中要完全明確界定和細化有難度，為此建議常委會組織對有關事項是否屬于“重大事項”進行聽證和表決，以期通過民主程序，使人大代表和群眾意志得以確立，保障“重大事項”界定的權(quán)威性。

2.突出人大有關委員會和委員聯(lián)名以及代表提出決定議案的主體地位。一方面要進一步發(fā)揮人大有關委員會和委員聯(lián)名在提出決定議案上的主動權(quán)，一方面要擴大人大代表在提出重大事項決定議案上的民主權(quán)利。參照立法法關于代表聯(lián)名可提出法律案的規(guī)定，建議規(guī)定代表聯(lián)名可向人代會及其常委會提出決定案。

3.廣泛征求公眾意見。建議對涉及社會公眾切身利益的重大事項，尤其要向全社會征求意見，要把重大事項聽證會作為慣常形式，廣泛征求民意。

4.完善決定草案審議程序。相比大會審議，分組審議更有助于各種意見的充分表達。為此借鑒全國人大和一些省市的做法，在分組審議基礎上再行大會審議，并引入辯論，使意見交鋒、交融。

5.加強決定實施情況監(jiān)督。建立重大事項決定實施情況定期報告制度、跟蹤檢查制度、不作為責任追究制度，強化人大常委會重大事項決定執(zhí)行的剛性。

（四）優(yōu)化模式

綜上，提出行使重大事項決定權(quán)的優(yōu)化模式（見圖1）。模式突出把代表議案或意見和監(jiān)督項目作為決定議題來源，建議將代表納入提出決定議案的主體；在決定草案提請常委會審議前公開征求社會意見；常委會審議采取分組審議與大會審議相結(jié)合的方式；開展實施情況檢查。

圖1：地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)優(yōu)化模式

注釋：

[1]問卷調(diào)查采集的部分省市重大事項決定目錄（共30件）

上海市：6件

1.關于進一步加強節(jié)約能源工作的決定（2006年4月26日）

2.關于上海市貫徹《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》實施方案的修改內(nèi)容的決定（2007年12月27日）

3.關于同意《上海市小城鎮(zhèn)社會保險制度的實施方案》的決定（2003年10月10日）

4.關于上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“虛賬實記”實施方案的決議（2005年9月23日）

5.關于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定（2008年6月19日）

(1)信任前因。本文選取的資產(chǎn)負債率(apl)和營業(yè)收入(turnover)兩個企業(yè)特征變量均在較高的置信水平下顯著，前者與能力信任(trust_ab)負相關，后者與能力信任正相關，表明小微企業(yè)的負債率越低，營業(yè)收入越高，越有助于提升銀行對企業(yè)的能力信任。

6.關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定（2007年4月26日）

北京市：4件

1.關于為順利籌備和成功舉辦奧運會進一步加強法治環(huán)境建設的決議（2007年7月26日）

2.北京市人大常委會關于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設節(jié)約型城市的決議（2006年11月3日）

3.北京市人大常委會關于貫徹實施法制宣傳教育第五個五年規(guī)劃的決議（2006年9月15日）

4.北京市人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議（2008年9月25日）

天津市：11件

1.天津市人大常委會關于深入開展法制宣傳教育全面推進依法治市的決議（2006年9月6日）

2.天津市人大常委會關于貫徹《全國人大常委會關于完善人民陪審員制度的決定》的決議（2005年3月25日）

3.天津市人大常委會關于進一步動員起來奪取防治非典型肺炎和經(jīng)濟發(fā)展雙勝利的決議（2003年5月21日）

4.天津市人大常委會關于加強人民法院執(zhí)行工作的決議（1999年9月20日）

5.天津市人大常委會關于繼續(xù)加強食品衛(wèi)生法執(zhí)法檢查監(jiān)督的決議（1997年5月6日）

6.天津市人大常委會關于改革和完善審判方式的決議（1997年1月7日）

7.天津市人大常委會關于實施法制教育宣傳第二個五年規(guī)劃的決議（1991年4月15日）

8.天津市人大常委會關于將“重陽節(jié)”定為“天津市老年節(jié)”的決議（1989年6月21日）

9.天津市九屆人大三次會議關于鞏固和發(fā)展“全民文明禮貌月”活動成果的決議（1982年4月3日）

10.天津市人大常委會關于加強社會治安綜合治理的決定（1991年6月3日）

11.天津市人大常委會關于設立“天津市環(huán)衛(wèi)工人節(jié)”的決定（1997年9月9日）

江蘇?。?件

1.江蘇省人大常委會關于加強飲用水源地保護的決定（2008年3月22日）

2.江蘇省人大常委會關于加強環(huán)境綜合整治推進生態(tài)省建設的決定（2001年12月27日）

3.江蘇省人大常委會關于禁止非醫(yī)學需要胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠的決定（2005年7月29日）

4.江蘇省人大常委會關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定（2003年12月19日）

浙江省：3件

1.浙江省人大常委會關于加強省級預算審查監(jiān)督的決定（2000年8月25日）

2.浙江省人大常委會關于建設生態(tài)省的決定（2003年6月27日）

3.浙江省人大常委會關于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定（2000年8月25日）

深圳市：2件

1.關于進一步加強審計監(jiān)督工作的決定（2007年6月12日）

2.關于加強人民法院民事執(zhí)行工作若干問題的決定（2007年3月13日）