郁 璇，李全生

(天津大學管理與經濟學部，天津 300072)

2010年8月7日23時左右，甘肅省舟曲縣城東北部山區(qū)突降暴雨，引發(fā)特大山洪泥石流災害。受災4496戶、20227人，毀壞農田1417畝，毀壞房屋5508間，進水房屋20945間。事實上，根據中國工程院提供的數據，從20世紀90年代以來，我國西部地區(qū)的旱災、水災面積不斷擴大，損失不斷增加。旱災發(fā)生頻率比80年代增長了7.5%，洪澇災害發(fā)生頻率則增長了49%。［1］2010年上半年，全國自然災害受災人口2.5億人，死亡3514人，失蹤486人，緊急轉移安置人口644萬人;農作物受災面積2029.4萬公頃;倒塌房屋 90.7萬間，損壞房屋301.4萬間;直接經濟損失達 2113.9 億元。［2］

長期以來，我國西部地區(qū)都是通過傳統(tǒng)的農牧業(yè)增長方式追求農業(yè)經濟發(fā)展速度，大部分地區(qū)滿負荷、超負荷地開發(fā)利用資源，大大超出了環(huán)境的承載力，造成水土流失、土地荒漠化、草地退化等生態(tài)惡化后果。此外，西部地區(qū)采取的粗放式能源資源開發(fā)利用模式也是造成生態(tài)災難的主要原因。由于氣候、交通等條件的限制，西部山區(qū)長期面臨能源供應不足和煤炭價格過高等問題，“靠山吃山”成為山區(qū)居民的傳統(tǒng)生活方式，砍伐林木用來燒柴似乎“理所當然”。粗放式能源消費方式消耗了大量的煤炭、薪柴和秸稈，使當地本就脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞。因此，妥善解決西部地區(qū)的能源消費方式問題，有利于改善其能源消費結構、提高生活質量，緩解多發(fā)的生態(tài)災難和保護生態(tài)環(huán)境。

一、民用能效PCDM項目的作用與實施特點

(一)民用能效規(guī)劃類清潔發(fā)展機制的作用

規(guī)劃類CDM項目即PCDM，是指把為執(zhí)行相關政策或者為達到某一目標采取的一系列減排措施作為一項規(guī)劃方案，整體注冊成一個CDM項目，在此規(guī)劃方案下所有單個CDM項目產生的減排量經過核證后就可以簽發(fā)相應的CERs。民用能效PCDM就是將那些作為單個CDM項目開發(fā)經濟效益低、市場開發(fā)潛力小、地理位置分散的項目以規(guī)劃實施的形式，最大限度地擴大實施主體范圍，形成規(guī)模效益，促進清潔技術的推廣和普及，改善當地居民的生活條件和生活方式，是對現(xiàn)有CDM的改進和完善，更大程度地提升小國家和貧困國家參與CDM的機會。通過民用能效PCDM項目的實施，有助于改變廣大農村和西部地區(qū)傳統(tǒng)的農牧業(yè)增長方式和粗放式能源資源開發(fā)利用模式，通過開發(fā)利用可再生能源，解決邊遠地區(qū)居民的生活、照明等基本需求問題，從而真正實現(xiàn)西部大開發(fā)的目的。

(二)民用能效規(guī)劃類清潔發(fā)展機制的實施特點

1.項目的實施對象

民用能效PCDM通常關注的是那些以單個用戶為主體時，不具有實施可能性的CDM項目，只有通過制定規(guī)劃方案的形式，將這些小型、分散的個體整合為一個規(guī)劃方案下的CDM項目，才能形成規(guī)模效應并參與市場運作。因此，其實施對象主要定位于中國農村和西部邊遠地區(qū)。通過PCDM的實施，不僅可以吸納更多居民參與其中，改善其貧困狀況，而且有助于節(jié)約能源消耗，推廣可再生能源的利用。

2.項目的參與方

普通CDM項目的參與方一般是一個或者幾個，且都是事前確定的。民用能效PCDM的實施對象具有廣泛性，涉及多個參與方且分散在多個地點，同時，項目活動不是同時發(fā)生的，項目活動的預期類型和單個項目的減排規(guī)模雖然可以事前確認或者估算，但實際將發(fā)生的項目數量和實施時間可能無法事先確定。此外，除了直接的項目參與方之外，PCDM還包括一個專門的項目協(xié)調機構負責項目的整體協(xié)調和相關工作，該機構可以是公共實體，也可以是私人機構。

3.項目的實施內容

在PCDM項目框架下，包括項目規(guī)劃活動(program of activities，簡稱POA)和CDM項目活動(CDM program activity，簡稱 CPA)兩個部分。其中，POA是指由私有或公共實體自發(fā)實施的、執(zhí)行了某種政策、措施或特定目標的行為。規(guī)劃活動本身不產生減排，只是提供了減排行動的框架，該活動主要是通過實施若干個具體的CPA實現(xiàn)溫室氣體的額外減排。CPA則是指在項目基準線方法學指定的項目邊界范圍內包含的一系列相關的可實現(xiàn)溫室氣體減排的行為。

4.項目方法學

由于尚處于探索發(fā)展階段，目前聯(lián)合國還沒有開發(fā)出僅適用于民用能效PCDM項目的方法學，基于PCDM的上述實施特點，主要適用于可再生能源和節(jié)能與能效領域內的小型CDM項目方法學，并且考慮到監(jiān)測的難度，一般只適用于抽樣監(jiān)測方式的方法學。

二、民用能效PCDM在我國發(fā)展所面臨的問題

事實上，經過聯(lián)合國注冊的普通CDM項目中，很多采用了類似于PCDM的運作方式，即通過某個機構，將現(xiàn)有的一些具有高度相似性的減排活動進行整合，使用一種或幾種技術或實施措施，提高了當地的能源利用效率、改善了居民生活。這些項目的運作為民用能效PCDM提供了很好的借鑒，尤其是在適用方法學方面。雖然中國是CDM項目最多的國家，但是從項目類型分布看，主要集中在工業(yè)領域，對于能夠改變西部地區(qū)資源利用模式、改善居民生活的能效服務項目未給予應有的重視，如表1所示。

表1 中國CDM項目類型和比例

造成上述尷尬境況的原因有多個，包括融資難題、集體行動困境、被抑制的需求的測度、方法學不足等。

(一)融資難題

融資難題源于民用能效PCDM項目的開發(fā)者與受益人相分離的現(xiàn)象，即民用能效項目的受益人一般是邊遠和落后地區(qū)的居民，但是為此買單的卻是項目開發(fā)者。融資難題已經被證明是民用能效項目發(fā)展緩慢的首要原因。因為如果不向受益人收費，項目開發(fā)者僅能獲得CERs的收益，但是向居民收費就違反了PCDM的初衷。而且，PCDM項目繁瑣的注冊和簽發(fā)程序以及項目的長周期性使得CERs的收益很難被精確預測。因此，只有當CERs的收益足夠涵蓋項目成本時，項目開發(fā)者才會有動力進行民用能效項目的投資。

(二)集體行動困境

民用能效PCDM項目面臨的集體行動困境是指對大量分散的終端用戶集體行動的組織和激勵問題。在民用能效PCDM項目中，必須說服成千上萬的分散的終端用戶進行項目合作，無形中為居民增加了一些額外負擔，如根據要求進行監(jiān)測記錄等，這就需要大型社區(qū)甚至是政府的參與支持和優(yōu)質社會成本的巨大投入。

(三)被抑制的需求

被抑制的需求是指在實施PCDM之前，由于收入或者基礎設施的局限性導致項目實施地的能源服務水平不夠，從而抑制了當地人們的正常需求，無法真正反映能源匱乏的家庭的真正需求。布魯克、桑德斯等學者都曾指出，能效改善帶來的成本有效性在長期可能會導致能源使用的快速增長。因為能效的改進能夠降低能源服務的成本和刺激經濟活動，在某些情形下，能源需求隨著能源生產能力的改善也會增加。計算民用能效項目基準線最困難的一個部分就是對被抑制的需求的準確度量。被抑制的需求的測度不僅關系著基準線的確定，而且決定著項目開發(fā)者據以使用的金融模型。該模型是確定項目是否具有經濟可行性或具有商業(yè)吸引力的重要決定因素。

(四)方法學不足

截至2010年4月，聯(lián)合國EB共公布了8個小型方法學，包括可再生能源和節(jié)能與能效提高兩大領域，如表2所示。目前，能夠適用于民用能效PCDM項目的小型方法學只有兩個，無法滿足多樣化的民用能效PCDM項目的不同需求。因為對于終端用戶項目，基準線情景實際上是一個不可能發(fā)生的假設情景，確定基準線情景并論證額外性實質上是一個主觀判斷過程，要得到DOE和EB的認可是非常困難的，因此在減排量計算時不可避免地存在一定誤差。

表2 可再生能源和節(jié)能與能效提高領域項目清單

此外，EB關于禁止使用績效模型(performance based modeling)的規(guī)定進一步加劇了民用能效PCDM項目面臨的方法學不足的難題。民用能效PCDM項目具有的終端用戶分散性特征非常適合績效模型的采用，因為該模型采用的是下游監(jiān)測形式，允許將家庭而不是單個的排放設施作為被監(jiān)測主體，這樣就可以降低監(jiān)測難度和項目開發(fā)者的監(jiān)測成本，有效解決集體行動困境的難題。但是該方法尚未得到EB的認可，在實施民用能效PCDM項目時，必須對項目實施中涉及的每種技術、照明或者修繕類型根據類型和基準線分別監(jiān)測，進一步降低了該類項目的吸引力。

三、民用能效PCDM的總體思路與路徑選擇

(一)總體思路

將類似甘肅舟曲這樣的潛在生態(tài)災難危險地區(qū)，以及中國西部農村地區(qū)的生存居住環(huán)境進行能效規(guī)劃，通過建立集中的居民定居區(qū)域，根據當地能源稟賦開發(fā)PCDM項目，改變目前靠山吃山、濫砍濫伐、居住分散、能源利用效率低的局面。

1.建立集中的居民定居區(qū)域、統(tǒng)一進行能效管理。將具有潛在生態(tài)災難危險地區(qū)的分散居住的居民遷出，為他們建立新的安全定居區(qū)域，并進行統(tǒng)一的能效設計和管理。原居住地可以按照一定的標準評估作價，發(fā)放給居民，用于居民的遷移補償。新居籌建費可以考慮安居房與經濟適用房的建設模式，根據當地的情況制定不同的能效管理模式。

2.根據當地的能源稟賦開發(fā)PCDM項目。我國西部地區(qū)盡管自然環(huán)境相對惡劣，但可再生能源豐富，可以根據當地的可再生能源稟賦重點開發(fā)以下PCDM項目:第一，開發(fā)使用太陽能。太陽能作為一種清潔的可再生能源，能夠就地開發(fā)利用，不涉及運輸問題，所以對于交通不發(fā)達的山區(qū)農村最適合。太陽灶、太陽能熱水器等技術目前發(fā)展較成熟，對于提高山區(qū)居民生活水平、節(jié)約能源都可以起到積極作用。第二，積極利用生物質能。我國西部地區(qū)存在大量的枝杈柴、作物秸稈和有機垃圾等生物質資源。以往這些資源被以戶為單位作為能源燒掉，不僅效率低下，而且使寶貴的“碳匯”資源變成了排放源，增加了碳排放。因此，應當積極發(fā)展農村沼氣等經濟適用的技術，探索沼氣“三位一體”、“四位一體”等多種生態(tài)經濟模式，實現(xiàn)解決農村能源問題與發(fā)展農村經濟的有效銜接。第三，探索利用風能和地熱能。西部地區(qū)蘊藏著豐富的地熱能和風能資源。有資料顯示，西北、華北和東北等地是中國風能較為豐富的地區(qū)［3］。因此，在偏遠山區(qū)可以發(fā)展風能和地熱能解決供暖、溫室、家庭用熱水等問題。

(二)路徑選擇

1.項目選擇

根據我國《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》第四條和國務院22號文件《關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》的規(guī)定，開展CDM項目的重點領域是以提高能源效率、開發(fā)利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤層氣為主。由于甲烷和煤層氣項目一般適用大型項目方法學，不適合民用能效PCDM的開發(fā)。結合我國CDM發(fā)展的經驗和西部地區(qū)的現(xiàn)實情況，目前我國實施PCDM項目優(yōu)勢領域主要集中在可再生能源領域以及節(jié)能和能效提高領域。在可再生能源領域中，尤以農村戶用小沼氣、小水電、養(yǎng)殖場生物質能、太陽能熱水器、太陽灶等為主，因為該類型項目已經基本具備項目開發(fā)條件，有利于較快地實施;在節(jié)能領域中，市政規(guī)劃的綠色照明、建筑節(jié)能、戶用電器設備如家電、節(jié)能燈以及電機系統(tǒng)改造等項目類型具有相對較好的研究和實踐基礎，可作為優(yōu)先考慮的項目類型。［4］

2.方法學的開發(fā)

PCDM對單一方法學和技術使用的限制進一步加劇了民用能效項目面臨的方法學不足的問題。目前，國際上主要有兩種方法:一種是由美國最早開發(fā)的用于能效活動的《國際測量和核證規(guī)程議定書》(The International Protocol for Measurement and Verification Procedures，簡稱IPMVP);一種是《加利福尼亞州能效評估議定書》(the California Energy Efficiency Evaluation Protocol，簡稱CEEEP)。這兩種方法都是用于能效的測度，并各具優(yōu)勢:IPMVP強調了適用范圍的國際性，CEEEP則旨在測度具有相同背景的終端用戶組群的能效。由于在諸如養(yǎng)殖場生物質能、小型鍋爐改造以及電機系統(tǒng)改造等行業(yè)領域中，已有的方法學不太適合民用能效PCDM項目開發(fā)，而且一些小型項目方法學在監(jiān)測的規(guī)定上又相對靈活，這對于PCDM項目而言，由于參與者眾多，監(jiān)測活動多采用抽樣調查形式，導致項目監(jiān)測比較困難，無法適用現(xiàn)有的監(jiān)測方法學，從而成為制約民用能效PCDM發(fā)展的重要因素。因此，在初期應當嘗試針對前述的優(yōu)先項目開發(fā)合適的方法學，使其在技術上獲得支撐，從而加快項目的開發(fā)速度和注冊成功率。

3.開展PCDM項目的CER與VER交易

2008年底，歐盟委員會通過了“氣候行動與可再生能源綜合計劃”［5］，其核心內容就是更加關注可持續(xù)發(fā)展問題，在強調通過鼓勵國內開展減排行動并增加可再生能源比例實現(xiàn)減排目標的同時，對CDM項目領域和CERs的數量進行了嚴格限制，即必須是所有歐盟國家認可的 CDM項目領域，且CERs的數量不得超過其2008－2020年減排總量的50%?；跉W盟在全球碳交易市場的重要地位，可以預見，國際社會對CDM項目的質量要求也會越來越高，而民用能效PCDM所具有的可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢，必將成為碳交易追逐的目標。為了更好地滿足國際市場的需要，應對全球碳交易市場的不確定性，解決日益嚴重的生態(tài)災難問題，我國有必要首先建立起PCDM的內部交易市場，即通過明確交易主體、交易客體、交易方式、核證主體、核證流程、監(jiān)管主體及處罰機制引導民用能效PCDM的健康發(fā)展。只要符合國內相關規(guī)定并經過國家主管機構認可的排放權指標即可注冊為VER，在內部市場進行交易;對于滿足聯(lián)合國要求的CER則可以出售到國際市場上獲利。

四、國家政策支持體系的構建

綜上所述，民用能效PCDM在促進生態(tài)環(huán)境保護、幫助落后地區(qū)發(fā)展以及預防生態(tài)災難等方面有著非常積極的意義。但其尚屬于新生事物，在起步階段還面臨很多困難，因此，民用能效PCDM的廣泛實施亟需各方面支持與投入，尤其是國家政策支持體系的構建。

(一)建立國家PCDM項目的VER收購制度

雖然民用能效PCDM項目與普通的CDM項目相比，具有更明顯的可持續(xù)發(fā)展意義，但是因為民用能效PCDM涉及的項目參與者眾多，商業(yè)吸引力不足，前期的開發(fā)成本更高，承擔的風險更大。加上民用能效PCDM在我國尚處試驗研究階段，國內相關管理政策主要還是對于普通CDM的規(guī)定，還未作出針對PCDM的調整。在普通CDM項目開發(fā)過程中，很多都是通過買家預付部分項目開發(fā)資金、銀行對項目開發(fā)者實施貸款等融資方式加快CDM項目的開發(fā)速度。但是民用能效PCDM可能因為規(guī)劃方案實施的不確定性無法獲得上述渠道的資金供給。這就需要國家建立民用能效PCDM項目的VER收購制度，通過對VER的認可，為民用能效PCDM項目開發(fā)者提供資金，形成對項目參與者的有效激勵，推進項目的開發(fā)進度，并在此過程中不斷完善現(xiàn)有國內相關管理政策。

(二)建立企業(yè)購買PCDM項目VER的稅收抵消機制

聯(lián)合國EB早在2007年就出臺了PCDM的相關規(guī)則，但是根據UNFCCC網站上的顯示，截至2009年12月，只有2個經過注冊的PCDM項目，有22個PCDM項目處于公示中，項目類型主要包括“戶用太陽能熱水器項目”、“節(jié)能燈替代白熾燈”、“養(yǎng)殖場沼氣利用項目”、“小水電”項目等，［6］其中，中國只有1個關于農村戶用小沼氣的項目處于公示階段。由于民用能效PCDM項目產生的CERs與普通CDM項目產出的CERs具有同質性，實施對象主要是西部邊遠地區(qū)的居民，以利益最大化為目標的企業(yè)不愿意冒險從事PCDM項目。因此，建立民用能效PCDM項目的VER稅收抵消機制，間接轉移企業(yè)的部分風險，使其承擔的風險與收益成正比關系，就能提高企業(yè)開發(fā)和購買民用能效PCDM項目VER的積極性，達到為項目融資和活躍市場的目的。

(三)建立PCDM項目投資者的稅收激勵機制與財政返還制度

由于PCDM項目開發(fā)涉及的項目設計文件較多、減排量計算較復雜，技術上存在較大的難度，導致開發(fā)成本較高。在中國進行PCDM項目開發(fā)的主要是一些企業(yè)和中介機構。由于技術實力和人力資源有限，加上逐利因素的存在，在尚有其他CDM項目可供選擇的狀況下很難投入大量的人力物力進行民用能效PCDM項目的開發(fā)，在一定程度上限制了PCDM項目在中國的發(fā)展。因此，迫切需要政府從資金、政策等方面給予適當支持和幫助，通過建立稅收激勵機制和財政返還制度，推動民用能效PCDM項目在中國的開發(fā)。第一，建立政府參股的產業(yè)投資基金或創(chuàng)投公司參與民用能效PCDM項目的投資，通過政策性資金的引導為投資者提供資金支持;第二，通過財政補助、獎勵和設立節(jié)能專項資金等方式，支持民用能效PCDM的高效節(jié)能產品和新機制的推廣;第三，實行稅收優(yōu)惠政策。進一步加大對PCDM項目的財政投入力度，制定可再生能源和節(jié)能綜合利用以及環(huán)保設備、技術目錄及相應的稅收優(yōu)惠政策。如對于PCDM項目投資者減免企業(yè)所得稅、對項目專用設備投資抵免企業(yè)所得稅和增值稅抵扣政策、對于符合國家產業(yè)政策規(guī)定的民用能效PCDM產品取得的收入，在計征企業(yè)所得稅時實行減計收入等。

［1］人為活動導致西部地質災害頻發(fā)——西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀專題之二十一［EB/OL］.中國水網，2002－01 －29.http://news.h2O － china.com/society/environment/765310122-65700_1.shtml.

［2］2010年上半年我國重大災害頻發(fā)災難損失巨大［EB/OL］.新華網，2010 － 07 － 08.http://www.anhuinews.com/zhuyeguanli/system/2010/07/08/003235693.shtml.

［3］王謀，潘家華，陳洪波，等.規(guī)劃方案下CDM(PCDM)實施問題及前景.經濟地理，2010(2).

［4］汪海波，秦元萍.解決北方山區(qū)農村能源問題研究.經濟研究導刊，2010(18).

［5］European Commission.Climate Action and Renewable Energy Package 2008［EB/OL］.2009－01－30.http://www.eea.europa.eu/highlights/energy － package.

［6］UNFCCC.Designated Operational Entities(DOE)［EB/OL］.2010 －09 －01.http://cdm.unfccc.int/DOE/index.html.