趙國運(yùn)

實(shí)現(xiàn)教育公平,促進(jìn)和諧社會建設(shè),是當(dāng)前我國教育界的一件大事。在公平、效率、自由等教育目標(biāo)中,國家的教育政策應(yīng)把公平作為基礎(chǔ)性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),承認(rèn)政府、市場、公民社會之間教育權(quán)利博弈的合法性,建立起政府、市場、公民社會之間公共教育權(quán)力的制衡機(jī)制,讓有志于興辦教育的個(gè)人或民間團(tuán)體擁有公平的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展環(huán)境,這樣才能為進(jìn)一步的教育公平打下良好的基礎(chǔ)。

一、民辦高等教育的公平內(nèi)容和公平發(fā)展

公平是人們的一種價(jià)值認(rèn)識與評價(jià),是相對的、動態(tài)的平等,教育公平是一種蘊(yùn)涵有教育效率的經(jīng)濟(jì)理念。這里,筆者所說的民辦高等教育公平是指民辦高等教育與公辦高等教育在辦學(xué)體制上的公平,主要包括民辦高等教育和公辦高等教育在投資負(fù)擔(dān)、勞動待遇等方面平等的權(quán)利和利益。要理解現(xiàn)時(shí)的民辦高等教育公平,就需要從以下三個(gè)方面去把握。

一是教育公平不等于教育平等。后者是一個(gè)理想化的概念,是前者的絕對化;前者是一個(gè)歷史的范疇,有著鮮明的情境性。二者在不同的歷史時(shí)期、不同的社會制度背景下表現(xiàn)迥異。這不僅體現(xiàn)在程度上,還反映在質(zhì)量上。

二是教育公平的根本是規(guī)則的公平。對于一個(gè)多層面的民辦高等教育公平來說,無論是它的起點(diǎn)、過程和結(jié)果,還是受教育的權(quán)利、機(jī)會和資源配置,都依賴于一個(gè)完善而公平的規(guī)則體系。

三是教育公平的實(shí)現(xiàn)需要合適的補(bǔ)償機(jī)制。在歷史與現(xiàn)實(shí)面前,差別總是不可避免的,對待差別的態(tài)度是我們必須真正面對的問題。通過必要的立法、政策和其他手段來縮小差距,提高教育整體公平的水平,需要建立一個(gè)操作性強(qiáng)的補(bǔ)償機(jī)制。

民辦教育的公平發(fā)展具有其特殊性。首先,一般的研究中“公平”的客體是人,即某種現(xiàn)象或行為對某人是否公平。而這里研究的“公平”的客體是組織——民辦高校,公平的主體是人民和政府。其次,客體——民辦教育是一個(gè)新生事物,因而必須對民辦高等教育的公平發(fā)展問題進(jìn)行特殊的探討。要真正公平地對待民辦教育的發(fā)展,就不得不尊重新事物的發(fā)展規(guī)律。

民辦教育作為新生事物,具有其存在和發(fā)展的合理內(nèi)核,有著很強(qiáng)的生命力。但在發(fā)展初期,力量較為弱小,把它完全投放于市場并使之與先入為主的強(qiáng)勢公辦學(xué)校相博弈,就會扼殺民辦教育的勃勃生機(jī)。所以,民辦教育要獲得公平發(fā)展,就必須借助外力以達(dá)到與公辦教育力量的均衡。民辦教育公平發(fā)展的特殊性就在于外界環(huán)境傾斜性的支持。這種對民辦教育的傾斜性支持就是最大的公平。

二、民辦高等教育發(fā)展中不公平的主要表現(xiàn)

目前,我國民辦高等教育發(fā)展中存在不平等與不公平是客觀事實(shí),在很多時(shí)候都是與制度(規(guī)則)不公平相掛鉤的。原本民辦高等教育的崛起是普及高等教育的初衷,是高等教育的一種必要的、有益的模式,但由于某種主、客觀原因,民辦教育成了另一種教育名詞。顯然,人們在立法時(shí)已把兩種教育模式區(qū)別對待,無論是資源配置、法律地位還是政策扶持等方面,民辦高等教育都無法得到平等的待遇。特別在當(dāng)前市場力量和社會選擇介入教育領(lǐng)域的條件下,高等教育活動所追求的私益必將而且已經(jīng)逐漸對教育公益性與教育公平性造成損害。

1.教育資源的壟斷性

誰掌握著公共權(quán)力,誰就控制、分配公共資源。當(dāng)前,政府部門能夠憑借優(yōu)勢地位對高等教育資源如資金、場地、師資等擁有強(qiáng)大的支配權(quán),進(jìn)而形成壟斷。這種壟斷導(dǎo)致了教育資源的浪費(fèi)和效率的低下,更為重要的是縮小了民辦高等教育的發(fā)展空間。在政治待遇上,多數(shù)民辦高校創(chuàng)辦之初都遇到了很大的阻力,即使是好不容易批準(zhǔn)的學(xué)校在專業(yè)設(shè)置、招生、就業(yè)等方面也受到了很大的限制。在經(jīng)濟(jì)待遇上,公辦高校由國家財(cái)政負(fù)擔(dān),還可以搞產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收,但民辦高校至今在營利、融資以及學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面仍是困難重重。在社會保障上,許多地區(qū)的民辦高校在人員編制、工資、職稱評定和評獎(jiǎng)、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面都受到不同程度的不平等對待。

2.法律法規(guī)的有限性

盡管我國在民辦高等教育的立法上進(jìn)行了有益的嘗試,特別是《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》以及《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的正式實(shí)施,為維護(hù)民辦高校和教育接受者的合法權(quán)益提供了強(qiáng)有力的法律保障,對我國民辦高等教育的創(chuàng)新與發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。然而,這些法律法規(guī)是在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)型期下民辦教育發(fā)展的新產(chǎn)物,其必然會與現(xiàn)行法律制度和思想觀念發(fā)生一定的矛盾和沖突,而肯定會使基本的法理精神打相應(yīng)的“折扣”。

3.政府資助的匱乏性

民辦高等教育的投資者主要是民辦高校的法定代表人(或股東)和繳納學(xué)費(fèi)的受教育者,其受益者除民辦學(xué)校法定代表人(或股東)和受教育者外,還包括政府。政府作為受益者之一,根據(jù)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則,也應(yīng)承擔(dān)一部分責(zé)任。而我國的民辦高等教育基本上都是由舉辦者自己設(shè)法解決經(jīng)費(fèi)問題,財(cái)政補(bǔ)貼很少,政府并沒有被當(dāng)做一個(gè)“受益者”來分擔(dān)民辦高等教育的投資。同時(shí),我國教育資本市場建設(shè)滯后,缺乏規(guī)范的產(chǎn)權(quán)組織制度。資本市場對民辦教育發(fā)展的作用是不言而喻的,但現(xiàn)行的政策阻礙了民辦教育與資本市場的聯(lián)系。現(xiàn)行條件下的民辦高校的產(chǎn)權(quán)屬性較為模糊,以致民辦教育無法吸引資本走向,難以調(diào)動資本的積極性,民辦高校的“裂變式”成長更為困難,核心競爭能力必然受到影響。

三、民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境缺陷分析

鑒于我國高等教育資源的有限性與實(shí)現(xiàn)大眾化之間的矛盾,高等教育發(fā)展較為理想的模式是公辦高校和民辦高校融合為統(tǒng)一的高等教育市場。但由于我國民辦高等教育起步較晚,要達(dá)到這樣一個(gè)理想模式還任重而道遠(yuǎn)。

現(xiàn)實(shí)中的關(guān)鍵問題是民辦高等教育質(zhì)量普遍較低,與此相關(guān)的是,民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺,生源質(zhì)量參差不齊?？梢哉f,經(jīng)費(fèi)、質(zhì)量、生源是制約民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。教育發(fā)展的現(xiàn)狀表明,我國政府主要傾向于運(yùn)用制度來保證民辦教育按國家的意圖發(fā)展。所以,在一定程度上我國民辦高等教育發(fā)展中存在的問題可以歸結(jié)為制度問題,制度環(huán)境影響是制約民辦高等教育發(fā)展的本質(zhì)性因素。

民辦高校與公辦高校的不同,在于民辦高校發(fā)展主要遵循準(zhǔn)市場化模式,實(shí)行市場化運(yùn)作,這不僅表現(xiàn)在市場準(zhǔn)入、融資渠道、人員聘任等方面,而且體現(xiàn)在專業(yè)與課程設(shè)置、招生與就業(yè)等環(huán)節(jié),民辦高校的發(fā)展是在社會競爭條件下,為了生存而自發(fā)進(jìn)行的。因此,從民辦高等教育生存的市場環(huán)境來看,一方面民辦高等教育的發(fā)展取決于政府有效行政,防止“市場失靈”;另一方面取決于民辦高等教育市場機(jī)制和保障功能的逐漸完善。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府對民辦高校的管理不是直接的行政干預(yù),而主要是制定相關(guān)政策,創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。但在目前民辦教育與公辦教育天然地存在不公平競爭的環(huán)境下,民辦高校在貸款、引資、用地等方面存在著障礙,與公辦高校形成實(shí)質(zhì)公平競爭的機(jī)制尚未建立。因此,市場機(jī)制和保障制度不健全成了制約我國民辦高等教育發(fā)展的又一制度因素。

民辦高等教育作為一種公益性的特殊產(chǎn)業(yè),其提供的高等教育產(chǎn)品具有“準(zhǔn)公共品”的特性,因此,依法對民辦高等教育實(shí)施管理,理應(yīng)成為國家或政府行政的重要內(nèi)容,政府在促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展方面也理應(yīng)大有作為。但實(shí)際上,就我國教育政策的價(jià)值取向來看,政府主要是根據(jù)公辦和民辦高校的性質(zhì)制定的,而不是根據(jù)不同性質(zhì)高校的行為特征來制定的,這就必然會導(dǎo)致對民辦高校存在政策性歧視。一是政府扶持力度不夠,現(xiàn)行的許多政策限制了民辦高校的辦學(xué)積極性。二是政府對民辦高校的管理出現(xiàn)“越位”或“缺位”現(xiàn)象,要么對民辦高校放任自流,要么用管理公辦高校的辦法管理民辦高校。

從影響民辦高等教育發(fā)展的融資政策環(huán)境來看,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,社會對高等教育有著強(qiáng)烈的需求,但在以往有關(guān)規(guī)定中,在冠以“不以營利為目的”的同時(shí),由于缺乏清晰的民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度和投資回報(bào)制度,從而很大程度上限制了投資辦學(xué)者的積極性。民辦高校在辦學(xué)融資渠道、投資主體上單一化,缺乏有效維護(hù)不同投資主體利益的保障機(jī)制,學(xué)費(fèi)實(shí)際上是民辦高校的主要或唯一經(jīng)費(fèi)來源。

民辦教育所遭遇的不公平待遇,不僅對民辦教育而且對教育本身都造成了諸多危害。其一,我國的國家公共教育經(jīng)費(fèi)相當(dāng)有限,而民間資本無從參與教育,導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)來源縮小,教育投入不足,影響了教育事業(yè)的發(fā)展。其二,無法使?jié)撛诘慕逃Y源得到合理運(yùn)用、優(yōu)化配置,學(xué)校缺乏適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的壓力與活力。其三,在新的條件下,社會成員失去了對教育消費(fèi)的選擇權(quán),無從選擇所需要的教育形式。因此,打破禁錮民辦教育發(fā)展的不公平的枷鎖,創(chuàng)造平等發(fā)展的氛圍已是勢在必行。

四、實(shí)現(xiàn)民辦高等教育發(fā)展公平的現(xiàn)實(shí)策略

民辦高等教育已成為我國整個(gè)高等教育體系的重要組成部分,積極鼓勵(lì)和促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展已成為我國政府的既定政策。實(shí)現(xiàn)高等教育的公平既是我國教育政策無法回避的價(jià)值選擇,也是其必須擔(dān)負(fù)的重大責(zé)任。民辦高等教育發(fā)展的內(nèi)在要求,推動著民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境不斷做出適應(yīng)性調(diào)整、轉(zhuǎn)換和重建。

1.營造發(fā)展環(huán)境

思想文化環(huán)境。對民辦高等教育的認(rèn)識問題是一個(gè)老問題,人們在認(rèn)識和觀念上還存在著各種偏見。發(fā)展民辦教育事業(yè)既是國家法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),又是我們黨提出的建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)和措施之一。社會各階層要沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛,用發(fā)展的觀點(diǎn)去觀察問題、思考問題、分析問題、解決問題,從思想文化上改變對民辦高等教育的認(rèn)識問題。政府要積極引導(dǎo)民眾,加大民辦教育政策法規(guī)的宣傳力度,提高人們對民辦高等教育的認(rèn)識。

政策法規(guī)環(huán)境。政府所代表的是全社會的公共利益,沒有政府的支持,民辦高等教育的公益性是不完整的。對民辦高校發(fā)展中存在的問題,政府有責(zé)任給予指導(dǎo),也應(yīng)該在有關(guān)法規(guī)中明確政府在民辦高等教育發(fā)展中的職責(zé),為民辦高等教育的發(fā)展提供幫助,正確處理民辦高校辦學(xué)過程中公益性節(jié)余、正常利潤和經(jīng)濟(jì)利潤三者之間的關(guān)系,降低民辦高校經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),使民辦高校辦學(xué)高度自主,投資者和辦學(xué)者的收益能與投入相稱。

市場競爭環(huán)境。營造良好的市場競爭環(huán)境既需要政府的力量,也需要社會的力量,更需要學(xué)校的力量。民辦高校應(yīng)遵循市場規(guī)律,遵循教育教學(xué)規(guī)律,以質(zhì)量和品牌贏得競爭優(yōu)勢,自覺創(chuàng)造、維護(hù)良好的公平競爭秩序。同時(shí),政府必須履行自己的公共責(zé)任——對市場進(jìn)行有效的調(diào)控,建立開放的、公平的、成本較低的高等教育準(zhǔn)入和退出制度;建立規(guī)范的民辦高校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和靈活的學(xué)費(fèi)制度;建立民辦高校誠信制度和行業(yè)規(guī)范,保障民辦高校的權(quán)益,加快民辦高校辦學(xué)經(jīng)營的職業(yè)化和專業(yè)化進(jìn)程。

2.加強(qiáng)自身建設(shè)

民辦高校是生存和發(fā)展的主體,在自身建設(shè)上,民辦高校要不斷地進(jìn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新,注重內(nèi)涵發(fā)展,追求規(guī)模效益、結(jié)構(gòu)效益和投資效益,形成優(yōu)勢,突出特色。民辦高等教育創(chuàng)新應(yīng)包含新觀念、新思路、新機(jī)制等一系列內(nèi)容,涉及國家、學(xué)校、辦學(xué)者等多個(gè)創(chuàng)新主體,包括民辦高等教育的發(fā)展觀念創(chuàng)新、管理制度創(chuàng)新、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新,等等。

從民辦高校自身來說,也要主動營造有利于自身發(fā)展的社會環(huán)境。首先,民辦高校辦學(xué)除遵循市場機(jī)制外,在業(yè)務(wù)上必須接受教育行政部門的統(tǒng)一管理與監(jiān)督,保證民辦高校基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),保證學(xué)生的合法權(quán)益。其次,主動協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣?、社會服?wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系,爭取更多的政策、信貸、融資等方面的支持,特別是要與當(dāng)?shù)毓k高校建立穩(wěn)定的聯(lián)系,以獲得師資、業(yè)務(wù)等方面的支持和配合。最后,逐步完善民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制,借鑒和吸收西方私立大學(xué)的管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國以及本校的具體情況,積極探索民辦高校體制改革。

(作者系鄭州華信學(xué)院黨委書記、院長)

責(zé)編:路 童