摘要：隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，海上運輸船舶大型化趨勢日益顯現(xiàn)，發(fā)生“大面積溢油污染”和“一船沉沒，全港癱瘓”的風(fēng)險逐步加大，缺乏有效手段或處理不當(dāng)將會造成嚴重的經(jīng)濟、社會、政治影響，必須引起政府和全社會的高度關(guān)注。本文以上海打撈局的有關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，客觀分析了我國搶險打撈面臨的形勢任務(wù)、搶險打撈資源的供給現(xiàn)狀和全面提升搶險打撈資源供給能力的對策措施，以期對主管機關(guān)和救撈行業(yè)有一定參考價值。
　　關(guān)鍵詞：搶險打撈資源供給能力
　　
　　1　前言
　　
　　1.1重特大沉船事故極容易造成群死群傷和大面積的溢油污染后果，如果在港口航道沉沒，還會導(dǎo)致一船沉沒、全港癱瘓的惡劣事件。這類事故往往突發(fā)性強、涉及面廣，所需要的救助打撈作業(yè)風(fēng)險高、難度大，歷來被公認為世界難題，特別是發(fā)生在開闊海區(qū)、數(shù)量巨大并且可能伴隨爆炸起火的重大突發(fā)污染事故，如果得不到及時有效的處置，不僅會對生態(tài)環(huán)境、水上交通、社會和諧以及經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響，甚至可能影響到鄰國而伴隨惡劣的國際政策影響，如何做好這類公共災(zāi)害的應(yīng)急處置工作一直是全球關(guān)注的焦點。
　　1.2我國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人十分關(guān)心和支持救撈事業(yè)的發(fā)展。周恩來總理曾經(jīng)指出“打撈事業(yè)是養(yǎng)兵千日，用兵一時的重要事業(yè)，出事故會造成重大影響”；朱镕基總理曾經(jīng)批示“打撈救助要有國家投資，逐步加強技術(shù)裝備”；吳邦國委員長曾經(jīng)指示“關(guān)鍵要保持隊伍的穩(wěn)定，打撈工作只能加強不能削弱”；溫家寶總理曾經(jīng)批示：“我國海域船舶溢油污染應(yīng)急能力亟待加強”；交通運輸部李盛霖部長、徐祖遠副部長等領(lǐng)導(dǎo)都在不同場合對搶險打撈和環(huán)境救助能力提出了明確要求，充分體現(xiàn)了我國對救撈資源供給能力的高度重視。
　　1.3上海打撈局作為我國海上救撈資源的主要供給力量，在黨和政府的關(guān)心和支持下，經(jīng)過近60年的發(fā)展，已經(jīng)成為具有總資產(chǎn)30.35億元、凈資產(chǎn)14.18億元、各類專業(yè)救撈船舶43艘的公益性救撈事業(yè)單位。其中，包括國內(nèi)最先進的3000頓動力定位起重船、2500頓打撈起重船、200米和300米飽和潛水系統(tǒng)、3000米作業(yè)深度ROV、海上溢油回收系統(tǒng)以及一大批大型打撈浮簡等特種救撈裝備，成為我國協(xié)助政府履行國際雙邊義務(wù)，實施航道應(yīng)急清障、公益性環(huán)境救助、船舶財產(chǎn)救助、保障海洋投資環(huán)境以及承擔(dān)指令性政治、軍事和救災(zāi)任務(wù)的重要力量之一。
　　1.4黨和政府應(yīng)對公共危機，必須要有一支關(guān)鍵時刻能夠“叫得應(yīng)、沖得上、打得贏”的國家專業(yè)搶險打撈隊伍，確保發(fā)生重大事故風(fēng)險時，能夠在第一時間控制事態(tài)、化解險情和消除不良影響。
　　
　　2　搶險打撈資源的供給現(xiàn)狀
　　
　　2.1搶險打撈資源的能力現(xiàn)狀。經(jīng)過60年特別是“十一五”時期的快速發(fā)展，上海打撈局已經(jīng)形成了重點水域一次溢油綜合控制清除能力500噸，沉船整體打撈噸位5萬噸，水下救援打撈深度300米的綜合應(yīng)急搶險打撈能力。特別是建成了30001屯動力定位起重船“威力”號，新增了6只大型浮筒3600D屯抬浮力，引進了3000米水下抽油作業(yè)車和多波束水下成像系統(tǒng)，完成了浮筒養(yǎng)護基地的外遷工作，開發(fā)了沉船打撈計算軟件，成功將非開挖技術(shù)移植到沉船打撈，實現(xiàn)了國內(nèi)飽和潛水“零”的突破，創(chuàng)造了124米的國內(nèi)飽和潛水作業(yè)深度紀錄，大噸位、大深度打撈和大面積溢油處置能力建設(shè)取得了前所未有的歷史成就。經(jīng)交通運輸部水運科學(xué)院評估，僅2003年救撈體制改革以來，救撈系統(tǒng)在人命、環(huán)境、財產(chǎn)和搶險打撈等方面體現(xiàn)的社會效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益超過4500億元，救撈單位已經(jīng)成為我國應(yīng)對海上重特大突發(fā)事件的中堅力量。
　　
　　2.2搶險打撈資源的供給現(xiàn)狀。救撈創(chuàng)立以來，上海打撈局時刻牢記歷史使命，堅持貫徹“搶險打撈是立局之本”的思想，保持“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”的職業(yè)精神，發(fā)揚“主動出擊、主動作為、主動迎接挑戰(zhàn)、主動承擔(dān)責(zé)任”的“四主動”作風(fēng)，59年來累計完成沉船打撈1074艘，救助遇險人員19393人，救助遇險船舶1882艘，水下應(yīng)急抽油18386噸。特別是成功搶修了斷裂落江的寶鋼主原料碼頭，搶撈了沉沒于黃浦江或長江的“長征”輪、“林海5號”輪、“中昌118”輪和“銀鋤”輪，完成了黃浦江劇毒硫酸二甲酯的打撈、黃河小浪底的遺體打撈、長江口的遇難直升機打撈以及沙埕港的救災(zāi)打撈等等，搶險打撈資源的及時供給，為協(xié)助政府應(yīng)對海上公共危機、保障海上交通安全和減少人命、財產(chǎn)損失發(fā)揮了重要作用。
　　
　　2.3搶險打撈資源也是地方經(jīng)濟建設(shè)的補充重要力量。上海打撈局在完成公益性職責(zé)任務(wù)的同時，充分發(fā)揮自身專業(yè)特色以及技術(shù)和資源優(yōu)勢，參與完成了一系列重大地方經(jīng)濟建設(shè)和海洋能源開發(fā)服務(wù)任務(wù)。2003-2005年，按照上海市委市府“百年大計、世紀精品”的要求，優(yōu)質(zhì)完成東海大橋的海上安裝任務(wù)；2004年，在上海市政府規(guī)定的期限內(nèi)，完成了東海油田岱山段斷裂海底天然氣管道的修復(fù)任務(wù)，恢復(fù)了海上天然氣的正常生產(chǎn)，并且避免了浦東居民天然氣體供應(yīng)中斷的風(fēng)險；2005年，利用氦氧潛水技術(shù)，完成了東海平湖油田93米海底灌漿口泄露點的修復(fù)任務(wù)；2006-2009年，成功為“番禺”、
　　“文昌”、
　　“CACT'’等海上油田多次完成100多米水深的海底油管修復(fù)或更新任務(wù)，為我國的地方經(jīng)濟和海洋經(jīng)濟建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻。
　　
　　3　搶險打撈面臨的形勢和任務(wù)
　　
　　3.1“十一五”以來，為了全面深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，扎實推進和諧社會建設(shè)，黨和政府將保障人民生命財產(chǎn)安全提到了前所未有的高度。黨的十六屆六中全會明確提出了要“建設(shè)精干實用的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍”；2006年，國家發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，交通運輸部也制定了《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《水路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，將救助打撈單位確定為國家交通支持保障系統(tǒng)的重要力量，并加大了對重大搶險打撈裝備的投資。黨的十七大把“公共服務(wù)”和“社會管理”當(dāng)作一項重要的執(zhí)政內(nèi)容寫進報告，充分體現(xiàn)了政府更加倡導(dǎo)“以人為本”、
　　“全面、科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展”的執(zhí)政理念，充分體現(xiàn)了黨和政府越來越重視危機管理，維護社會的和諧穩(wěn)定。
　　3.2隨著我國“十二五”經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是沿海地區(qū)航運經(jīng)濟高度發(fā)達，船舶流量和噸位不斷加大，長江三峽庫區(qū)的建成，水上遇險船舶越來越呈現(xiàn)“大型化、大深度、高污染”的風(fēng)險特點，應(yīng)對惡性沉船事故和群體性遇險等公共事件對海上應(yīng)急保障能力的要求越來越高，需求越來越大。
　　3.3上海加快國際航運中心建設(shè)，推進外高橋港區(qū)、洋山深水港區(qū)的建設(shè)以及黃浦江沿岸港區(qū)的功能調(diào)整，離不開配套的應(yīng)急搶險打撈能力，特別是北槽深水航道一旦發(fā)生大型船舶沉沒，將會出現(xiàn)“一船沉沒，全港癱瘓”的風(fēng)險，如何完成快速打撈和大噸位打撈任務(wù)，對我局將是重大考驗。
　　3.4隨著海洋開發(fā)活動的增加，出現(xiàn)大面積的可能性日益增加。英國BP石油公司的“深水地平線”在墨西哥灣爆炸沉沒，使得美國多州的海岸線受到嚴重污染，漁業(yè)、海洋生物受到嚴重破壞，奧巴馬稱之為“美國歷史上一場史無前例的環(huán)境災(zāi)難”和“環(huán)境9·11式的悲劇性事件”，是一次國家級重大事件，并且上升為政治和外交層面的重大問題。我國去年也發(fā)生了大連海上溢油事件，給我國的海上環(huán)境救助工作敲響了警鐘。
　　
　　4　搶險打撈資源存在的主要問題
　　
　　4.1國家投入不足和缺少穩(wěn)定的資金供給渠道，影響了搶險打撈國家隊的建設(shè)。從社會角度看，國家打撈單位擔(dān)負著我國沿海的航道清障打撈、海洋環(huán)境救助和船舶財產(chǎn)救助職責(zé)，其服務(wù)具有顯著的公益性和社會性，至少屬于典型的準公共物品范疇，國家應(yīng)該是主要公益性裝備的投資主體。但是近兩個五年計劃內(nèi)，國家預(yù)算投資嚴重不足，年投資總額尚不到打撈單位結(jié)構(gòu)調(diào)整資金需求的15％，并且資金難以及時到位。
　　4.2自身積累緩慢，影響了裝備結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度。國家打撈單位實行的是自收自支的差額補貼政策，長期提供無收入或低收入的公益性救助打撈服務(wù)，還要承擔(dān)大部分離退休職工的養(yǎng)老保險等社會責(zé)任，影響了自身積累的速度和能力，
　　“十二五”還有近1／3的船舶接近或達到報廢齡限，打撈裝備的結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠。
　　4.3缺乏現(xiàn)代化的海上清污裝備。由于缺少溢油應(yīng)急回收船，現(xiàn)有的水面溢油回收裝置因缺少高效的作業(yè)母船而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，并且受制于資金供給壓力，油污應(yīng)急設(shè)備的配置也不夠完善，缺少防火型圍油欄、移動式消防裝置以及高效的吸附材料等必備器材，常規(guī)圍油欄、撇油器的配備數(shù)量也不夠充分。
　　4.4缺少多功能的前沿綜合救撈基地。上海打撈局現(xiàn)有碼頭資源、應(yīng)急倉庫大部分都分布黃浦江內(nèi)，不利于應(yīng)急打撈船舶和救撈物資的快速出動和后勤補給，影響了應(yīng)急響應(yīng)的出動時速。
　　4.5國內(nèi)有關(guān)應(yīng)急打撈的市場體系和法律法規(guī)不健全，專業(yè)打撈隊伍的利益得不到應(yīng)有的保障?，F(xiàn)在相當(dāng)多的私營航運業(yè)主受利益驅(qū)使，常常放棄保陪險中的油污險和殘骸清除險，出事后不愿承擔(dān)責(zé)任，小私營打撈業(yè)主又無序競爭，有時甚至造成二次打撈，給承擔(dān)打撈任務(wù)的國家專業(yè)隊伍帶來了較大成本風(fēng)險。
　　
　　5　提高搶險打撈資源供給能力的建議
　　
　　5.1建立穩(wěn)定有序的資金供給機制。重大搶險打撈和油污染事故由于一般社會力量不具備專業(yè)能力，必須由國家專業(yè)力量來完成。因此，加強國家專業(yè)打撈隊伍建設(shè)，應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，按照“全社會收益、全社會付費補貼”的原則，建立以政府投入為主導(dǎo)，專項稅費為支撐，向特定收益者收費以及社會捐贈為補充的投入機制，并以法律形式固定下來，穩(wěn)定資金渠道。
　　5.2制訂落實針對性政策配套措施。比如：增加對打撈單位的養(yǎng)老統(tǒng)籌補貼，適當(dāng)提高救撈設(shè)備的進口免稅稅率，建立沉船殘骸清除、油污損害等賠償基金，嘗試發(fā)行救助打撈建設(shè)債券、提供用于救助打撈的專項稅費比例、采取財政貼息、減免經(jīng)營收益的稅收等方式，補充打撈單位公益性裝備建設(shè)資金的不足。
　　5.3明確打撈單位的法律地位和職責(zé)定位。我國現(xiàn)實的救撈資源供給機制是以國家專業(yè)隊伍(三個國家打撈單位)為骨干，主要承擔(dān)大、深、遠、急、難、險的搶險打撈任務(wù)；民營打撈單位為補充，主要負責(zé)淺、近、小打撈任務(wù)的體制體制。但在有些地方應(yīng)急預(yù)案體系中，國家打撈單位更多是以緊緊情況下的施工作業(yè)隊角色出現(xiàn)，與國家六部委確定的職責(zé)定位出現(xiàn)嚴重偏差，不利于緊急情況的應(yīng)急處置。另外，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，有關(guān)政府或部門應(yīng)該成立應(yīng)急指揮機構(gòu)，但并沒有對指揮機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、指揮程序和指揮手段等進行規(guī)定，不利于在應(yīng)急救援中形成有序的領(lǐng)導(dǎo)與指揮供給機制，應(yīng)制定“應(yīng)急指揮條例”，明確突發(fā)事件中的領(lǐng)導(dǎo)與指揮行為標準，特別要明確行政領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)專家的決策指揮權(quán)限，充分尊重和發(fā)揮專家對應(yīng)急應(yīng)變的決策作用。
　　5.4加強核心能力建設(shè)，提供打撈公共服務(wù)的供給能力。必須緊密圍繞“大噸位、大深度打撈和大面積油污應(yīng)急清除”能力建設(shè)目標，加快建造具有大噸位、大深度、大面積溢油回收能力的搶險打撈船舶裝備。加快研制深水溢油回收系統(tǒng)，包括水下自動開孔抽油設(shè)備、深水抽油設(shè)備，引進用于大型船舶船體的切割設(shè)備和大型駁船結(jié)合液壓鏈式起重設(shè)備抬撬打撈技術(shù)。加強打撈技術(shù)研究和應(yīng)急預(yù)案的編制，搞好預(yù)案演練。加快年輕救撈工程技術(shù)人員的培養(yǎng)和救撈領(lǐng)軍人才建設(shè)。盡快完成橫沙綜合應(yīng)急搶險打撈保障基地的建設(shè)，提高應(yīng)急響應(yīng)的出動時效。
　　“十二五”期間，力爭形成整體打撈沉船載重8萬噸(60米水深以淺)、一次溢油回收能力達到1000噸，具備大深度抽油等作業(yè)能力，以適應(yīng)國家建設(shè)綜合交通運輸體系、發(fā)展現(xiàn)代交通運輸業(yè)和我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的需要。
　　5.5深化落實國家制訂的“以經(jīng)營養(yǎng)打撈”的發(fā)展方針。緊緊圍繞海洋石油開采、服務(wù)業(yè)，以主營業(yè)務(wù)的“大型化、深水化和國際化”為目標，充分發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢，加快轉(zhuǎn)變打撈發(fā)展方式，優(yōu)先發(fā)展遠洋拖航、海洋工程、飽和潛水和海洋石油服務(wù)業(yè)務(wù)，不斷提高自身積累能力，努力為公益性搶險打撈提供資金、技術(shù)和裝備保障，促進提升上海打撈局搶險打撈資源的供給能