喻 湘

比較

1997年亞洲金融危機(jī)以后，我國(guó)政府在1998年果斷采取擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策：一是增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1998—2004年問(wèn)，我國(guó)共發(fā)行9100多億長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債。二是擴(kuò)大消費(fèi)、促進(jìn)出口和體制改革。先后四次全面提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的基本工資。三是把醫(yī)療、教育、住房三大市場(chǎng)化改革作為擴(kuò)大內(nèi)需的配套措施。市場(chǎng)化改革后，醫(yī)療、住房、教育成本全面上升，在當(dāng)時(shí)對(duì)于刺激消費(fèi)和擴(kuò)大即期消費(fèi)起了很大作用。

2008年，世界金融危機(jī)蔓延。我國(guó)新一輪擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策有五大著力點(diǎn)：一是增投資。二是減稅收。三是漲工資。四是促就業(yè)。五是扶農(nóng)村。

比較1998年和2008年相距十年的兩次擴(kuò)大內(nèi)需和積極財(cái)政政策的實(shí)施，可以看出：

1是著力突出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整昀任務(wù)。十年之前的“擴(kuò)大內(nèi)需”，主要的目的就是“總量擴(kuò)張”，而無(wú)所謂“結(jié)構(gòu)調(diào)整”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)總量本來(lái)就不大，只能把“總量擴(kuò)張”放在第一位?？梢郧宄闯?，新一輪的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，主基調(diào)已由“總量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)移到“結(jié)構(gòu)調(diào)整”。

2是著力突出傾向民生的投資方向。1998年開(kāi)始，國(guó)債資金最初的主要投向是農(nóng)林水利建設(shè)、交通通信建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后又轉(zhuǎn)向以西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略為主的西氣東送、西電東送、南水北調(diào)和青藏鐵路等項(xiàng)目建設(shè)。而此次的4萬(wàn)億投資，主要將加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建等，以實(shí)現(xiàn)民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

3是著力突出拉動(dòng)居民消費(fèi)的政策力度。1998年的擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)的主要是以政府投資為主的工程消費(fèi)。對(duì)居民消費(fèi)而言，沒(méi)有明顯措施。甚至是，把醫(yī)療、教育、住房三大市場(chǎng)化改革作為擴(kuò)大內(nèi)需的配套措施，直接導(dǎo)致醫(yī)療、住房、教育成本的全面上升，居民消費(fèi)預(yù)期不升反降。而此次為應(yīng)對(duì)金融風(fēng)暴，已經(jīng)或即將陸續(xù)實(shí)行的提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、減輕居民稅收負(fù)擔(dān)、上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金、提高低保標(biāo)準(zhǔn)和低保對(duì)象補(bǔ)助水平、醫(yī)療體制改革、“家電下鄉(xiāng)”補(bǔ)貼、較大幅度提高水稻和小麥的最低收購(gòu)價(jià)格等一系列相應(yīng)措施，將直接促進(jìn)居民增收，增強(qiáng)消費(fèi)信心。

4是著力突出統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展思路。上一次的擴(kuò)大內(nèi)需，從1998年直到2001年，國(guó)債資金的投向才明確提出傾向于西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。而從新一輪擴(kuò)大內(nèi)需方案來(lái)看，調(diào)整城鄉(xiāng)、中西部地區(qū)的收入差距從一開(kāi)始就成為政策亮點(diǎn)。十大措施都明確強(qiáng)調(diào)投資要更多地向中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，體現(xiàn)了黨中央千方百計(jì)破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和區(qū)域二元經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的決心。

據(jù)上分析，上一輪擴(kuò)大內(nèi)需著重強(qiáng)調(diào)的是總量擴(kuò)張，要求是“快”；而新一輪擴(kuò)大內(nèi)需的核心是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量、均衡發(fā)展、改善民生，核心在“好”?？梢哉f(shuō)，這是發(fā)展模式的一次重要?jiǎng)?chuàng)新，是發(fā)展理論一次新的升華，是發(fā)展周期一次新的開(kāi)始，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)體現(xiàn)和重要實(shí)踐。

問(wèn)題

要抓住新一輪的政策機(jī)遇，就必須認(rèn)真總結(jié)上一輪擴(kuò)大內(nèi)需政策的經(jīng)驗(yàn)，著力研究并努力破解當(dāng)前湘潭市財(cái)政管理中存在的矛盾和問(wèn)題。這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在四個(gè)方面：

1公共財(cái)政職能的缺位。1998年以來(lái)，湘潭市財(cái)政走過(guò)的是一條從“吃飯型”剛剛向“建設(shè)型”過(guò)渡，又直接轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型”進(jìn)軍的發(fā)展道路。在這其中，向“建設(shè)型”過(guò)渡，恰恰依靠的就是上一輪擴(kuò)大內(nèi)需和積極財(cái)政政策的實(shí)施。但其經(jīng)歷的時(shí)間太短，效果不充分，加上湘潭在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域的歷史欠帳較多，湘潭財(cái)政向‘公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的努力就一直處于“貧血”狀態(tài)，上學(xué)、治病、就業(yè)、養(yǎng)老這幾座“大山”難以搬除。因此，在新一輪擴(kuò)大內(nèi)需中，財(cái)政部門要致力解決好公共財(cái)政缺位的問(wèn)題。

2原有發(fā)展模式的隱憂。在上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，湘潭市與許多城市一樣，都依賴于高能耗、高污染的行業(yè)驅(qū)動(dòng)GDP的增長(zhǎng)。必須承認(rèn)，通過(guò)加大資源投入、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式已難以為繼。因此，在此輪擴(kuò)大內(nèi)需中，財(cái)政部門如何通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)，破解這些長(zhǎng)期制約我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是需要首要考慮的難題。

3投融資體系的瓶頸。一方面，企業(yè)特別是中小企業(yè)融資難的問(wèn)題十分突出。另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施資金嚴(yán)重缺乏，融資渠道單一，財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)重，再融資難度很大。

4項(xiàng)目管理的漏洞。資金如何爭(zhēng)，是一個(gè)問(wèn)題。而爭(zhēng)來(lái)了如何管理好，卻是一個(gè)一直沒(méi)有解決好的難題。從上一次的擴(kuò)大內(nèi)需和積極財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程看，首先，項(xiàng)目申報(bào)缺乏系統(tǒng)論證。在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，沒(méi)有一個(gè)整體的項(xiàng)目規(guī)劃，上報(bào)的項(xiàng)目多而散。同時(shí)，申報(bào)的項(xiàng)目過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、民生和環(huán)境等因素。其次，資金分散使用情況嚴(yán)重。撒胡椒面的資金使用方式，雖然面面俱到、平均分配，人人手里都有一星半點(diǎn)，但于不成大事。最后，項(xiàng)目資金缺乏有效的監(jiān)管。由于項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)細(xì)和資金管理的權(quán)限和責(zé)任分散，財(cái)政部門難以進(jìn)行充分的調(diào)研和考察，以及科學(xué)的分析和評(píng)估后撥付資金，只扮演了“出納員”的角色。

出路

目前，對(duì)接中央新一輪擴(kuò)大內(nèi)需政策，必須堅(jiān)持用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題，從五個(gè)方面探索湘潭市財(cái)政發(fā)展的新路徑。

1把科學(xué)發(fā)展落實(shí)到項(xiàng)目上去。集中財(cái)力辦大事是財(cái)政工作始終堅(jiān)持的重要支出管理原則。在財(cái)政財(cái)力有限的情況下，把科學(xué)發(fā)展落實(shí)到項(xiàng)目上去。中央4萬(wàn)億的投資，湘潭財(cái)政部門要主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)系和銜接，力爭(zhēng)讓能夠真正推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃籠子。同時(shí)，可以試行上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金打捆使用的辦法。

2推進(jìn)政府投融資體制改革。通過(guò)清理國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有土地和財(cái)源建設(shè)，盡快整合市屬國(guó)有資產(chǎn)，并以此為基礎(chǔ)，為高質(zhì)量組建全市的投融資債務(wù)管理中心提供資本保障。打造并利用好投融資債務(wù)管理中心這個(gè)主體和平臺(tái)，加快推動(dòng)“五化發(fā)展”，即投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學(xué)化、投資管理規(guī)范化、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作市場(chǎng)化的發(fā)展。同時(shí)，要逐步實(shí)現(xiàn)政府投融資管理體制的“五大轉(zhuǎn)變”，即城市投融資從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)多元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變；從政府舉債向資本運(yùn)作轉(zhuǎn)變；從間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變；從相對(duì)封閉到更加開(kāi)放的機(jī)制轉(zhuǎn)變；從無(wú)償投入向有償回報(bào)轉(zhuǎn)變。并建立完善從資金籌集、資金運(yùn)行、資金監(jiān)管到債務(wù)償還的全程預(yù)算管理制度。

3加快助推“兩型”社會(huì)建設(shè)。要通過(guò)財(cái)政資金投入導(dǎo)向，引導(dǎo)投資項(xiàng)目的定位。要著手制定并完善扶持“兩型”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政性政策措施。

4打造民生資金投入保障機(jī)制。一是加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)。二是促進(jìn)公共服務(wù)均等化。三是加快推進(jìn)安居工程。同時(shí)，要進(jìn)一步探索和創(chuàng)新民生資金投入的長(zhǎng)效機(jī)制，建立投入和服務(wù)掛鉤，直接補(bǔ)助與激勵(lì)引導(dǎo)相結(jié)合的良性循環(huán)機(jī)制。

5重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中央投資及項(xiàng)目的全程監(jiān)管。如，在中央資金項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，加大財(cái)政參與力度，建立財(cái)政投資項(xiàng)目民主、科學(xué)的社會(huì)化評(píng)價(jià)體系；適時(shí)啟動(dòng)財(cái)政投資的績(jī)效評(píng)價(jià)，建立財(cái)政資金追蹤問(wèn)效體系，可積極嘗試把投入產(chǎn)出效果、土地集約利用、環(huán)保、工程質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)中的公平公開(kāi)問(wèn)題作為考慮因素綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施效果，作為財(cái)政撥付資金的依據(jù)。