馬 驍

大型自然災(zāi)害往往具有突發(fā)性、危害大且危害的影響深遠等特征。因此，一個有力、有序、有效應(yīng)對自然災(zāi)害的資金體系應(yīng)當(dāng)覆蓋減災(zāi)(Reduction)、備災(zāi)(Readiness)、應(yīng)災(zāi)(Response)和災(zāi)后恢復(fù)與評估(Recovery)的全過程。在此過程中，政府、企業(yè)、家庭和個人等各個利益相關(guān)者，都應(yīng)在災(zāi)害管理的不同環(huán)節(jié)承擔(dān)不同的責(zé)任；此外，還要綜合利用各種來源的資金一財政資金、銀行貸款、保險資金和捐贈資金，構(gòu)建“分散風(fēng)險、共擔(dān)責(zé)任”的資金保障體系。一方面將災(zāi)害風(fēng)險分散到事前、事中、事后各個階段；另一方面要未雨綢繆、集結(jié)各方力量，盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟秩序。

多級應(yīng)急準(zhǔn)備金

為保證自然災(zāi)害發(fā)生后的緊急資金需要，可考慮逐漸推動各級政府建立三級應(yīng)急準(zhǔn)備金。以中央政府為例：

一級準(zhǔn)備足額提取預(yù)備費。首先要按預(yù)算法的要求，按1－3％的比例足額提取預(yù)備費。其次，實行三年期“滾動式”基金預(yù)算，即以三年為一個周期進行動態(tài)調(diào)整，上年的預(yù)備費結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。以2009年全國財政支出7.6萬億的基數(shù)，中央一級可保有760-2280億的預(yù)備費，三年累計可達2280-6840億元。這樣，可保證在自然災(zāi)害發(fā)生之后有超過一年以上的預(yù)備財力，即使再發(fā)生汶川地震這樣的巨災(zāi)，也基本可以應(yīng)對無虞。

二級準(zhǔn)備調(diào)整預(yù)算。一旦發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，用于災(zāi)后恢復(fù)與重建的費用往往是天文數(shù)字。為此通常需要調(diào)整預(yù)算，一方面可將治水、防災(zāi)、修建有關(guān)的經(jīng)費優(yōu)先下?lián)埽硪环矫嬉部梢凭従图?，將其它類似支出集中用于?zāi)害發(fā)生地，優(yōu)先辦理災(zāi)區(qū)重建工程，支持災(zāi)后恢復(fù)與重建。

三級準(zhǔn)備發(fā)行災(zāi)后重建特別債券。在動用預(yù)備費、進行預(yù)算調(diào)整后，若資金仍然不敷使用，則可發(fā)行特別債券籌集用于災(zāi)后重建所需要的資金。

各級地方政府，也應(yīng)循例建立上述三級準(zhǔn)備金。結(jié)合我國實際情況，需要同時通過部門預(yù)算、人大監(jiān)督敦促地方政府足額提取預(yù)備費，嚴(yán)格控制預(yù)備費的非災(zāi)使用等。

固化財政救災(zāi)關(guān)系

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的基本原則，災(zāi)害管理屬于地方政府的事權(quán)范圍。因此，災(zāi)害一旦發(fā)生，應(yīng)當(dāng)以地方政府為主，逐級啟動相關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)機制。與此相類似，應(yīng)急財政資金管理也應(yīng)有一條由地方到中央清晰的、逐級遞進的啟動路線。結(jié)合我國的實際情況，有兩條路徑可供選擇：

按災(zāi)害級別來決定資金責(zé)任歸屬。按照自然災(zāi)害的級別由大到小分為四個級別?？煽紤]三、四級的自然災(zāi)害的管理以地方為主，應(yīng)急財政責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。二級自然災(zāi)害由中央與地方共同管理，地方可承擔(dān)部分應(yīng)急財政責(zé)任?；驹瓌t是：如果現(xiàn)行分稅制下中央與地方財力分配的格局基本不做改變，可考慮按地方常年實際財力和全國平均水平，確定中央與地方財政的分擔(dān)比例，原則上財力富裕的地區(qū)承擔(dān)的比例大一些，財力匱乏的地區(qū)承擔(dān)的比例小一些。對于一級以上的自然災(zāi)害則以中央為主進行管理，相關(guān)應(yīng)急財政責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)。

按所需資金的大小確定資金責(zé)任歸屬。災(zāi)害發(fā)生后，如應(yīng)急搶險費用處于地方政府一級準(zhǔn)備金范圍內(nèi)，由地方政府承擔(dān)。一旦所需資金量超出準(zhǔn)備金，則依序向上級政府請求援助。同理，省一級啟動向中央政府請求援助也以是否超出了省本級準(zhǔn)備金數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。

為防止道德風(fēng)險，此種辦法需要將地方政府的報災(zāi)準(zhǔn)確度與上級政府的財政資助相聯(lián)系，兩者之間吻合度越高，地方政府越可以得到一個更高比例的資助資金，反之，則會得到一個較低比例的財政資助，從而鼓勵地方政府準(zhǔn)確報災(zāi)、善管善用上級財政資金。

以一般轉(zhuǎn)移支付形式下達應(yīng)急資金。由于災(zāi)后應(yīng)急事務(wù)的極端復(fù)雜性和高度的“相機決策”特點，其中部分資金往往難于事前確定出詳細標(biāo)準(zhǔn)與項目，因此，上級政府宜以一般轉(zhuǎn)移支付的方式下達資金，不宜詳細指定資金的使用方向與用途。

明確項目與標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合當(dāng)前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財力狀況，可增加救災(zāi)項目，適當(dāng)提高救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。

1、家庭和個人救助

首先應(yīng)對因災(zāi)死亡、失蹤人員家屬和重傷人員進行慰問與救助。汶川地震后，中央政府首次對每名死亡、失蹤人員的家屬發(fā)放5000元的慰問金，此后歷次自然災(zāi)害如玉樹地震、水災(zāi)都循例繼續(xù)。我們的測算表明，5000元的慰問金較之于近年全國水平的年均生活費用支出略高，5年內(nèi)可作為中央一級的標(biāo)準(zhǔn)固定下來。其次是對因災(zāi)致失去依靠，生活陷入困境，急需撫育或贍養(yǎng)、養(yǎng)護者給予臨時生活救助。汶川地震后，實行了兩類臨時生活救助措施，一是對災(zāi)民按每人每天1斤糧、10元錢的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放臨時生活補貼，二是對“三孤”人員每人每月600元發(fā)放生活費，期限大約在3～6個月之間。需要將以上辦法用制度固化下來，同時注意與現(xiàn)行社保體系的接軌，在救助期結(jié)束后隨即轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)厣绫ｓw系。三是對因災(zāi)受傷人員的醫(yī)療補貼和對因災(zāi)陷入困境的、有學(xué)生的家庭給予的醫(yī)療和助學(xué)補貼。現(xiàn)行政策是因災(zāi)重傷人員的緊急醫(yī)療費用都由政府承擔(dān)，但后期費用往往缺乏足夠保障；教育方面則主要是一次性減免相關(guān)費用。

2、住房恢復(fù)與重建補助

目前的政策是按房屋受損的程度給予補助，最高標(biāo)準(zhǔn)不超過6000元／每戶，汶川地震以來實際執(zhí)行的是20000元／每戶的標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，這種救助也是象征性的，因為這一資金補助標(biāo)準(zhǔn)不可能滿足恢復(fù)和重建住房的資金需要。對此，需要采用更加靈活的思路和更加寬廣的視野，創(chuàng)新制度以尋求綜合解決問題之道。首先，必須認(rèn)識到住房的私有屬性，政府不應(yīng)該也不可能無償全額供給恢復(fù)和重建資金；其次，多渠道解決災(zāi)后民眾的居住問題應(yīng)該成為政策選項。租房、簡易過渡房、政府提供的公共住房等均可考慮。對于災(zāi)后住房重建資金補助，可從以下幾個方面考慮：一是將20000元的政府補助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定下來，發(fā)達地區(qū)可視本地情況適當(dāng)調(diào)增；二是盡快建立相關(guān)的政策性金融體系，對災(zāi)民災(zāi)后建房提供長期、低息的信貸支持，可考慮的方法很多，如建立專門的住房銀行，動用住房公積金發(fā)放重建貸款或使用政府性捐贈資金進行住房貸款業(yè)務(wù)等。

3、企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營的救助

一是對因災(zāi)受損企業(yè)給予一定時期、一定比例的稅費減免；二是由政府提供專門的恢復(fù)重建資金，以低息、無息貸款的方式提供給受災(zāi)企業(yè)，以助其恢復(fù)經(jīng)營。

加強應(yīng)急財政資金的管理

應(yīng)急財政資金管理不僅需要事先做好各個層面的準(zhǔn)備，更需要事后的高效靈活應(yīng)對。如應(yīng)急物資儲備方面，固然要有平時的儲備，也要有事后的緊急采購與區(qū)域間的協(xié)調(diào)聯(lián)動；為了保證應(yīng)急財政資金的快速到位，既要建立各級財政的應(yīng)急啟動機制，又要建設(shè)備用支付體系，用于滿足極端緊急情況下的需要。

另外尚有兩點需要說明，一是由于應(yīng)急以及緊隨其后的災(zāi)后恢復(fù)與重建的復(fù)雜性與長期性，所涉及到的資金遠遠不是單純的財政資金所能應(yīng)對的。從目前的情況看，災(zāi)后恢復(fù)與重建對于政策性金融的需求非常強烈，需要在適當(dāng)?shù)臅r候重建我國的政策性金融體系。二是應(yīng)急財政資金管理除了受制于當(dāng)前財政體制以外，還在相當(dāng)大的程度上受制于應(yīng)急管理體制本身，從某種意義上講，當(dāng)前后者已成瓶頸式的約束因素，急切需要呼吁根本性的改革。