朱秋沅

(上海海關(guān)學(xué)院法律系，上海201204)

自新加坡在全球先行啟用了貿(mào)易管理電子平臺(tái)即無(wú)縫的一站式電子通關(guān)系統(tǒng)(TradeNet)［1］，開(kāi)啟了使企業(yè)能通過(guò)單一窗口實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利的潮流后，“單一窗口”的理念迅速被世界各國(guó)和國(guó)際、區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織所廣泛接受并加以推行。各主要國(guó)家、聯(lián)合國(guó)、東盟、世界貿(mào)易組織(以下簡(jiǎn)稱WTO)、亞太經(jīng)合組織(以下簡(jiǎn)稱APEC)先后提出了在各自范圍內(nèi)建立“單一窗口”管理模式的構(gòu)想并實(shí)質(zhì)性地開(kāi)始了各自的單一窗口的構(gòu)建進(jìn)程。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化和電子商務(wù)中心(UN/CEFACT)與聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UN/ ECE)在其2005年發(fā)布的《建立單一窗口的建議與指南》(以下簡(jiǎn)稱《第33號(hào)建議》)對(duì)單一窗口的定義是:“單一窗口是指一種設(shè)施，該設(shè)施準(zhǔn)許貿(mào)易與運(yùn)輸?shù)挠嘘P(guān)方在一個(gè)單一接入點(diǎn)提交標(biāo)準(zhǔn)化的文件和/或數(shù)據(jù)，以履行全部的有關(guān)進(jìn)口、出口以及轉(zhuǎn)運(yùn)的監(jiān)管要求?！保?］目前該定義得到了世貿(mào)組織的《貿(mào)易便利化談判草案文本》［3］，世界海關(guān)組織(world customs organization，WCO)的《數(shù)據(jù)示范樣本》［4］，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)(ECOSOC)的《建立國(guó)際貿(mào)易單一窗口法律框架的第35號(hào)建議書(shū)》［5］，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)(UNCTAD)的ASYCUDA (Automated SYstem for CUstoms Data)項(xiàng)目①ASYCUDA(Automated SYstem for CUstoms Data)，1981年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議接受了西非國(guó)家共同體(ECOWAS)秘書(shū)長(zhǎng)的請(qǐng)求，希望其幫助該共同體成員國(guó)整理加工外貿(mào)數(shù)據(jù)。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議在經(jīng)初步評(píng)估后認(rèn)為，為了達(dá)到有質(zhì)量的結(jié)果，必須將該工作擴(kuò)展到海關(guān)機(jī)構(gòu)和通關(guān)程序的現(xiàn)代化。因此，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，設(shè)計(jì)了一套具有可調(diào)適性，可適用不同貿(mào)易環(huán)境，只需少量受訓(xùn)人員的海關(guān)軟件系統(tǒng)，稱為“海關(guān)數(shù)據(jù)自動(dòng)化系統(tǒng)”。至2010年12月，有超過(guò)90個(gè)發(fā)展中國(guó)家與地區(qū)參與了或采用了該系統(tǒng)項(xiàng)目。該系統(tǒng)可以被認(rèn)為是單一窗口的初始階段。，APEC的《單一窗口戰(zhàn)略計(jì)劃》［6］等一系列國(guó)際組織的法律文件與實(shí)踐項(xiàng)目的采用。

當(dāng)前國(guó)際上“單一窗口”的運(yùn)行模式主要有三種:一是“單一機(jī)構(gòu)”模式，即通過(guò)一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)并執(zhí)行所有與進(jìn)出境相關(guān)的監(jiān)管，此類(lèi)單一窗口模式已實(shí)現(xiàn)了在邊境實(shí)體管理部門(mén)的整合，是單一窗口的最高形式;二是“單一系統(tǒng)”模式，即通過(guò)一個(gè)整合系統(tǒng)(Integrated System)收集、使用并分發(fā)與進(jìn)出境相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易電子數(shù)據(jù)［7］;三是“公共平臺(tái)”模式，即貿(mào)易商可以通過(guò)一個(gè)公共平臺(tái)向不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電子管理系統(tǒng)一次性申報(bào)，上述機(jī)構(gòu)通過(guò)該平臺(tái)再將處理結(jié)果以電子方式傳輸給貿(mào)易商［8］。世界各國(guó)在構(gòu)建單一窗口實(shí)踐過(guò)程中，都在這三種模式中尋找適合本國(guó)國(guó)情的建設(shè)模式，也都遇到了不少的障礙與阻力。在不同的構(gòu)建策略指導(dǎo)下，有的國(guó)家獲得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而有的國(guó)家卻停滯不前，個(gè)中經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題的總結(jié)對(duì)在建設(shè)進(jìn)程中的行進(jìn)者而言具有重要價(jià)值。

我國(guó)目前推行的電子口岸平臺(tái)建設(shè)與國(guó)際上單一窗口的基本理念、基本目標(biāo)方向是一致的，是單一窗口的初期階段。因此我國(guó)在構(gòu)建本土化的單一窗口制度時(shí)，可以參考日本單一窗口構(gòu)建進(jìn)程(“單一系統(tǒng)”模式)，從而獲得一些啟示。

一、日本單一窗口建設(shè)的背景與基礎(chǔ)

(一)日本單一窗口建設(shè)背景

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，日本經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)近50年的外貿(mào)快速增長(zhǎng)時(shí)期。進(jìn)出口總值從1960年的86億美元增加到2009年的10 469億美元(FOB價(jià)格為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ))①數(shù)據(jù)來(lái)源根據(jù)CIA-the World Factbook:Japan計(jì)算得出，https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/ja.html，2010-12-26。。而完成如此巨額貿(mào)易監(jiān)管的海關(guān)人員總數(shù)至今仍不足9 000人②至2009年，日本海關(guān)與關(guān)稅局人數(shù)為176人，地區(qū)海關(guān)總?cè)藬?shù)為8 713人。日本海關(guān)關(guān)員人數(shù)總額在近10年都維持在這一水平上。，如何解決人員不足和貿(mào)易快速增長(zhǎng)之間的矛盾，快捷處理通關(guān)事務(wù)始終是擺在日本海關(guān)等邊境執(zhí)法機(jī)構(gòu)面前的重要課題③此處的“通關(guān)”采取廣義理解，通關(guān)是指進(jìn)出口貨物的收發(fā)貨人與邊境公共機(jī)關(guān)，辦理貨物進(jìn)出口的報(bào)檢、報(bào)關(guān)、理貨、繳稅、裝貨、提貨等手續(xù)的全過(guò)程。。同時(shí)，上世紀(jì)70年代，由于航空技術(shù)的革新，航空器的規(guī)模運(yùn)行速度持續(xù)和快速的增長(zhǎng)，因此每年通過(guò)航空運(yùn)輸?shù)呢浳锊粩嘣黾印Ｋ?，通過(guò)人工對(duì)航空貨物進(jìn)行處理以及聯(lián)合的文件處理方式明顯已經(jīng)走到了盡頭。航空貨物運(yùn)輸?shù)奶匦砸笤陔x開(kāi)和到達(dá)港口時(shí)對(duì)貨物和文件的處理要求快速的工作，人們開(kāi)始關(guān)心對(duì)于人員與設(shè)備的效率與安全性要求。因此，當(dāng)時(shí)的日本航空貨物運(yùn)輸社團(tuán)得出一個(gè)結(jié)論，即采用計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理和貨物處理系統(tǒng)來(lái)應(yīng)對(duì)不斷增加的航空貨物數(shù)量和保持貨物處理工作的速度和正確性是十分必要的。

此外，當(dāng)時(shí)的許多國(guó)家正在用自動(dòng)化方式處理與航空運(yùn)輸有關(guān)的海關(guān)業(yè)務(wù)。當(dāng)時(shí)的英國(guó)是世界上第一個(gè)在海關(guān)、航空公司、代理機(jī)構(gòu)等之間進(jìn)行計(jì)算機(jī)系統(tǒng)鏈接的國(guó)家，該系統(tǒng)已于1970年在倫敦希思羅機(jī)場(chǎng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)。法國(guó)的SOFIA系統(tǒng)也開(kāi)始在戴高樂(lè)機(jī)場(chǎng)和其他機(jī)場(chǎng)得以采用。德國(guó)的ALFA系統(tǒng)也在法蘭克福機(jī)場(chǎng)被采用。因此，日本也開(kāi)始發(fā)展本國(guó)的自動(dòng)化通關(guān)系統(tǒng)。日本財(cái)務(wù)省自上世紀(jì)60年代末期著手研究計(jì)算機(jī)化的通關(guān)程序，1971年決定開(kāi)始研究空運(yùn)進(jìn)口貨物的自動(dòng)化通關(guān)程序。

(二)日本單一窗口兩大運(yùn)作基礎(chǔ)的發(fā)展

1.公共通關(guān)系統(tǒng):NACCS系統(tǒng)——海關(guān)一站式服務(wù)系統(tǒng)(Customs one-stop service system)

1978年8月，日本第一個(gè)關(guān)于空運(yùn)貨物進(jìn)口程序的自動(dòng)化系統(tǒng)——日本貨物自動(dòng)化通關(guān)系統(tǒng)(Nippon Automated Cargo Clearance System，空運(yùn)NACCS)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)。此后，空運(yùn)NACCS進(jìn)一步擴(kuò)展至整個(gè)日本的出口申報(bào)和航空器到達(dá)/離港通知。1991年，日本開(kāi)始在東京——橫濱區(qū)域內(nèi)的海港采用海運(yùn)NACCS系統(tǒng)。1999年海運(yùn)NACCS系統(tǒng)升級(jí)，將其服務(wù)擴(kuò)展至所有的海關(guān)程序，并將其適用地域擴(kuò)展到全國(guó)。

此后，在供應(yīng)鏈管理理念的影響下，日本財(cái)務(wù)省與2001年8月28日啟動(dòng)鹽川計(jì)劃。此項(xiàng)計(jì)劃是針對(duì)于日本國(guó)際物流業(yè)的一項(xiàng)改革，將當(dāng)時(shí)的日本貨物自動(dòng)化通關(guān)系統(tǒng)與其他已經(jīng)自動(dòng)化的貿(mào)易管理系統(tǒng)整合成一個(gè)綜合的計(jì)算機(jī)界面系統(tǒng)。該綜合系統(tǒng)目標(biāo)是通過(guò)一次數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換來(lái)提交所有的貿(mào)易單證，可以處理不同部門(mén)管轄的邊境程序。因此，該系統(tǒng)被命名為日本貨物與港口自動(dòng)化綜合系統(tǒng)(Nippon Automated Cargo and port Consolidated System，其建成也被稱為NACCS)。

2.海關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)——海關(guān)智能化數(shù)據(jù)系統(tǒng)(Customs Intelligent Database System)

高效快速的電子化通關(guān)程序，需要高效準(zhǔn)確的執(zhí)法機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。同時(shí)高效準(zhǔn)確的執(zhí)法效果也為更加快速的通關(guān)提供發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，兩者是互為前提的。出于這一考慮，1990年開(kāi)始，日本海關(guān)著手開(kāi)發(fā)自己的綜合性情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)——海關(guān)智能化數(shù)據(jù)系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱CIS系統(tǒng))。建立這一系統(tǒng)的指導(dǎo)思想就是在處理大量的進(jìn)出口貨物時(shí)甄選出高風(fēng)險(xiǎn)貨物。此系統(tǒng)采集和匯總下列數(shù)據(jù):企業(yè)法人信息、經(jīng)NACCS系統(tǒng)處理的近三年的進(jìn)口通關(guān)數(shù)據(jù)、海關(guān)查驗(yàn)信息、申報(bào)違規(guī)信息、后續(xù)稽查(審計(jì))結(jié)果、可疑的進(jìn)口商信息、國(guó)外可疑的出口商信息、申報(bào)數(shù)據(jù)與海關(guān)監(jiān)管結(jié)果(如查驗(yàn))之間的差異信息和關(guān)員認(rèn)為有價(jià)值的其他數(shù)據(jù)。

CIS系統(tǒng)相當(dāng)于我國(guó)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，海關(guān)關(guān)員可以通過(guò)調(diào)閱設(shè)置在現(xiàn)場(chǎng)的CIS系統(tǒng)終端內(nèi)的有關(guān)信息作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的依據(jù)或參考。負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)分析的關(guān)員還依據(jù)CIS提供的信息對(duì)NACCS系統(tǒng)內(nèi)設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行維護(hù)。海關(guān)內(nèi)部的 CIS系統(tǒng)的成功運(yùn)作是公共的海關(guān)NACCS系統(tǒng)運(yùn)作的執(zhí)法能力保障。

二、日本單一窗口的構(gòu)建

日本單一窗口系統(tǒng)最初的設(shè)計(jì)目標(biāo)是應(yīng)當(dāng)具有標(biāo)準(zhǔn)化的用戶識(shí)別碼、終端顯示屏的布局、數(shù)據(jù)接入的方式等。單一窗口網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可通過(guò)向各個(gè)進(jìn)出口管理程序獨(dú)立地傳輸數(shù)據(jù)，從而在一個(gè)終端上接入不同政府部門(mén)的有關(guān)系統(tǒng)以完成多項(xiàng)程序。但對(duì)于用戶而言，是通過(guò)一次數(shù)據(jù)傳輸就履行的不同法律所要求的程序。但在實(shí)踐的發(fā)展過(guò)程中，日本的單一窗口構(gòu)建走得比預(yù)想的更遠(yuǎn)。

(一)以NACCS為核心系統(tǒng)(Core System)的單一窗口構(gòu)建進(jìn)程

1.初建階段

單一窗口的建設(shè)首先是與當(dāng)時(shí)已經(jīng)存在的系統(tǒng)——海關(guān)NACCS實(shí)現(xiàn)對(duì)接，并于1997年2月，將NACCS與厚生勞動(dòng)省(Ministry of Health，Labour and Welfare，MHLW)處理食品檢疫程序的食品自動(dòng)化進(jìn)口通知與檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(the Food Automated Import notification and Inspection Network System，F(xiàn)AINS)聯(lián)接。當(dāng)時(shí)，通過(guò)此網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)出口人或日本通關(guān)業(yè)者(報(bào)關(guān)代理人)可以從一個(gè)客戶PC機(jī)上接入NACCS和FAINS系統(tǒng)，按照當(dāng)時(shí)日本《海關(guān)法》第70條的規(guī)定，進(jìn)行報(bào)關(guān)并完成其他機(jī)構(gòu)的程序。

2.擴(kuò)展階段

在初建階段后，單一窗口又陸續(xù)與農(nóng)林水產(chǎn)省的動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫程序自動(dòng)化系統(tǒng)(Animal quarantine Inspection Procedure Automated System，ANIPAS)、植物檢疫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(Plant Quarantine Network，which processes plant quarantine PQ-Network)以及處理進(jìn)出口許可證的日本貿(mào)易控制電子開(kāi)放式網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(Japan Electronic open network Trade control System，JETRAS)聯(lián)接。此輪單一窗口的擴(kuò)展使得貨物入港到運(yùn)輸工具離港，或者運(yùn)輸工具進(jìn)港到貨物交付的時(shí)間大大縮短，并簡(jiǎn)化進(jìn)出口程序。1999年NACCS系統(tǒng)自身將服務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)展至進(jìn)出港口程序。同年港口經(jīng)營(yíng)者與政府部門(mén)之間的“港口EDI系統(tǒng)”建立。

3.整合階段

2003年NACCS、港口EDI系統(tǒng)與有關(guān)移民入境方面的船員上岸許可支持系統(tǒng)(Crew Landing Permit Support System)間建立聯(lián)接。聯(lián)接后，用于可以通過(guò)NACCS或港口EDI系統(tǒng)中的任意一個(gè)提交文件。此后文件中的數(shù)據(jù)將被復(fù)制后向其他系統(tǒng)傳輸。因此，日本認(rèn)為其真正意義的單一窗口建設(shè)始于2003年［9］。

2008年10月，國(guó)土交通省(Ministry of Land，Infrastructure，Transport and Tourism，MLIT)的“港口EDI系統(tǒng)”并入NACCS，新的NACCS系統(tǒng)開(kāi)始運(yùn)行。2010年2月，空運(yùn)NACCS與海運(yùn)NACCS兩個(gè)子系統(tǒng)整合成為一個(gè)單一的NACCS系統(tǒng)，同時(shí)經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)省(Ministry of Economy，Trade and Industry，METI)的JETRAS系統(tǒng)也并入NACCS系統(tǒng)。

當(dāng)前的NACCS系統(tǒng)不僅整合了諸多跨部門(mén)的進(jìn)出境程序系統(tǒng)，還具有外匯調(diào)整、稅收計(jì)算、資金的電子轉(zhuǎn)賬等功能。

(二)日本當(dāng)前單一窗口的經(jīng)驗(yàn)——進(jìn)出境一站式流程化服務(wù)

日本當(dāng)前單一窗口已經(jīng)整合了近10個(gè)公、私部門(mén)的8個(gè)與進(jìn)出口及港口管理程序高級(jí)系統(tǒng)，是屬于“單一系統(tǒng)”構(gòu)建模式的成功典范。

1.NACCS的核心系統(tǒng)功能

表1 2010年2月后的日本單一窗口部門(mén)及系統(tǒng)整合列表

圖1 2010年2月后的日本單一窗口結(jié)構(gòu)圖

在這一高效運(yùn)作的單一窗口平臺(tái)上，NACCS系統(tǒng)發(fā)揮著核心系統(tǒng)的作用。NACCS系統(tǒng)以海關(guān)NACCS系統(tǒng)為發(fā)展的起點(diǎn)與基礎(chǔ)，將除了幾個(gè)檢疫程序系統(tǒng)以外的進(jìn)出口和港口系統(tǒng)都并入自身的系統(tǒng)中。NACCS系統(tǒng)中，以財(cái)務(wù)省的海關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，整合的部門(mén)包括經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、移民局、司法部、港口經(jīng)營(yíng)人等;所整合的程序包括貨物的進(jìn)出口通關(guān)程序，進(jìn)出口許可程序，船舶進(jìn)出境程序(如泊位申請(qǐng)、危險(xiǎn)貨物操作申請(qǐng)程序等)，境外人員入境與檢疫程序，艙單、旅客清單、船員清單申報(bào)程序等。此外，NACCS中心與主要的進(jìn)出口企業(yè)之間架設(shè)專線，系統(tǒng)主機(jī)與用戶計(jì)算機(jī)專線直接連接。這樣首先確保了信息傳輸速度，保證每天與用戶通過(guò)專線及時(shí)互換大量的通關(guān)數(shù)據(jù)［10］。

NACCS核心系統(tǒng)成功高效的運(yùn)營(yíng)，大量節(jié)省了商界的貿(mào)易成本與公共部門(mén)的管理成本。因此，雖然對(duì)商界而言，選用NACCS系統(tǒng)來(lái)履行進(jìn)出口程序是一種自愿的選擇，但是該系統(tǒng)的貿(mào)易便利化效果使得日本98%以上的進(jìn)出口申報(bào)是選擇NACCS系統(tǒng)處理的［11］。

圖2 NACCS核心功能圖示

在未來(lái)的幾年間，農(nóng)林水產(chǎn)省等部門(mén)的檢疫程序也將陸續(xù)并入NACCS系統(tǒng)。因此，在日本的整個(gè)單一窗口平臺(tái)上，幾乎都是圍繞著以NACCS系統(tǒng)為核心系統(tǒng)的“單一系統(tǒng)”運(yùn)行模式。

2.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)主體

在日本的單一窗口平臺(tái)上，日本海關(guān)是作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在其設(shè)計(jì)與推動(dòng)下，使得貿(mào)易商能夠在一個(gè)整合的電子平臺(tái)上通過(guò)一次輸入完成多種進(jìn)出境程序下申報(bào)。

除海關(guān)外，日本的單一窗口的實(shí)際運(yùn)營(yíng)主體是NACCS中心(The NACCS Center)。NACCS中心作為政府認(rèn)可法人①認(rèn)可法人是日本一種具有官方背景的特殊法人，基于特別法規(guī)定成立，或者其成立需要行政機(jī)關(guān)認(rèn)可的法人。根據(jù)2001年的《特殊法人等改革基本法》(特殊法人等改革基本法，2001年第58號(hào)法律)，很多的認(rèn)可法人被改造成為獨(dú)立行政法人、特別民間法人和一般民間法人。始建于1977年，當(dāng)時(shí)的日本政府和民間企業(yè)分別出資6 000萬(wàn)和2 000萬(wàn)日元設(shè)立了名為“航空貨物通關(guān)信息處理中心”的組織來(lái)運(yùn)營(yíng)NACCS系統(tǒng)。1991年10月1日由于將NACCS業(yè)務(wù)擴(kuò)大到海上貨物，于是該政府認(rèn)可法人名稱改為“通關(guān)信息處理中心”。根據(jù)2001年的《特殊法人等改革基本法》規(guī)定，2003年起認(rèn)可法人通關(guān)信息處理中心改為獨(dú)立行政法人——通關(guān)信息處理中心。2008年10月1日，部分獨(dú)立行政法人私有化，改為具有政府背景的特殊公司。于是NACCS中心隨著NACCS系統(tǒng)的進(jìn)一步整合以及私有化的進(jìn)程，改為進(jìn)出口貨物與港口信息處理中心株式會(huì)社，以作為政府行政服務(wù)單一窗口化(即電子政府)的一環(huán)，將其通關(guān)相關(guān)的數(shù)字化信息處理系統(tǒng)進(jìn)一步擴(kuò)大應(yīng)用到船舶或飛機(jī)的出入港手續(xù)、進(jìn)出口貿(mào)易貨物的食品衛(wèi)生手續(xù)、動(dòng)植物檢疫手續(xù)、相關(guān)人員的入境手續(xù)等其他省廳當(dāng)局中。該株式會(huì)社本部設(shè)在神奈川縣川崎市［12］。

通過(guò)私有化和市場(chǎng)化運(yùn)作模式，使得NACCS中心對(duì)市場(chǎng)變化具有高靈敏度、靈活的反應(yīng)能力，期望NACCS中心能夠更加注重其服務(wù)性，通過(guò)將其管理流程化，開(kāi)展新業(yè)務(wù)，向客戶(包括商界)提供更加高效、便利的服務(wù)。

3.法律支持與授權(quán)

(1)立法先行

日本的單一窗口成功啟動(dòng)是以“立法先行”的方式來(lái)保障的。在 1978年 8月最初空運(yùn)NACCS系統(tǒng)運(yùn)行之前，日本于1977年在國(guó)會(huì)的5月會(huì)議上，就制定頒布了《空運(yùn)貨物海關(guān)程序特別法》(Special Act of Customs Procedures for Air Cargoes)(以下簡(jiǎn)稱為《NACCS特別規(guī)則法》，NACCS Special Rules Act)。

該特別法為海關(guān)程序的電子化提供了發(fā)展的法律基礎(chǔ)。同時(shí)，其還為NACCS中心作為經(jīng)授權(quán)組織的合法成立與運(yùn)作提供了法律依據(jù)。此后，日本于2001年通過(guò)了《特殊法人等改革基本法》，為NACCS中心提供了專門(mén)性法律基礎(chǔ)與運(yùn)作規(guī)范。

(2)動(dòng)態(tài)修訂

《NACCS特別規(guī)則法》隨著NACCS系統(tǒng)與單一窗口的發(fā)展不斷地修訂、變化著。1981年，當(dāng)空運(yùn)NACCS系統(tǒng)試點(diǎn)適用于伊丹機(jī)場(chǎng)的出口程序后，《NACCS特別規(guī)則法》的實(shí)施規(guī)則也隨之修訂。此后的1985年，空運(yùn)NACCS系統(tǒng)才實(shí)現(xiàn)在全國(guó)普遍適用于出口程序。

1991年3月，《NACCS特別規(guī)則法》修訂以適用于海運(yùn)通關(guān)作業(yè)。1991年10月，日本開(kāi)始試點(diǎn)海運(yùn)NACCS系統(tǒng)。此后，《NACCS特別規(guī)則法》改名為當(dāng)前的《電子數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)海關(guān)程序特別法》(Special Act of Customs Procedures through the Electronic Data Processing System)。

三、日本單一窗口構(gòu)建的制度性啟示

初識(shí)單一窗口概念時(shí)，容易將其歸入電子技術(shù)的范疇，實(shí)際并非如此。單一窗口的系統(tǒng)設(shè)計(jì)在電子技術(shù)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)今時(shí)代，技術(shù)難題是可以克服的。但是，為什么不少國(guó)家的單一窗口進(jìn)程卻總是停滯不前?從分析日本構(gòu)建單一窗口的過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，解決單一窗口的瓶頸不在于技術(shù)，而在于制度構(gòu)建與機(jī)構(gòu)整合。

我國(guó)電子口岸從1998年開(kāi)始研發(fā)，2001年6月1日開(kāi)始在全國(guó)推廣［13］，距今已有十年。日本的啟示與成功的關(guān)鍵因素，可借鑒用于我國(guó)在現(xiàn)有體制下打造自身單一窗口制度的基礎(chǔ)，尋求邊境機(jī)構(gòu)間的合作協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)電子口岸建設(shè)的新突破。

(一)第一要素，單一窗口建設(shè)成功的關(guān)鍵——強(qiáng)有力的，單一的授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(而非協(xié)調(diào)機(jī)關(guān))，以加強(qiáng)邊境機(jī)關(guān)之間的合作

單一窗口制度下，涉及多個(gè)部門(mén)合作以及信息的分配。因此，在單一窗口的運(yùn)作中，需要一個(gè)得到法定授權(quán)的機(jī)關(guān)在不同的機(jī)構(gòu)間進(jìn)行協(xié)調(diào)與控制，以實(shí)現(xiàn)貿(mào)易效率的目標(biāo)。單一窗口目的的實(shí)現(xiàn)依賴于一個(gè)有力的單一窗口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的適當(dāng)選擇。這個(gè)機(jī)構(gòu)必須能夠有足夠的政治支持、法律授權(quán)、財(cái)政與人力資源，有與其他政府機(jī)構(gòu)的合作界面，并且在邊境上有關(guān)鍵的、樞紐的地位;是可以在進(jìn)境點(diǎn)上接受、整理、分流所有進(jìn)出境有關(guān)信息的機(jī)構(gòu)。因此多數(shù)國(guó)家都選擇由海關(guān)來(lái)承擔(dān)這一責(zé)任。在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，還需要進(jìn)行與進(jìn)出境程序相關(guān)的邊境機(jī)構(gòu)整合。如日本政府就通過(guò)30年來(lái)的努力，實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)間的合作與整合。

日本單一窗口推動(dòng)與主導(dǎo)職能也是由海關(guān)擔(dān)任的。但是其特色在于在政府職能外，考慮到現(xiàn)代進(jìn)出境通關(guān)程序的服務(wù)性，其采取市場(chǎng)導(dǎo)向，以公司制的實(shí)際運(yùn)作主體來(lái)實(shí)現(xiàn)其N(xiāo)ACCS系統(tǒng)高效、務(wù)實(shí)、便利的運(yùn)行與服務(wù)，同時(shí)也將海關(guān)從繁重的系統(tǒng)運(yùn)作中解脫出來(lái)，能夠更加專注于通關(guān)管理職能。

(二)第二要素，單一窗口制度構(gòu)建的思維轉(zhuǎn)換——建設(shè)過(guò)程中與商界的深度合作

一般認(rèn)為單一窗口建設(shè)是政府改革的一部分。因此，商界參與是很有限的，他們只是單一窗口所帶來(lái)利益的受體，充其量不過(guò)是以研討、征求意見(jiàn)、磋商等方式聽(tīng)取商界的意見(jiàn)和建議。實(shí)際上這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這種觀點(diǎn)下進(jìn)行的單一窗口改革往往是政府一廂情愿的好意，有時(shí)并不能給商界帶來(lái)真正的便利，甚至使得商界認(rèn)為還不如未改之前方便。如果這樣，只能說(shuō)單一窗口服務(wù)沒(méi)有消費(fèi)市場(chǎng)，其建設(shè)失敗了。沒(méi)有商界全過(guò)程、全方位的深入?yún)⑴c，政府是很難真正了解商界真正的便利需求的，改革的路徑也必然會(huì)偏離原設(shè)的目標(biāo)。

單一窗口建設(shè)雖以政府主導(dǎo)，但其實(shí)際目標(biāo)是增強(qiáng)國(guó)家的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，這是以貿(mào)易效率與商界實(shí)際利益的增加為直接目的。因此，商界利益應(yīng)當(dāng)是單一窗口建設(shè)所考慮的中心，而不是以政府利益為中心。滿足商界需求是制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，商界的參與、合作、承諾、準(zhǔn)備是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。在單一窗口下需要全過(guò)程、多階段的公與私的合作。單一窗口制度構(gòu)建從開(kāi)始階段就需要與商界進(jìn)行深入的探討與合作，制度設(shè)計(jì)內(nèi)容也需要得到商界的認(rèn)可。而不能憑借政府部門(mén)想當(dāng)然的“便利化設(shè)計(jì)”確定后，要求商界被動(dòng)地接受其并不認(rèn)為便利的“便利”。同時(shí)，公與私的合作還表現(xiàn)在，單一窗口的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有對(duì)使用者(主要是貿(mào)易商、中介組織與物流企業(yè))友善的界面，具有實(shí)時(shí)的幫助、咨詢服務(wù)功能。使得用戶可通過(guò)政府的支持服務(wù)和容易理解與使用的系統(tǒng)界面，充分地利用單一窗口，而不是一套商界不感興趣或無(wú)法利用的虛設(shè)制度。

所以說(shuō)，單一窗口制度構(gòu)建過(guò)程中，與商界全過(guò)程、多維度的深度合作是保證單一窗口真正的成功運(yùn)行的關(guān)鍵之一。

(三)第三要素，單一窗口建設(shè)的法律保障——制度改革與機(jī)構(gòu)整合的法律化

機(jī)構(gòu)整合與通關(guān)方式改革的法律化是單一窗口得以在國(guó)內(nèi)全面實(shí)施的前提。以下變革需要及時(shí)法律化:首先，在于對(duì)單一窗口制度的認(rèn)可與相關(guān)制度的完善。在給予單一窗口制度與相應(yīng)的法律地位是單一窗口實(shí)施的第一步。此后應(yīng)當(dāng)分析單一窗口實(shí)施中法律的障礙，給予電子數(shù)據(jù)以合法的地位，明確其證據(jù)地位，完善電子簽名制度等。其次，機(jī)構(gòu)整合的法律地位的確認(rèn)與保障。體制的整合需要法律的確認(rèn)與保障，法律應(yīng)當(dāng)明確單一授權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)或領(lǐng)導(dǎo)地位，并同時(shí)確認(rèn)其他機(jī)構(gòu)的相應(yīng)的權(quán)力與協(xié)作地位。明確在單一窗口中相互合作的義務(wù)與權(quán)力劃分。再次，公私合作思維與方式的法律認(rèn)可。在單一窗口的構(gòu)建過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生公與私的合作，如公私部門(mén)的共同出資與技術(shù)合作(日本政府部門(mén)與日本電報(bào)電話公司、進(jìn)出口商、港口經(jīng)營(yíng)人)等，往往會(huì)采取合作備忘錄或政府合同的形式，合同的主體有時(shí)是涉外的。因此合同或備忘錄的法律性質(zhì)如何，違約的救濟(jì)方式等都應(yīng)當(dāng)有明確法律認(rèn)可。

［1］李堃.借鑒新加坡成功經(jīng)驗(yàn) 建設(shè)長(zhǎng)三角電子口岸［J］.上海信息化，2009(12):112.

［2］UN/CEFACT Recommendation No.33-Single Window Recommendation［EB/OL］.http://www.unece.org/ce-fact/recommendations/rec33/rec33_ecetrd352_e.pdf，2011-01-02.

［3］WTO Draft Consolidated Negotiating Text of Trade Facilitation［EB/OL］，TN/TF/W/165/Rev.6.http://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_negoti_docs_ e.htm，2011-01-02.

［4］WCO Data Model-Single Window Data Harmonisation［EB/OL］.http://www.wcoomd.org/sw_guidelines.htm，2011-01-02.

［5］ECOSOC Recommendation No.35:Establishing a legal framework for international trade Single Window，ECE/ TRADE/C/CEFACT/2010/23/Rev.2，8 October 2010［EB/OL］.http://www.unece.org/cefact/recommendations/rec35/Rec35_october2010_REV2_Final_English.pdf，2011-01-02.

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［7］APEC Sub-Committee on Customs Procedures(SCCP) Single Window Implementation Guide and Phase 2 Final Report，July 2009［EB/OL］.http://publications.apec.org/publication-detail.php?pub_id=910，2010-01-03.

［8］段麗萍.新加坡的“單一窗口”［J］.中國(guó)海關(guān)，2006 (5):70.

［9］UNECE Single window repository:Japan［EB/OL］.http://www.unece.org/cefact/single_window/sw_cases/ Download/Japan.pdf，2010-01-03.

［10］駐日本使館經(jīng)商處.日本電子通關(guān)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制［EB/OL］.http://chinawto.mofcom.gov.cn/aarticle/i/ad/200605/20060502291965.html(商務(wù)部世貿(mào)咨詢網(wǎng))，2010-01-03.

［11］Japan Customs Report 2010［EB/OL］.http://www.customs.go.jp/english/zeikan/brochure/index_e.htm，2010-01-03.

［12］何力.日本海關(guān)法制度與原理［M］.北京:法律出版社，2010:165.

［13］電子口岸的縱深戰(zhàn)略［J］.中國(guó)海關(guān).2005(12):54.