云霞 吳越 徐斌林

摘 要：隨著社會高速穩(wěn)定地發(fā)展，各種公共危機事件不可避免地發(fā)生，并有頻繁化和社會化的趨勢。在公共危機治理過程中，政府扮演著主導角色，但是單靠政府的力量卻遠遠不夠，非政府組織的自身特點決定了它在參與應對公共危機中的優(yōu)勢和必要性。然而，目前我國非政府組織在參與公共危機治理中還存在缺陷，并未能有效發(fā)揮其功能。因此，要從政府扶持和非政府組織的自身能力建設兩方面來提高非政府組織公共危機治理的效率。

關鍵詞：非政府組織；公共危機；危機治理

中圖分類號：D632.9文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.59

文章編號：1672-3309（2011）08-146-02

我國現(xiàn)階段正處于經濟和社會轉型期，面臨著各種公共危機的爆發(fā)，如何有效應對公共危機就成為了構建和諧社會的關鍵問題。現(xiàn)代政府作為有限政府，很難高效全面地治理經濟危機。而非政府組織是政府和企業(yè)之外的民間組織，它不以營利為目的，主要開展公益性、互助性和自律性活動，具有民間性、公益性和自治性等特征。因此，這就要求非政府組織參與公共危機治理，發(fā)揮其獨特作用。

一、我國非政府組織參與公共危機治理的客觀必然性

（一）現(xiàn)實的緊迫性決定了參與的必然性

公共危機具有很大的社會危害性、緊迫性和難控性，迫使社會在應對決策時開展相應措施。因為非政府組織在靈活性、專業(yè)技術以及組織機制上具備的特性，使得它在防范和應對公共危機時對政府起著“助理”的作用，所以非政府組織應在應對公共危機時發(fā)揮積極作用。

我國非政府組織相對于西方國家發(fā)展較晚，雖然暫時沒有符合西方國家標準的非政府組織，但是在運作機制和行為上有別于政府和企業(yè)的社會組織確有存在。我國目前正處于經濟轉型時期，公共危機事件在這種關鍵時期也呈現(xiàn)出復雜化、頻繁化和社會化的趨勢。當然，政府充足的財力、物力資源，長效的管理機制與嚴格的管理體系等在應對公共危機時成效顯著。但實踐表明，政府的局限性會導致政府失靈，主要原因是政府只能折衷選擇而無法滿足社會成員對公共服務的異質性需求。此外，特定的公共危機要求特定的專業(yè)技術去應對。因此，在公共危機治理中僅憑國家的命令與計劃是很難達到最優(yōu)化的資源配置和及時有效地應對，為了彌補政府功能的缺陷，必須整合一切可以整合的社會資源與力量來應對危機。社會治理主體多元化的趨勢無法逆轉，必然成為公共行政的發(fā)展方向。

（二）非政府組織的自身特點決定了參與的必然性

20世紀90年代興起的公民社會和治理、善治理論為非政府組織參與公共危機治理提供了強有力的理論依據(jù)。公民社會由各種非國家或非政府所屬的公民組織組成，是除國家和市場以外的所有民間組織或民間關系的總和。它主張建立具有自治、自主、自律性三大特點的社會組織，讓人們從國家和市場的強烈統(tǒng)治與控制中得以解脫，以構建國家、市場、社會良性互動的符合時代要求的社會結構。公民社會不斷發(fā)展完善，在社會管理中有著舉足輕重的地位。它們可以選擇單獨行使社會的某些管理職能，也可以選擇和政府共同行使一部分管理職能。突出了對社會組織群體勢力和多元化社會管理力量的重視，從而以政府為中心的、命令式的統(tǒng)治就會被多中心的、共同合作管理的治理與善治所取代。在公共危機治理中，財力、物力以及管理機制是必不可少的，而危機治理主體的多元化是關鍵。各種社會力量的聚集能大大提高危機治理的高效性及靈活性。因而，在參與公共危機治理時，公共性、 民間性、專業(yè)性和志愿性這4大特點使得非政府組織不但具備主觀可行性，更具有客觀必然性。

二、我國非政府組織參與公共危機治理的瓶頸

盡管我們已經意識到非政府組織在危機治理中的重要作用，但我國非政府組織在危機治理中的作用還遠遠沒有得到充分發(fā)揮，參與過程中仍然存在諸多問題。

（一）非政府組織參與公共危機治理的巨大障礙是制度性缺陷

我國按照雙重管理原則對非政府組織進行登記管理。正式成立非政府組織必須經過中央與地方民政部門的許可，并且要有與其業(yè)務有關的業(yè)務主管單位。登記管理的條例和規(guī)定使得政府對非政府組織的監(jiān)督管理與限制得到了強化。很多非政府組織正因為這種雙重管理原則而無法獲得合法登記，從而被迫止步，使其在社會公共事務中的職能很難有效發(fā)揮。

（二）非政府組織的公信度因其獨立性缺失而降低

非政府組織的目的不在于營利，因此政府的財政撥款成為其主要的資金來源，這促使它對政府有著較強的資源依賴性。我國的非政府組織與政府之間關系密切，由政府部門轉化的非政府組織所占比重很大，直接掛靠在政府部門之下的非政府組織也有一部分。在此影響之下，我國的非政府組織獨立性缺失很嚴重。獨立性的缺失使得一定的官僚化與商業(yè)化傾向體現(xiàn)在非政府組織中，部分非政府組織甚至進行營利性活動而背離其公益宗旨，引來公眾質疑并重新定位其角色和地位，因此，非政府組織的社會公信度降低，造成非政府組織在管理公共事務和危機發(fā)生時得不到群眾的廣泛支持和信任，群眾根基薄弱，使得政府成為民眾的唯一寄托。

（三）非政府組織的活動資金缺乏源于其志愿性失靈

薩拉蒙認為非政府組織與政府和市場機制一樣存在著固有缺陷，那就是志愿失靈。目前各國的非政府組織都面臨著同樣的問題，即資金不足。這是因為非政府組織在自身活動所需開支與其籌到多少資源之間存在巨大缺口，這一問題對我國的非政府組織而言已成為嚴重阻礙其發(fā)展的瓶頸。非政府組織的資金欠缺導致兩方面的后果：一方面資金欠缺導致非政府組織難以吸引優(yōu)秀人才與專業(yè)技術人員加盟，其活動只能由志愿者長期承擔，專業(yè)技術人員的空缺造成在危機管理中發(fā)揮不出其專業(yè)優(yōu)勢，國際相關專業(yè)組織難以與其進行良好溝通交流；另一方面， 由于有些非政府組織的自身生計都難以維持，資金欠缺意味著應對政府危機管理時的專項資金難以劃撥。

三、非政府組織有效參與公共危機管理的對策思路

公共危機治理過程中非政府組織同樣具有非常重要的作用。推進非政府組織在公共危機管理中的作用使其充分發(fā)揮，需要從兩方面著手：一是政府培育，二是非政府組織的自身建設。

（一）應建立政府與非政府組織之間良好合作關系

非政府組織的社會地位應由政府通過立法形式予以確立，與政府部門的明確關系也應由政府界定。政府應高度重視稅收政策，對非政府組織的扶持與幫助是必不可少的，在資金募集方式和途徑等方面提供安全可靠的后勤保障，資金募集和管理辦法也應盡快完善。同時，為了使非政府組織能夠有效應對危機治理，需要加強非政府組織成員的相關技能，對其相應地開展培訓。在我國社區(qū)建設的進程中，要大力倡導社區(qū)非政府組織建設，加大投入，促進社區(qū)非政府組織的成長與壯大。

較政府組織而言，非政府組織受到的有效監(jiān)督相對不足，其組織形式也相對松散，因此在進行危機管理工作時，在一定程度上需要受到政府的監(jiān)督和管理，避免志愿失靈的現(xiàn)象發(fā)生。強有力的法律手段必須得到保證，才能防止他人合法權利被侵犯的現(xiàn)象發(fā)生。此外，高危險性是公共危機治理的一大特點，為了提高非政府組織的參與熱情，保護非政府組織成員的安全，則需要借助法律手段予以配合。因此要在法制上規(guī)范與保障非政府組織參與公共危機管理。

在公共危機治理中，政府部門的主要作用是統(tǒng)一調配與全程指揮，這體現(xiàn)出政府的重要地位。非政府組織應以政府部門的要求為前提，圍繞政府的工作來開展相應的活動，達到與政府部門的密切配合和有效溝通。為了進一步確保彼此之間的信息暢通，應建立政府與非政府組織之間的危機管理綜合協(xié)調機制，保證在突發(fā)危機事件發(fā)生時高效解決危機。

（二）應強化非政府組織自身能力建設

首先，非政府組織自身的籌資水平亟待提高。保證非政府組織擁有充足的資金來積極參與公共危機治理，需要具備多樣化的籌資方式、高水平的籌資能力以及多元化的籌資渠道。非政府組織應廣泛吸納社會捐贈，并且應通過與企業(yè)合作來拓寬經營性收入。

其次，非政府組織參與危機管理的關鍵是要吸引和儲備高科技人才。非政府組織的工作長久以來都是由志愿者承擔，由于沒受過專業(yè)培訓，在專業(yè)技術活動中難以擔當重任。因此，非政府組織要廣泛吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才，同時也要加強對員工的培訓以提高他們的素質，還要堅持發(fā)揮其志愿性優(yōu)勢，切實做好志愿者的社會保障工作，以便更多的志愿者加入社會活動中。

最后，應建立非政府組織中完整的危機應對機制。一方面要建立“決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構”三位一體的管理體制，借鑒國外的經驗來開展科學化與規(guī)范化的項目運作流程，強化組織的人力資源管理，形成一支活力四射的工作團體。大力發(fā)掘和培養(yǎng)優(yōu)秀的組織領導人才，通過資深專家學者對志愿者進行專業(yè)培訓，建立志愿者工作專業(yè)評估體系，以應對各種公共危機的挑戰(zhàn)。努力提高社會動員能力，在危機發(fā)生時積極動員各種社會力量參與賑災工作，有效應對各類突發(fā)性事件。

（三）培養(yǎng)公眾積極參與公益事業(yè)、志愿參與非政府組織活動

非政府組織區(qū)別于政府與市場的又一特性是具有參與性，絕大多數(shù)非政府組織都依賴于公眾的志愿參與。一般說來，自由型而非專制型社會文化更利于非政府組織的建立與發(fā)展，自主型而非依附型社會文化更容易促進非政府組織的建立與發(fā)展。在我國社會主義民主進程與政治文明建設過程中，培育社會自主精神和塑造現(xiàn)代人格對于非政府組織的發(fā)展尤為重要。人們會通過強烈的社會責任感與使命感、仁慈心與同情心積極參與公共危機治理。因此，培育社會公德心、使命感同培養(yǎng)社會的獨立性、自主性一樣，都是至關重要的。 （責任編輯:郭士琪）

參考文獻：

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